國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)治理體制創(chuàng)新

孫克進(jìn)

國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)治理體制創(chuàng)新

孫克進(jìn)

社會(huì)治理體制創(chuàng)新在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中有著重要的功能定位：首先，診斷社會(huì)問題是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提。能否正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平，工業(yè)化、城市化與環(huán)境保護(hù)，基本民生建設(shè)與公共安全，公共需求增長(zhǎng)與公共服務(wù)供給不足，公共權(quán)力膨脹與公民權(quán)利萎縮等社會(huì)問題，既是構(gòu)建國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)，也是提升國(guó)家治理能力的前提。其次，促進(jìn)社會(huì)協(xié)同是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心。本文將在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的背景下考察國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，并最終為創(chuàng)新社會(huì)治理提供理論支持。

國(guó)家治理；現(xiàn)代化；社會(huì)治理

改革開放以來，我國(guó)的國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就。但是國(guó)家整體的治理格局和治理能力仍然與新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的要求有一定差距，特別是無法有效應(yīng)對(duì)社會(huì)治理中涌現(xiàn)的許多問題。在此背景下，黨和政府有針對(duì)性地提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理體制創(chuàng)新的重要性，為全面深化改革提出了指導(dǎo)思想。但是，如何在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下有效推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，仍然是有待探討的問題。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化視野中的社會(huì)治理

十八屆三中全會(huì)提出要“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這一概念的提出，主要是因?yàn)楦母镩_放以來，我國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化已經(jīng)取得了巨大成就，國(guó)家治理的現(xiàn)代化具備了持續(xù)推進(jìn)的良好基礎(chǔ)，同時(shí)，我國(guó)的國(guó)家治理尚未進(jìn)入到成熟和完善的階段，在諸多方面還存在亟待解決的問題。國(guó)家治理取得的成就和面臨的問題在社會(huì)治理領(lǐng)域中有鮮明的體現(xiàn)。

（一）改革開放以來，傳統(tǒng)的社會(huì)管理日益向現(xiàn)代的社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。在黨和政府逐漸摒棄了社會(huì)管理中的全能主義，不再統(tǒng)合社會(huì)，而是不斷向社會(huì)還權(quán)、放權(quán)，擴(kuò)展社會(huì)自治空間，培養(yǎng)社會(huì)自治能力，并且通過授權(quán)、委托和購買公共服務(wù)的方式，將部分社會(huì)組織吸納到行政之中，社會(huì)治理的多元主體格局初步形成，社會(huì)治理方式不斷創(chuàng)新。

（二）在打破一元化的社會(huì)管理體制、創(chuàng)新社會(huì)治理體制的過程中，對(duì)社會(huì)治理理念的認(rèn)識(shí)尚不到位。早在十六屆六中全會(huì)，我國(guó)就明確提出要建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的社會(huì)治理格局，但目前黨和政府仍沒接受社會(huì)自治、多中心治理的理念，社會(huì)治理的主題一直集中于“政府怎樣將社會(huì)治理好”，而非“社會(huì)如何進(jìn)行有效的自我治理”。受這種治理理念的影響，一些地方政府將“維穩(wěn)”作為社會(huì)治理體制創(chuàng)新的核心價(jià)值訴求。[1]

（三）政府與社會(huì)在社會(huì)治理中的角色與功能尚未明確。一方面，政府仍然是社會(huì)治理的“掌舵者”與“劃槳者”，是社會(huì)資源的集中調(diào)配者，“市場(chǎng)”機(jī)制無法在社會(huì)資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；另一方面，社會(huì)組織作為組織化的社會(huì)力量，雖然能夠通過承接政府授權(quán)、委托或購買項(xiàng)目的方式參與社會(huì)治理，但這種參與只是一種“執(zhí)行參與”，對(duì)社會(huì)治理的決策過程幾乎無法產(chǎn)生影響。

（四）社會(huì)治理方式的創(chuàng)新尚不到位。雖然政府一直在創(chuàng)新社會(huì)治理的方式方法，但受傳統(tǒng)管理體制的影響，政府仍習(xí)慣于采用行政命令、管制等手段處理社會(huì)問題，自上而下的單向度治理模式尚未得到根本改變。公民和社會(huì)組織缺乏參與社會(huì)治理的制度平臺(tái)，社會(huì)治理工具缺乏創(chuàng)新，這些都導(dǎo)致政府在社會(huì)治理中的預(yù)警能力和執(zhí)行能力不足。

