改革開放以來中共黨內(nèi)法規(guī)中的黨員民主權(quán)利及其保障

邸乘光

(安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所，安徽合肥230051)

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改革開放以來中共黨內(nèi)法規(guī)中的黨員民主權(quán)利及其保障

邸乘光

(安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所，安徽合肥230051)

黨員是黨的主體，居于主體地位，享有民主權(quán)利。黨章是黨的根本大法和最高行為規(guī)范。黨員權(quán)利及其保障既要通過黨章來確立，也要依靠黨章來保障，因而必然會(huì)在黨章中得以體現(xiàn)。改革開放后，中共先后召開第十二至十八次全國代表大會(huì)，制定了中共十二大黨章、通過了6部黨章修正案，其間還制定了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》及《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》。通過對(duì)這一時(shí)期中共歷部黨章及有關(guān)黨內(nèi)重要法規(guī)的考察，我們可以清晰地看到，中共十一屆三中全會(huì)以來，黨內(nèi)民主的發(fā)展逐步走上了健康發(fā)展的軌道，黨員民主權(quán)利及其保障迅速恢復(fù)并不斷完善，初步實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化。

改革開放歷史新時(shí)期；黨章；黨內(nèi)法規(guī)；黨員權(quán)利保障

中國共產(chǎn)黨是由“中國工人階級(jí)的有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士”“按照民主集中制組織起來”的馬克思主義政黨。黨員作為“黨的肌體的細(xì)胞”，同時(shí)也是這個(gè)黨的主體，亦即黨的組織、黨的權(quán)力、黨的生活、黨的工作、黨的建設(shè)和黨的事業(yè)的主體。[1]作為黨的主體，自然居于主體地位，而居于主體地位的根據(jù)和標(biāo)志，就是享有一定的民主權(quán)利。黨員的民主權(quán)利通常是以黨章或其他黨內(nèi)法規(guī)形式予以確認(rèn)并加以保障的。能否合理賦予并切實(shí)保障黨員的民主權(quán)利，對(duì)黨的建設(shè)影響極大?；仡櫤涂疾炱溲葸M(jìn)歷程，總結(jié)和汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)大和保障黨員民主權(quán)利，發(fā)展黨內(nèi)民主，增強(qiáng)黨的活力，協(xié)同推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程和中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)，具有重要意義。

1978年12月召開的中共十一屆三中全會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“三中全會(huì)”),是建國以來中共歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折?！叭腥珪?huì)”以來，中共認(rèn)真總結(jié)了歷史經(jīng)驗(yàn)特別是“文化大革命”的教訓(xùn)，深刻認(rèn)識(shí)到擴(kuò)大和保障黨員民主權(quán)利、健全黨內(nèi)民主制度、發(fā)展黨內(nèi)民主的極端重要性，找到了通過改革創(chuàng)新推進(jìn)包括黨員民主權(quán)利保障制度在內(nèi)的黨內(nèi)民主制度建設(shè)的正確路徑。30多年來，隨著中國政治民主化進(jìn)程的加快，黨內(nèi)民主有了很大發(fā)展，黨員民主權(quán)利及其保障制度也經(jīng)歷了一個(gè)恢復(fù)、發(fā)展和逐步完善的歷史進(jìn)程。中共這一時(shí)期歷次全國代表大會(huì)制定和修改的黨章及有關(guān)的黨內(nèi)重要法規(guī)關(guān)于黨員民主權(quán)利及其保障的規(guī)定，是這一歷史進(jìn)程的集中反映和權(quán)威記錄。

