社區(qū)共同體建設(shè)是社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型性創(chuàng)新

孫雷雷

社區(qū)共同體建設(shè)是社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型性創(chuàng)新

孫雷雷

社會(huì)治理創(chuàng)新，是“四個(gè)全面”尤其是全面深化改革的必然要求，而社區(qū)共同體建設(shè)，是社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型性創(chuàng)新。推進(jìn)從“單位人”、“社會(huì)人”轉(zhuǎn)型至“社區(qū)人”等治理支點(diǎn)的創(chuàng)新，以獲得社區(qū)共同利益的治理紐帶和有效支撐；推進(jìn)從“零散性”、“偏遠(yuǎn)性”轉(zhuǎn)型至“聚合性”等聚居格局的創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)公共資源的配置集約化和效能最大化；推進(jìn)從“線性治理”轉(zhuǎn)型至“立體治理”等治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，以便于從“人盯人”走向“法對人”，實(shí)行法律之治，是其重要內(nèi)涵。

社區(qū)共同體；治理創(chuàng)新；治理轉(zhuǎn)型

近年來，我國普遍加快推進(jìn)社區(qū)共同體建設(shè)，逐漸明確了其新內(nèi)涵、新構(gòu)成、新途徑、新目的和新目標(biāo)，“新型社區(qū)”即“社區(qū)共同體”概念日益清晰；重點(diǎn)推進(jìn)了社區(qū)共同利益、社區(qū)公益設(shè)施、社區(qū)公共安全、社區(qū)基層文化、社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)基本保障、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和社區(qū)民主法治等方面的建設(shè)，社區(qū)共同體建設(shè)的任務(wù)更加明確。各地的實(shí)踐創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)十分豐富，值得研究和借鑒。山東省諸城市充分把握了推進(jìn)從“單位人”、“社會(huì)人”轉(zhuǎn)型到“社區(qū)人”等治理支點(diǎn)的創(chuàng)新，以獲得社區(qū)共同利益的治理紐帶和有效支撐，從“零散性”、“偏遠(yuǎn)性”轉(zhuǎn)型到“聚合性”等聚居格局的創(chuàng)新，以推動(dòng)公共資源的配置集約化和效能最大化，從“線性治理”轉(zhuǎn)型到“立體治理”等治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，由“人盯人”走向“法對人”，實(shí)行法律之治等重要內(nèi)涵。

一、推進(jìn)從“單位人”、“社會(huì)人”轉(zhuǎn)型到“社區(qū)人”等治理支點(diǎn)的創(chuàng)新，以獲得社區(qū)共同利益的治理紐帶和有效支撐

改革開放以來，中國社會(huì)逐漸形成了利益主體及其利益的多元化格局。城鄉(xiāng)居民的職業(yè)活動(dòng)多元化，導(dǎo)致了在社會(huì)治理視角上社會(huì)主體的獨(dú)立性、分散性；從“單位人”走向“社會(huì)人”，消解了計(jì)劃時(shí)代社會(huì)治理的“單位”（職業(yè)）紐帶或支撐，“單位人”的治理方式，對“社會(huì)人”失去了有效性。因此，必須從治理方式的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新中，尋求社會(huì)治理的有效性，培育新型依托，才能產(chǎn)生新的效應(yīng)?？梢哉f，面對新情況新問題，人們期盼一種嶄新的社會(huì)治理的新方式、新支撐、新載體。而這個(gè)新方式，就是城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)；新支撐，就是社區(qū)共同利益；新載體，就是社區(qū)共同體。

社區(qū)共同體，是由一定的生產(chǎn)關(guān)系或社會(huì)關(guān)系組織起來的，具有一定數(shù)量、共同生產(chǎn)或生活的人群；有一定的地域界限，人們在其中從事一定的社會(huì)活動(dòng)；有相對完備的生活設(shè)施；有一定的治理結(jié)構(gòu)或機(jī)制體系；與社區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化相聯(lián)系的生活方式，以及人們在感情上和心理上的認(rèn)同感。