二、社會(huì)治理的歷史演進(jìn)與理論模式

（一）社會(huì)治理的歷史演進(jìn)

在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下理解社會(huì)治理體制創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)方式，有必要了解社會(huì)治理在當(dāng)代社會(huì)中的真實(shí)狀態(tài)和基本制度特征。西方國(guó)家較早地經(jīng)歷了現(xiàn)代化階段，在社會(huì)治理方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。

西方國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系同樣經(jīng)歷了復(fù)雜的調(diào)整，也走過從社會(huì)管理到社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的道路。在封建主義時(shí)期，由于采邑制度和封建領(lǐng)主制度的權(quán)力分割以及城市自治共和國(guó)的掣肘，形成了相互隔絕的社會(huì)狀態(tài)和非常弱化的中央權(quán)威，城市與封建領(lǐng)主成為這一時(shí)期社會(huì)管理職能的承擔(dān)者。為了消除地方分割對(duì)商業(yè)和貿(mào)易的限制，新興的民族國(guó)家成為統(tǒng)一全國(guó)市場(chǎng)的主導(dǎo)者，以重商主義政策積極干預(yù)農(nóng)業(yè)、貿(mào)易和工業(yè)發(fā)展，把商業(yè)發(fā)展作為增強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)控制與管理的工具。隨著憲政主義國(guó)家的建立，基于對(duì)公共權(quán)力的警惕與防范，自由放任的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理模式開始形成，而工業(yè)革命則成為了推動(dòng)“最小政府就是最好的政府”的主要?jiǎng)恿?，除了在基本公共服?wù)（國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施、秩序保障）方面承擔(dān)責(zé)任外，政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中開始扮演“守夜人”的角色。

但是，隨著市場(chǎng)的局限性日益暴露，政府承擔(dān)了越來越多的公共治理職責(zé)，在30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，由于市場(chǎng)的不完善和社會(huì)的無力量，國(guó)家利用手中的權(quán)力保護(hù)國(guó)民免于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為國(guó)家觀念中不可分割的組成部分，成為政權(quán)合法性和政府權(quán)威的依據(jù)之一。[2]第二次世界大戰(zhàn)以后，大多西方國(guó)家走上了福利國(guó)家的道路，政府加強(qiáng)了社會(huì)管理，成為社會(huì)福利的主要供給者。隨著福利體制的發(fā)展，其弊端不斷顯現(xiàn)，政府主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的政策遭遇了來自各界的批評(píng)。在新自由主義和中左政治引領(lǐng)下的福利體制改革，逐漸改變了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，政府不再獨(dú)攬社會(huì)管理大權(quán)，而是注重發(fā)揮社區(qū)、非營(yíng)利組織和公民個(gè)人的自治功能，通過公私合作、政府購買等多種方式提供社會(huì)服務(wù)、解決社會(huì)問題，由此，社會(huì)管理也日漸走向了社會(huì)治理。[3]

從西方社會(huì)治理的演進(jìn)歷程可以看出，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在不同時(shí)期的表現(xiàn)形態(tài)不一，社會(huì)治理因此也經(jīng)歷了不同的發(fā)展模式。對(duì)此，已有廣為公認(rèn)的理論做出了總結(jié)，這些理論主要包括強(qiáng)調(diào)國(guó)家主導(dǎo)作用的國(guó)家本位論；倡導(dǎo)社會(huì)自主治理的社會(huì)本位論、以及重視政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)等多元主體合作共治的治理理論。這些理論共同揭示了社會(huì)治理的基本發(fā)展規(guī)律，能夠?yàn)槲覈?guó)社會(huì)治理的發(fā)展提供有益的借鑒。

（二）社會(huì)治理的理論模式

無論是從實(shí)踐發(fā)展，還是從理論演進(jìn)看，有效的社會(huì)治理都伴隨著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，政府并不必然包辦社會(huì)或主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，在特定的歷史時(shí)期，政府主動(dòng)或被動(dòng)地吸納其他力量參與社會(huì)治理，而近現(xiàn)代以來，這種吸納變得更加積極和有序。當(dāng)前許多國(guó)家尤其是西方國(guó)家的社會(huì)治理都呈現(xiàn)出以下兩大基本特征：