一、從《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》到中共十二大黨章

“三中全會(huì)”作為建國以來中共歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折，不僅開啟了中國改革開放歷史新時(shí)期，而且重新開啟了黨和國家的民主發(fā)展進(jìn)程。在“三中全會(huì)”前夕召開的中央工作會(huì)議上，鄧小平發(fā)表極其重要的講話，即在中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上所作的題為《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的著名講話。這篇講話實(shí)際上是“三中全會(huì)”的主題報(bào)告，也是人們公認(rèn)的中國改革開放的第一個(gè)宣言書。正是在這篇重要講話中，鄧小平率先提出要真正實(shí)現(xiàn)民主集中制，保障黨員權(quán)利。他明確指出：“因?yàn)樵谶^去一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，民主集中制沒有真正實(shí)行，離開民主講集中，民主太少。”“當(dāng)前這個(gè)時(shí)期，特別需要強(qiáng)調(diào)民主?！薄皯椃ê忘h章規(guī)定的公民權(quán)利、黨員權(quán)利、黨委委員的權(quán)利，必須堅(jiān)決保障，任何人不得侵犯?！盵2]144“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵2]147這里不僅明確提出了黨員民主權(quán)利及其保障的問題，而且深刻揭示了黨章在保障黨員民主權(quán)利方面的至高地位和根本作用。正是在鄧小平積極倡導(dǎo)下，隨之舉行的“三中全會(huì)”根據(jù)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，決定健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)。會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“一定要保障黨員在黨內(nèi)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直至中央常委提出批評(píng)性意見的權(quán)利，一切不符合黨的民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則的做法應(yīng)該堅(jiān)決糾正?！盵3]131979年9月，中共十一屆四中全會(huì)討論通過的葉劍英代表黨中央、人大常委會(huì)和國務(wù)院在慶祝中華人民共和國成立35周年大會(huì)上的講話，也在總結(jié)歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)必須“切實(shí)保障全體黨員和全體公民的民主權(quán)利，使黨內(nèi)民主和社會(huì)主義民主制度化、法律化?！盵3]231所有這些，都為在改革開放歷史新時(shí)期發(fā)展黨內(nèi)民主、保障黨員權(quán)利奠定了思想基礎(chǔ)、提供了原則指導(dǎo)。

(一)《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》與黨員民主權(quán)利及其保障

1980年2月，中共十一屆五中全會(huì)討論了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》)?！稖?zhǔn)則》共有12條，它的草案在1979年2月由中央政治局原則通過，3月以后在黨內(nèi)廣泛征求意見，經(jīng)過幾次修改，由中央政治局再次通過后提交這次全會(huì)討論。全會(huì)認(rèn)為，《準(zhǔn)則》總結(jié)了中共幾十年來處理黨內(nèi)關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是“文化大革命”十年間同林彪、“四人幫”斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是對(duì)黨章的必不可少的具體補(bǔ)充，對(duì)發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)積極因素、克服消極因素，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，具有重要的意義。在《準(zhǔn)則》中，至少有5條涉及黨員民主權(quán)利及其保障。

1.第六條強(qiáng)調(diào)“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，正確對(duì)待不同意見”。該條規(guī)定：“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，首先要允許黨員發(fā)表不同的意見，對(duì)問題進(jìn)行充分的討論……”“要嚴(yán)格實(shí)行不抓辮子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主義’。”“要糾正一部分領(lǐng)導(dǎo)干部中缺乏民主精神，聽不得批評(píng)意見，甚至壓制批評(píng)的家長作風(fēng)。對(duì)于任何黨員提出的批評(píng)和意見，只要是正確的，都應(yīng)該采納和接受。”領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的“違反黨內(nèi)民主制度和違反革命道德品質(zhì)的行為”，特別“嚴(yán)重違法的罪行，必須受到黨紀(jì)國法的嚴(yán)懲”[3]424-425。這既涉及黨員參與黨內(nèi)問題討論和發(fā)表不同意見的權(quán)利，以及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部提出批評(píng)和意見的權(quán)利；也涉及對(duì)黨員的這些民主權(quán)利的保護(hù)和保障。