社區(qū)共同體的核心內(nèi)涵是“社區(qū)共同利益”，主要是社區(qū)居民的共同利益。用社區(qū)共同體的共同利益，作為現(xiàn)代社會(huì)的治理支點(diǎn)。因此，建立社區(qū)共同體，用社區(qū)“共同利益”機(jī)制，催生積極的激勵(lì)、凝聚和認(rèn)同效應(yīng)，從而有效整合社區(qū)居民，是切實(shí)解決多元化、獨(dú)立化和分散化格局中的“認(rèn)同難”、“凝聚難”與“整合難”的有效途徑；也是產(chǎn)生社會(huì)認(rèn)同感、歸屬感、自豪感、向心力和凝聚力的重要基因。

建設(shè)社區(qū)共同體，以社區(qū)共同利益為依托，進(jìn)行社會(huì)治理，是現(xiàn)代社會(huì)治理的必然選擇。從“單位人”、“社會(huì)人”到“社區(qū)人”，以“社區(qū)共同利益”為治理支點(diǎn)，是轉(zhuǎn)型性機(jī)制創(chuàng)新。任何社會(huì)治理的最可靠支撐，都是居民的切身利益，在利害整合效應(yīng)中，達(dá)到預(yù)期?？鬃诱J(rèn)為，社會(huì)治理的最高境界是“惠而不費(fèi)”（“從政五美”之首），即“因民之所利而利之”?？梢?，以社區(qū)共同利益作為基層社會(huì)治理新支點(diǎn)，是社會(huì)治理有效性的可靠之處。

濰坊諸城市在推進(jìn)社區(qū)共同體建設(shè)過程中，加大財(cái)政投入，搞好公益設(shè)施等建設(shè)，同時(shí)，把完善社區(qū)公共服務(wù)放在首要位置，構(gòu)建并擴(kuò)展了社區(qū)共同利益。相關(guān)市直部門，依托鄉(xiāng)村社區(qū)開展的“一站式”服務(wù)，包括社會(huì)保障和社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生、公共就業(yè)、人口計(jì)生、文化教育、糾紛調(diào)解、法律服務(wù)、公共安全等基本服務(wù)，使廣大農(nóng)民群眾在家門口就可以和城市居民一樣，享受到方便、快捷的政府公共服務(wù)，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果。

另外，諸城市還在社區(qū)實(shí)行社會(huì)基本保險(xiǎn)包括基本養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、救助、救濟(jì)、最低保障等社會(huì)保障全覆蓋等，也是構(gòu)建并擴(kuò)展社區(qū)共同利益的重要內(nèi)涵。讓鄉(xiāng)村社區(qū)居民享受到與城市居民一樣的公益設(shè)施、公共服務(wù)和基本保障，是諸城市社區(qū)共同體建設(shè)的重要取向，也應(yīng)當(dāng)是一切新型社區(qū)建設(shè)的價(jià)值取向。

二、推進(jìn)從“零散性”、“偏遠(yuǎn)性”轉(zhuǎn)型到“聚合性”等聚居格局的創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)公共資源的配置集約化和效能最大化

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，由于生產(chǎn)力水平低下、交通輻射范圍狹隘等原因，形成了零散、偏遠(yuǎn)的傳統(tǒng)聚居格局，不利于公共資源的配置集約化和效能最大化。而適度聚合（合村并居），則有利于實(shí)現(xiàn)公共資源特別是水電暖等的配置集約化、效能最大化。聚合勢在必行，但聚合必須“適度”，即符合“有利于生產(chǎn)、有利于生活”的原則。

濰坊諸城市將“社區(qū)聚合區(qū)建設(shè)”作為農(nóng)村住房改造的主要形式，建設(shè)“宜居宜業(yè)”環(huán)境，改善群眾生產(chǎn)生活條件，吸引社區(qū)居民聚合居住，加快農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。按照“中心城區(qū)—鎮(zhèn)街駐地—鄉(xiāng)村社區(qū)”這一新型城鎮(zhèn)化體系的推進(jìn)要求，以大中城市的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)中心城區(qū)、以現(xiàn)代化城市的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)鎮(zhèn)街駐地、以現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)鄉(xiāng)村社區(qū)，將鄉(xiāng)村社區(qū)作為小城鎮(zhèn)的延伸，成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要節(jié)點(diǎn)。從最初形成鄉(xiāng)村社區(qū)構(gòu)想，到現(xiàn)在全面推進(jìn)社區(qū)共同體建設(shè)，基本經(jīng)歷了四個(gè)階段。