1．社會(huì)治理主體的多元化。單一中心的社會(huì)管理模式已經(jīng)逐步讓位于多主體共同參與的多元治理模式，政府雖然是最為重要的社會(huì)治理主體，但已不再獨(dú)攬大權(quán)，而是為社會(huì)力量搭建參與社會(huì)治理的平臺(tái)，允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過促進(jìn)社會(huì)服務(wù)“市場(chǎng)”的發(fā)展，為社會(huì)提供了更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)。[4]其中，政府、社會(huì)組織和社區(qū)分別發(fā)揮不同的治理功能。

第一，政府在社會(huì)治理中發(fā)揮著“元治理”作用。如果將各治理主體定位為同輩間的關(guān)系，政府則應(yīng)在其中扮演“兄長(zhǎng)”的角色，要負(fù)責(zé)社會(huì)治理政策的制定、構(gòu)建多元力量參與社會(huì)治理的制度平臺(tái)、協(xié)調(diào)治理主體間關(guān)系、維持社會(huì)治理秩序、做好服務(wù)工作。

第二，社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要參與力量。社會(huì)組織是社會(huì)的重要組成部分，是社會(huì)治理的對(duì)象，也是社會(huì)治理的參與力量。社會(huì)組織具有廣泛聯(lián)系群眾、專業(yè)化、靈活性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，是社會(huì)成員利益聚合和表達(dá)的載體，是建構(gòu)社會(huì)資本、實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治的主體性力量，它們?cè)谏鐣?huì)治理中發(fā)揮了重要作用。

第三，社區(qū)在社會(huì)治理中扮演關(guān)鍵角色。社區(qū)是社會(huì)的基本構(gòu)成單元，社區(qū)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。社區(qū)治理能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系、處理社區(qū)公共事務(wù)、提供社區(qū)服務(wù)、增進(jìn)社會(huì)資本，在社區(qū)這一微觀層次的治理活動(dòng)中能促進(jìn)參與式民主的發(fā)展和自下而上的政策議程的建立，能夠凸顯治理過程的公共倫理取向。[5]充分發(fā)揮社區(qū)治理功能，是減少政府事務(wù)，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的必然要求。

2．社會(huì)治理工具的現(xiàn)代化。從各國(guó)的做法可以看出，是否能夠合理利用治理工具決定了多元主體的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)。治理工具通常可以分為強(qiáng)制性工具、混合性工具和自愿性工具，這三類治理工具在不同的歷史時(shí)期都曾起過支配性作用，但在當(dāng)今時(shí)代，它們已經(jīng)被靈活地、混合性地應(yīng)用于社會(huì)治理，尤其是強(qiáng)制性工具中的社會(huì)管理、混合性工具中的政府購買公共服務(wù)、自愿性工具中的志愿服務(wù)已經(jīng)成為非常普遍的治理工具。[6]

第一，社會(huì)性管制。確保社會(huì)健康發(fā)展需要政府采用一些強(qiáng)制手段，社會(huì)性管制是政府比較常用的政策工具，它以保護(hù)健康、環(huán)境、安全等為目的，以實(shí)現(xiàn)禁止、懲誡、限制和認(rèn)可等功能。[7]社會(huì)性管制具有效率高、時(shí)間短、速度快、善于應(yīng)付社會(huì)突發(fā)危機(jī)事件等優(yōu)勢(shì)，但也存在依賴行政權(quán)威、成本高、容易產(chǎn)生尋租行為等問題。因而，社會(huì)性管制雖然仍是各國(guó)治理社會(huì)的重要手段，但已經(jīng)為其他多種治理方式所補(bǔ)充。

第二，政府購買公共服務(wù)。社會(huì)治理從本質(zhì)上看是為社會(huì)提供公共物品和服務(wù)的過程。政府購買公共服務(wù)是把社會(huì)力量納入公共服務(wù)供給體系的有效途徑和方式，具體又存在補(bǔ)供方和補(bǔ)需方兩種形式。補(bǔ)供方是典型的合同外包行為，即政府提供購買需求，有資質(zhì)的社會(huì)力量通過競(jìng)爭(zhēng)或非競(jìng)爭(zhēng)的方式獲得政府訂單，政府依社會(huì)力量所提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付購買費(fèi)用或支付一定的補(bǔ)貼。補(bǔ)需方是一種憑單制，即政府向服務(wù)消費(fèi)者提供補(bǔ)貼，由他們到公共服務(wù)市場(chǎng)中去自由選擇服務(wù)。在許多情況下，補(bǔ)供方和補(bǔ)需方可以并存于同一個(gè)購買項(xiàng)目之中。政府購買公共服務(wù)是在公共服務(wù)提供中引入市場(chǎng)機(jī)制，既能夠發(fā)揮社會(huì)力量的生產(chǎn)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，又能夠擴(kuò)大消費(fèi)者的選擇權(quán)，是提升社會(huì)治理效率和質(zhì)量的有力工具。