2.第七條強(qiáng)調(diào)“保障黨員的權(quán)利不受侵犯”。該條規(guī)定：“各級(jí)黨組織必須切實(shí)保障黨員的各項(xiàng)權(quán)利。侵犯黨員權(quán)利的行為，是嚴(yán)重違反黨紀(jì)的。”“黨員有權(quán)在黨的會(huì)議上和黨的報(bào)刊上參加關(guān)于黨的政策的制定和實(shí)施問題的討論，有權(quán)在黨的會(huì)議上對(duì)黨的任何組織和個(gè)人提出批評(píng)。黨員對(duì)黨的方針、政策、決議有不同意見，可以在黨的會(huì)議上提出，也可以向各級(jí)黨組織直至中央作口頭或書面的報(bào)告?！薄皩?duì)于犯了嚴(yán)重錯(cuò)誤拒不改正或不稱職的干部，黨員有權(quán)建議罷免或調(diào)換。”“黨員對(duì)黨組織關(guān)于他本人或其他人的處理，有權(quán)在黨的會(huì)議上、或向上級(jí)組織直至中央提出聲明、申訴、控告和辯護(hù)。黨組織對(duì)黨員的聲明、申訴、控告和辯護(hù)必須及時(shí)處理或轉(zhuǎn)遞，不得扣壓，承辦單位不得推諉。申訴和控告信不許轉(zhuǎn)給被控告人處理。不許對(duì)申訴人或控告人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)?！薄包h組織對(duì)黨員的鑒定、結(jié)論和處分決定，必須同本人見面。在通過處分決定的時(shí)候，如無特殊情況，應(yīng)通知本人出席會(huì)議。黨組織要認(rèn)真聽取和考慮本人的意見。如本人有不同的意見，應(yīng)將組織決定和本人意見一并報(bào)上級(jí)黨組織審定。”[3]426-427這一條涉及黨員多方面的民主權(quán)利，包括參加關(guān)于黨的政策的制定和實(shí)施問題討論的權(quán)利；對(duì)黨的組織和個(gè)人提出批評(píng)的權(quán)利；對(duì)黨的方針、政策、決議提出不同意見及向各級(jí)黨組織直至中央報(bào)告的權(quán)利；對(duì)黨的組織和黨的工作提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)不稱職干部提出建議罷免或調(diào)換的權(quán)利；以及就黨組織關(guān)于本人或其他人的處理提出聲明、申訴、控告和辯護(hù)的權(quán)利等。同時(shí)，該條還確認(rèn)了各級(jí)黨組織保障黨員各項(xiàng)權(quán)利的主體責(zé)任，明確了侵犯黨員權(quán)利行為的違反黨紀(jì)的性質(zhì)，并且提出了保障黨員民主權(quán)利的一些具體舉措。

3.第八條強(qiáng)調(diào)“選舉要充分體現(xiàn)選舉人的意志”。該條規(guī)定：黨內(nèi)“選舉要充分發(fā)揚(yáng)民主，真正體現(xiàn)選舉人的意志，候選人名單要由黨員或代表通過充分醞釀?dòng)懻撎岢?。選舉應(yīng)實(shí)行候選人多于應(yīng)選人的差額選舉辦法，或者先采用差額選舉辦法產(chǎn)生候選人作為預(yù)選，然后進(jìn)行正式選舉?！蜻x人的基本情況要向選舉人介紹清楚。選舉一律用無記名投票。”“不得規(guī)定必須選舉或不選舉某個(gè)人。個(gè)別有特殊情況的人，需要由組織上推薦選入的，也必須確實(shí)取得多數(shù)選舉人的同意。要堅(jiān)決反對(duì)和防止侵犯黨員選舉權(quán)利，使選舉流于形式，妨礙選舉人體現(xiàn)自己意志的現(xiàn)象。”[3]427黨員的選舉權(quán)與被選舉權(quán)是黨員最重要的民主權(quán)利。該條規(guī)定對(duì)保障黨員的選舉權(quán)與被選舉權(quán)具有重要意義。

4.第十條強(qiáng)調(diào)“正確對(duì)待犯錯(cuò)誤的同志”。該條規(guī)定：“對(duì)于一切犯錯(cuò)誤的同志，要?dú)v史地全面地評(píng)價(jià)他們的功過是非，不要一犯錯(cuò)誤就全盤否定”；“要給他們改正錯(cuò)誤、繼續(xù)為黨工作的條件”；“對(duì)犯錯(cuò)誤的同志進(jìn)行批評(píng)是完全必要的，但是不可采取一哄而起的圍攻、不讓本人辯解、也不讓其他同志發(fā)表不同意見的‘斗爭(zhēng)會(huì)’方式”，“不準(zhǔn)用超越黨的紀(jì)律或違犯國家法律的手段對(duì)待黨員”；“對(duì)人的處理應(yīng)十分慎重。敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾一時(shí)分不清的，先按人民內(nèi)部矛盾處理”[3]429-430。這一條主要涉及犯錯(cuò)誤黨員的民主權(quán)利，對(duì)保障犯錯(cuò)誤的黨員的民主權(quán)利具有重要作用。