2013年，諸城市委、市政府制定出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體系建設(shè)的意見》，提出構(gòu)建“1313”全域新型城鎮(zhèn)化體系。按照“一個(gè)中心、四個(gè)規(guī)劃、六個(gè)體系”的要求，制定新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃編制。堅(jiān)持因地制宜，把握區(qū)域特色，分類推進(jìn)社區(qū)發(fā)展，積極推進(jìn)鎮(zhèn)街駐地中心社區(qū)改造提升，規(guī)劃建設(shè)30個(gè)“生態(tài)小鎮(zhèn)型農(nóng)村新型社區(qū)”，加快土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)人口聚集、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、積極吸納就業(yè)，逐步引導(dǎo)社區(qū)群眾向中心社區(qū)和生態(tài)小鎮(zhèn)聚集，著力建設(shè)布局合理、環(huán)境優(yōu)美、功能完善、產(chǎn)業(yè)集聚、服務(wù)便捷、管理高效的新型鄉(xiāng)村社區(qū)，促進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)化、農(nóng)民市民化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，諸城聚合區(qū)已竣工面積120萬平方米，搬遷入住7500多戶，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)余1530畝，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，既增加了可耕面積，又為鄉(xiāng)村社區(qū)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓展了空間，為統(tǒng)籌整合社區(qū)資源、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了便利條件。配套完善的聚合區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大大改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量，目前，投入使用的聚合區(qū)全部達(dá)到“五化”“八通”標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)環(huán)衛(wèi)精細(xì)化管理，在城區(qū)、鎮(zhèn)街和鄉(xiāng)村社區(qū)分別建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠、壓縮式垃圾中轉(zhuǎn)站、地埋式垃圾周轉(zhuǎn)箱，做到社區(qū)集、鎮(zhèn)街運(yùn)輸、市處理，促進(jìn)了城鄉(xiāng)垃圾處理一體化，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化。

可見，社區(qū)共同體建設(shè)中的聚居格局聚合性，為公共資源的配置集約化和效能最大化提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

三、推進(jìn)從“線性治理”轉(zhuǎn)型到“立體治理”等治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，以便于從“人盯人”走向“法對人”，實(shí)行法律之治

社會(huì)治理的創(chuàng)新，需要新型治理結(jié)構(gòu)的支持。建立社區(qū)共同體，實(shí)行社區(qū)自治，實(shí)際上為推進(jìn)從“線性治理”轉(zhuǎn)型到“立體治理”等治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，開辟了道路。如果說，傳統(tǒng)的“管理模式”是比較單一的“線性結(jié)構(gòu)”，只見自上而下的“管與被管”權(quán)威鏈條（機(jī)制）的膨脹，導(dǎo)致“獨(dú)木難支”的局面，那么，社區(qū)共同體自治，則更構(gòu)建了并列平行治理機(jī)制，可以與權(quán)威機(jī)制相結(jié)合，可以形成立體治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

同時(shí)，社區(qū)共同體建設(shè)，也為實(shí)行法律之治，創(chuàng)造了條件。因?yàn)榉ㄖ蔚牧硪幻媸敲裰鳌鐓^(qū)自治，打破了村民自治的局限。譬如諸城市的撤村建區(qū)，同樣多的人口，從三至五個(gè)村各村選舉自己的村民自治委員會(huì)，到三至五個(gè)村（一個(gè)社區(qū)）共同選舉一個(gè)“社區(qū)自治委員會(huì)”，顯然擴(kuò)大了基層自治的單元（從村莊到社區(qū)），淡化了各村家族勢力等對自治事務(wù)的不良影響甚至壟斷?！八卮髣t不易腐”，社區(qū)共同體建設(shè)，為解決基層自治中家族勢力影響等問題，更好實(shí)行民主自治創(chuàng)造了條件，而民主是法治的有效支撐（必要條件）。明代改革家張居正言：“蓋天下之事，不難于立法也，而難于法之必行?！敝挥袑?shí)現(xiàn)了“法律之治”—“良法之治”，方能實(shí)現(xiàn)“法之必行”（依法之治）。那就必須從“人盯人”走向“法對人”。因?yàn)椋叭硕⑷恕笔降纳鐣?huì)治理，容易產(chǎn)生“易腐效應(yīng)”，人情可能大于法律；而“法對人”式的社會(huì)治理，則可以產(chǎn)生“懸劍效應(yīng)”，法律之劍懸掛在每個(gè)人的上方，誰觸動(dòng)法律，法律之劍將落在誰的頭上。