第三，志愿服務(wù)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)治理中的一種重要工具。志愿服務(wù)主要存在于社會(huì)服務(wù)、公益事業(yè)和文化娛樂等領(lǐng)域，它的基本特征是免費(fèi)或以低于市場(chǎng)的價(jià)格提供公共服務(wù)，是一種典型的自愿性政策工具。志愿服務(wù)不僅在社會(huì)治理中發(fā)揮著積極作用，它所蘊(yùn)含的志愿精神也能促進(jìn)社會(huì)資本的發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)的信任與合作，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生活順利運(yùn)轉(zhuǎn)也有積極作用。[8]志愿服務(wù)的意義日益被重視，鼓勵(lì)和培育志愿精神、發(fā)揮志愿服務(wù)的作用，已經(jīng)成為許多國(guó)家的政府選擇，并且取得了良好效果。例如比利時(shí)的志愿者是非營(yíng)利組織人力資源的重要組成部分，即使不包括醫(yī)院和學(xué)校的志愿者，他們也占據(jù)到非營(yíng)利部門人力資源的1/3還多。[9]

社會(huì)治理的歷史演進(jìn)與“多元治理主體以現(xiàn)代化的治理方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系高效運(yùn)行”的國(guó)家治理現(xiàn)代化的思路正相契合。而這指明了我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的方向，即應(yīng)在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大框架下，借鑒和吸收他國(guó)社會(huì)治理發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，著重在完善治理主體結(jié)構(gòu)和治理工具兩個(gè)方面進(jìn)行革新。

三、以體制創(chuàng)新促進(jìn)社會(huì)治理變革

改革開放30多年間，我國(guó)已經(jīng)經(jīng)歷了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型。然而，盡管在部分地方和一些領(lǐng)域已經(jīng)形成了合作治理的格局，政府購買服務(wù)等新的社會(huì)治理工具也已被廣泛使用，但是，由于缺乏關(guān)于社會(huì)治理的全局規(guī)劃，相關(guān)變革一直呈現(xiàn)出局部性和散點(diǎn)式的特征，難以上升到體制層面。對(duì)社會(huì)治理而言，要?jiǎng)?chuàng)新其體制，迫切需要建構(gòu)的是它的組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制，以及將組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制建設(shè)中的普適性經(jīng)驗(yàn)上升為制度規(guī)則。

（一）優(yōu)化社會(huì)治理格局，充分發(fā)揮各主體作用。形成合理的社會(huì)治理格局是創(chuàng)新社會(huì)治理體制的前提。根據(jù)黨的十八大精神，新的社會(huì)治理格局應(yīng)堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的基本原則，其中，政府是社會(huì)治理體制創(chuàng)新的組織實(shí)施者，社會(huì)組織和公民是社會(huì)治理的重要協(xié)同力量。因此，社會(huì)治理格局的優(yōu)化應(yīng)體現(xiàn)為對(duì)政府、社會(huì)組織和公民三者角色的合理定位，而基于我國(guó)政府主導(dǎo)社會(huì)的傳統(tǒng)，三者角色的合理定位應(yīng)以政府向社會(huì)還權(quán)、放權(quán)為基礎(chǔ)，以發(fā)展社會(huì)組織和公民參與社會(huì)治理的能力為抓手。

1．重構(gòu)政府職能體系。適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化、社會(huì)治理體制創(chuàng)新的要求，政府需要進(jìn)一步厘清與社會(huì)的職能邊界，凡是社會(huì)能做的、社會(huì)比政府做得好的職能都要還給社會(huì)，政府應(yīng)主要發(fā)揮戰(zhàn)略定位、政策制定、機(jī)構(gòu)構(gòu)建和秩序保障的功能。目前政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)步入加速期，一方面，行政審批制度改革的力度不斷加大，社會(huì)組織也因此獲得了更為寬松的準(zhǔn)入制度，部分類別的社會(huì)組織不再需要業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)，可以直接申請(qǐng)登記注冊(cè)；另一方面，政府正大力推進(jìn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移和向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)）頒布后，各地紛紛出臺(tái)相關(guān)文件，為社會(huì)組織參與公共服務(wù)的提供創(chuàng)造條件。