5.第十一條強(qiáng)調(diào)“接受黨和群眾的監(jiān)督，不準(zhǔn)搞特權(quán)”。該條規(guī)定：“所有的黨員都是平等的同志和戰(zhàn)友，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要以平等的態(tài)度待人，不能以為自己講的話不管正確與否，別人都得服從，更不能擺官架子，動(dòng)輒訓(xùn)人、罵人?！薄案骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要定期聽取所在單位的黨員和群眾的意見和評(píng)論。”[3]431、432這一條主要涉及黨員在黨內(nèi)的平等地位及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督權(quán)。黨員在黨內(nèi)的平等地位，是落實(shí)黨員各項(xiàng)民主權(quán)利的重要基礎(chǔ)。沒有黨員在黨內(nèi)的平等地位，其他民主權(quán)利都是空的，根本無法實(shí)現(xiàn)。

黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定，是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)；準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，是僅次于黨章的黨內(nèi)重要法規(guī)?！稖?zhǔn)則》的制定和施行，是我們黨在黨內(nèi)政治生活(也包括基本組織生活)方面進(jìn)行撥亂反正的重要成果，不僅恢復(fù)和擴(kuò)大了黨員的民主權(quán)利，而且在一定程度上強(qiáng)化了對(duì)黨員民主權(quán)利的保護(hù)和保障，對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主、調(diào)動(dòng)黨員的積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮了重要作用。

(二)中共十二大黨章高起點(diǎn)確立和拓展了黨員民主權(quán)利及其保障

1982年9月1日至11日，中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會(huì)在北京舉行。大會(huì)通過了經(jīng)過較長時(shí)間反復(fù)修改的《中國共產(chǎn)黨章程》(以下簡(jiǎn)稱“十二大黨章”)?！笆簏h章”的形成經(jīng)歷了比以往歷部黨章更長的時(shí)間和更大范圍的討論。早在中共十一屆五中全會(huì)召開之前，就已經(jīng)形成了《中國共產(chǎn)黨章程》(修改草案)。1980年2月，中共十一屆五中全會(huì)既討論和通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，也討論了《中國共產(chǎn)黨章程》(修改草案)。經(jīng)過這次全會(huì)的討論，根據(jù)全會(huì)意見修改以后又發(fā)到全黨廣泛討論，然后又根據(jù)討論中提出的意見再加修改，最后才提請(qǐng)中共第十二次全國代表大會(huì)審議通過。“十二大黨章”總結(jié)和吸收了建黨以來尤其是執(zhí)政以來的黨的建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，繼承和發(fā)展了“七大黨章”和“八大黨章”的優(yōu)點(diǎn)，清除了“十一大黨章”中“左”的錯(cuò)誤，適應(yīng)了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)黨的建設(shè)的客觀需要，作出了一系列創(chuàng)新性規(guī)定，并且完善了黨章的結(jié)構(gòu)體系,從根本上奠定了現(xiàn)行黨章的基本規(guī)范。從黨員民主權(quán)利及其保障方面來說，“十二大黨章”并不僅僅是恢復(fù)了“七大黨章”和“八大黨章”的有關(guān)規(guī)定，而是通過總結(jié)和吸取歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在更高的起點(diǎn)上確立和拓展了黨員民主權(quán)利及其保障。

1.在第一章“黨員”中恢復(fù)了黨員權(quán)利專條，同時(shí)大大地?cái)U(kuò)展了黨員權(quán)利的內(nèi)容?！笆簏h章”的第四條明確規(guī)定：“黨員享有下列權(quán)利：(一)參加黨的有關(guān)會(huì)議，閱讀黨的有關(guān)文件，接受黨的培養(yǎng)和訓(xùn)練。(二)在黨的會(huì)議上和黨報(bào)黨刊上，參加關(guān)于黨的政策問題的討論。(三)對(duì)黨的工作提出建議和倡議。(四)在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部。(五)行使表決權(quán)、選舉權(quán)，有被選舉權(quán)。(六)在黨組織討論決定對(duì)黨員的黨紀(jì)處分或作出鑒定時(shí)，本人有權(quán)參加和進(jìn)行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護(hù)。(七)對(duì)黨的決議和政策如有不同意見，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級(jí)組織直至中央提出。(八)向黨的上級(jí)組織直至中央提出請(qǐng)求、申訴和控告，并要求有關(guān)組織給以負(fù)責(zé)的答復(fù)。”[4]70同時(shí)還特別強(qiáng)調(diào)：“黨的任何一級(jí)組織直至中央都無權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利。”[4]71就其規(guī)定的權(quán)利項(xiàng)數(shù)而言，分別比“七大黨章”和“八大黨章”多了4條和1條；就其所規(guī)定權(quán)利的具體內(nèi)容而言，第(一)項(xiàng)“參加黨的有關(guān)會(huì)議，閱讀黨的有關(guān)文件，接受黨的培養(yǎng)和訓(xùn)練”，第(四)項(xiàng)中的“向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部”，第(五)項(xiàng)中的“行使表決權(quán)”，第(六)項(xiàng)中的“在黨組織討論決定對(duì)黨員的黨紀(jì)處分或作出鑒定時(shí)……其他黨員可以為他作證和辯護(hù)”等，也都是“七大黨章”和“八大黨章”黨員權(quán)利專條中所不曾有的。所以說，“十二大黨章”關(guān)于黨員民主權(quán)利及其保障的規(guī)定，并不僅僅是對(duì)七大和八大黨章的有關(guān)規(guī)定的恢復(fù)，而是在更高的起點(diǎn)上對(duì)黨員民主權(quán)利及其保障的確立和拓展。