一直以來，鄉(xiāng)村宗族、富人等勢力集團(tuán)，對各村自治事務(wù)的負(fù)面影響很難破解。深化推進(jìn)鄉(xiāng)村民主實(shí)踐，就要注重對鄉(xiāng)村社會(huì)各種勢力集團(tuán)的整合問題。我國的鄉(xiāng)村社會(huì)的“基層組織”，主要是指村黨支部和村委會(huì)，是以政府的組織方式成立的機(jī)構(gòu)，要受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)（指導(dǎo)）。諸城市通過撤銷行政村組建新型社區(qū)共同體，農(nóng)民群眾以家族為圈、村莊為界的傳統(tǒng)居住觀念逐步淡化，聚合居住的意愿進(jìn)一步增強(qiáng)。2010年開始，諸城市根據(jù)社區(qū)化發(fā)展進(jìn)程和村民意愿，撤銷了建制村組建了社區(qū)，設(shè)立了社區(qū)黨組織和社區(qū)村民委員會(huì)，依托社區(qū)平臺(tái)統(tǒng)籌推進(jìn)組織建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明、社會(huì)治理一體化。2011年，社區(qū)為單元組織了社區(qū)“兩委”換屆選舉，依法推選產(chǎn)生了下屬委員會(huì)、村民小組長、村民代表，并在每個(gè)社區(qū)選舉產(chǎn)生了社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，建立起以社區(qū)黨組織為核心、自治組織為主體、監(jiān)督機(jī)構(gòu)為保障、群團(tuán)組織和各類經(jīng)濟(jì)服務(wù)組織為紐帶的組織體系。

以社區(qū)為單元的組織體系建立健全之后，加快探索以社區(qū)為單元的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度創(chuàng)新顯得尤為重要。諸城市把“四務(wù)公開、五制管理”作為社區(qū)“兩委”換屆后的社區(qū)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，為確保自治組織更加堅(jiān)強(qiáng)、民主決策更加科學(xué)、村民自治更加規(guī)范、社區(qū)管理更加和諧提供了制度保障。“四務(wù)公開”，即實(shí)行社區(qū)黨務(wù)、社區(qū)自治事務(wù)、社區(qū)財(cái)務(wù)和社區(qū)服務(wù)的社區(qū)“四務(wù)”一體化公開；“五制管理”，即社區(qū)黨委（總支）初議、社區(qū)聯(lián)席議事、社區(qū)事務(wù)決策聽證、社區(qū)事務(wù)公開辦理和社區(qū)民主評議五項(xiàng)制度。從而進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，初步構(gòu)建起領(lǐng)導(dǎo)有力、決策民主、反應(yīng)靈敏、高質(zhì)高效的社區(qū)組織運(yùn)行機(jī)制。

總之，社區(qū)共同體建設(shè)，是社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型性創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)關(guān)于社會(huì)治理創(chuàng)新、建設(shè)法治中國的全面戰(zhàn)略部署，為加快推進(jìn)社區(qū)共同體建設(shè)提供了廣闊的視野。而強(qiáng)化并擴(kuò)展社區(qū)共同利益，培育社會(huì)治理的新型支點(diǎn)、規(guī)劃并推動(dòng)民居適度聚合，更好配置公共資源提高效能、構(gòu)建并優(yōu)化立體治理結(jié)構(gòu)，深化民主自治，實(shí)現(xiàn)良法之治，是進(jìn)一步搞好社區(qū)共同體建設(shè)的重要坐標(biāo)。

（責(zé)任編輯 胡愛敏）

孫雷雷，中共濰坊市坊子區(qū)委黨校講師（郵政編碼 261200）

C912.8

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1672-6359(2015)05-0064-03