2．發(fā)揮社會(huì)組織和公民協(xié)同治理的作用。政府向社會(huì)還權(quán)、放權(quán)能否順利進(jìn)行，與社會(huì)是否具有承接相應(yīng)權(quán)力的能力直接相關(guān)。隨著社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型和社會(huì)力量的成長(zhǎng)，當(dāng)前部分社會(huì)組織已經(jīng)參與到社會(huì)治理中，成為社區(qū)服務(wù)、公益服務(wù)等領(lǐng)域的重要主體。但是，由于我國(guó)社會(huì)組織長(zhǎng)期在政府的庇護(hù)和管控下成長(zhǎng)，承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力還不強(qiáng)。因此，政府應(yīng)進(jìn)一步改革社會(huì)組織管理體制，加大對(duì)社會(huì)組織的培育和扶持，為社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)造條件。

部分社會(huì)組織直接登記制度的實(shí)施是社會(huì)組織管理體制的重大突破，與此相適應(yīng)，政府還須加快社會(huì)組織日常監(jiān)管制度的改革，完善社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)管制度，建立社會(huì)組織退出機(jī)制，以促使社會(huì)組織優(yōu)勝劣汰，增強(qiáng)社會(huì)組織活力。政府也需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)組織培育和扶持機(jī)制，完善財(cái)稅支持政策，指導(dǎo)和督促社會(huì)組織加強(qiáng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，建立健全以章程為核心的內(nèi)部管理制度和自律機(jī)制，依章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動(dòng)。

3．拓寬公民參與社會(huì)治理的渠道。公民是社會(huì)治理的社會(huì)基礎(chǔ)，目前部分公民已經(jīng)通過社會(huì)組織參與到社會(huì)治理中，聽證、舉報(bào)等制度也吸納了部分公民的參與，構(gòu)成了進(jìn)一步完善公民參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)一步擴(kuò)大公民的參與面、拓展參與途徑：一是通過宣傳教育增強(qiáng)公眾參與社會(huì)治理的主人翁意識(shí)和參與能力；二是推動(dòng)信息民主建設(shè)，通過完善信息公開工作構(gòu)建公開透明的社會(huì)治理環(huán)境；三是發(fā)展協(xié)商民主，建立健全以利益調(diào)節(jié)為核心的社會(huì)協(xié)商和對(duì)話機(jī)制，通過對(duì)話、協(xié)調(diào)等形式， 實(shí)現(xiàn)政黨、政府、社會(huì)組織和公民之間的良性互動(dòng)， 通過積極有效的社會(huì)協(xié)商化解矛盾， 消弭沖突， 實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。總之，使公眾參與社會(huì)治理的權(quán)利在具體的操作中得以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)成為當(dāng)前社會(huì)治理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

（二）創(chuàng)新社會(huì)治理工具，全面提升治理效益。如果說多元治理格局是社會(huì)治理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)，那么，現(xiàn)代化的社會(huì)治理工具是社會(huì)治理主體合作互動(dòng)的必要中介。社會(huì)治理工具創(chuàng)新主要體現(xiàn)在，政府越來越重視通過運(yùn)用非強(qiáng)制性治理工具發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)治理中的作用，這一做法具體體現(xiàn)在政府已經(jīng)在公共服務(wù)領(lǐng)域中廣泛地應(yīng)用了合同外包、補(bǔ)助、憑單、志愿服務(wù)等治理工具。然而，在公共服務(wù)領(lǐng)域中應(yīng)用民營(yíng)化工具，并不總是能夠提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，比如在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，不恰當(dāng)?shù)厥褂檬袌?chǎng)機(jī)制極大地侵害了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公共性。因此，在社會(huì)治理工具創(chuàng)新中，首先應(yīng)引起注意的問題是，如何在公共服務(wù)提供中合理地選擇市場(chǎng)和社會(huì)工具。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者凱特爾曾指出，政府要做一個(gè)“精明的購買者”，在公共服務(wù)外包的過程中制定權(quán)責(zé)明確的合同，在服務(wù)提供中要盡到合同管理的責(zé)任。對(duì)我國(guó)而言，由于政府在公共服務(wù)的合同外包方面并無太多經(jīng)驗(yàn)，因此，簽訂好的合同與管理好合同都非常重要，為此，政府應(yīng)培養(yǎng)社會(huì)治理領(lǐng)域的專門人才，使其能夠在合同制治理中發(fā)揮作用。

除在公共服務(wù)領(lǐng)域中運(yùn)用市場(chǎng)性和社會(huì)性工具外，社會(huì)治理工具創(chuàng)新還要求政府能夠及時(shí)應(yīng)用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，建立“預(yù)警化”、“信息化”的社會(huì)治理模式。建立危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)， 加強(qiáng)對(duì)社會(huì)信息的搜集和處理，對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)問題和危機(jī)做出預(yù)測(cè)， 將問題和危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)， 或及早制定應(yīng)對(duì)措施，是在社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)“事半功倍”的重要選擇。利用網(wǎng)絡(luò)將政府的社會(huì)治理職能有機(jī)整合，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，建立社會(huì)運(yùn)行狀況監(jiān)測(cè)體系，則是增加政府工作透明度，提高政府回應(yīng)性的重要舉措，也應(yīng)成為社會(huì)治理工具創(chuàng)新的內(nèi)容。

治理工具創(chuàng)新必須服務(wù)于明確的價(jià)值目標(biāo)，不能為創(chuàng)新而創(chuàng)新。社會(huì)治理體制創(chuàng)新的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理效益的最大化，即在一定的資源約束下最大程度地滿足公民的社會(huì)需求，那些為了追求工具創(chuàng)新或甩包袱而將社會(huì)治理事務(wù)外包給社會(huì)力量，外包后不聞不問，不積極履行協(xié)作和監(jiān)管責(zé)任的做法，都有違社會(huì)治理工具創(chuàng)新的初衷。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理工具創(chuàng)新的全局謀劃，對(duì)新工具的選擇和應(yīng)用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)制度化建設(shè)，使合作治理常態(tài)化。我國(guó)在社會(huì)治理變革中已經(jīng)積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，但是大多數(shù)經(jīng)驗(yàn)還沒有上升為制度規(guī)則。比如社會(huì)組織一直在社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用，但迄今為止對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的管理與規(guī)范仍缺乏制度依據(jù)。當(dāng)前急需將部分具有可復(fù)制性的經(jīng)驗(yàn)上升為制度規(guī)則，以引導(dǎo)社會(huì)治理的整體發(fā)展。

1．建立社會(huì)治理評(píng)價(jià)制度。什么樣的社會(huì)治理是我們需要的，理想的社會(huì)治理需要哪些制度支撐，需要建立哪些體制機(jī)制，如何評(píng)價(jià)當(dāng)前的社會(huì)治理狀況？一套合理的社會(huì)治理評(píng)價(jià)制度應(yīng)該能夠?qū)@些問題作出回答，從而為社會(huì)治理各主體指明行動(dòng)方向。

2．加強(qiáng)社會(huì)組織和公民參與社會(huì)治理的制度化建設(shè)。社會(huì)治理的最顯著特征是社會(huì)力量不再是被動(dòng)的治理對(duì)象，而是治理的主體，但是由于歷史的原因，我國(guó)社會(huì)力量參與社會(huì)治理的制度化途徑不足，參與的積極性也因此受到限制，而缺乏社會(huì)力量的有效參與，社會(huì)治理新格局難以形成。因此，迫切需要通過制度規(guī)則明確社會(huì)組織和公民在社會(huì)治理中的地位和作用，明確他們參與社會(huì)治理的方式方法，以及相應(yīng)的保障機(jī)制。

3．為社會(huì)治理主體構(gòu)建行之有效的合作規(guī)則。良好的社會(huì)治理要求各主體能夠?qū)崿F(xiàn)良性的合作與互動(dòng)，建立一套既能保障各主體利益，又能實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的合作規(guī)則，以使各主體能夠形成相對(duì)穩(wěn)定的理性預(yù)期和行為模式。該合作規(guī)則需明確各主體的角色與功能，主體間關(guān)系與合作機(jī)制，糾紛和矛盾處理機(jī)制，以及利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。

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（責(zé)任編輯 劉曉明）

孫克進(jìn)，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)研究生（郵政編碼 200062）

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1672-6359(2015)05-0046-05