2.在其他相關(guān)“條文”中，重申或增加了涉及黨員民主權(quán)利及其保障的重要內(nèi)容?！笆簏h章”不僅在第一章“黨員”之第四條專門規(guī)定了黨員的8項(xiàng)權(quán)利，而且在其他相關(guān)“條文”中重申或增加了涉及黨員民主權(quán)利及其保障的重要內(nèi)容，其中直接涉及黨員民主權(quán)利及其保障至少有5章15條。

(1)在第一章“黨員”中有4條。第五條規(guī)定：“發(fā)展黨員，必須經(jīng)過黨的支部”。“申請(qǐng)入黨的人，要填寫入黨志愿書，要有兩名正式黨員作介紹人，要經(jīng)過支部大會(huì)通過和上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，并且經(jīng)過預(yù)備期的考察，才能成為正式黨員。”[4]71此條涉及黨員在支部大會(huì)討論接收新黨員時(shí)的參與權(quán)、知情權(quán)和表決權(quán)，同時(shí)也涉及黨員介紹他人入黨的權(quán)利。第七條規(guī)定：“預(yù)備黨員的義務(wù)同正式黨員一樣。預(yù)備黨員的權(quán)利，除了沒有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)以外，也同正式黨員一樣?！薄邦A(yù)備黨員預(yù)備期滿，黨的支部應(yīng)當(dāng)及時(shí)討論他能否轉(zhuǎn)為正式黨員?！A(yù)備黨員轉(zhuǎn)為正式黨員，或延長預(yù)備期，或取消預(yù)備黨員資格，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)支部大會(huì)討論通過和上級(jí)黨組織批準(zhǔn)?！盵4]72前款涉及預(yù)備黨員的權(quán)利，與“八大黨章”相關(guān)規(guī)定完全相同。后款涉及黨員在支部大會(huì)討論預(yù)備黨員轉(zhuǎn)為正式黨員，或延長預(yù)備期，或取消預(yù)備黨員資格時(shí)的參與權(quán)、知情權(quán)和表決權(quán)。第八條規(guī)定：“每個(gè)黨員，不論職務(wù)高低，都必須編入黨的一個(gè)支部、小組或其他特定組織，參加黨的組織生活，接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督。”[4]72此條雖然只是關(guān)于黨員都必須參加組織生活的規(guī)定，但其中隱含了黨員的監(jiān)督權(quán)——每個(gè)黨員都必須“接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督”，自然意味著作為黨內(nèi)群眾的黨員具有監(jiān)督其他黨員的權(quán)利。第九條規(guī)定：“黨員有退黨的自由。黨員要求退黨，應(yīng)當(dāng)經(jīng)支部大會(huì)討論后宣布除名……”，“勸黨員退黨，應(yīng)當(dāng)經(jīng)支部大會(huì)討論決定……如被勸告退黨的黨員堅(jiān)持不退，應(yīng)當(dāng)提交支部大會(huì)討論，決定讓他限期改正錯(cuò)誤，或宣布把他除名……”，黨員自行脫黨的，“支部大會(huì)應(yīng)當(dāng)決定把這樣的黨員除名……”[4]72、73。該條不僅涉及黨員的退黨自由權(quán)，而且涉及要求退黨、被勸告退黨和自行脫黨的黨員所在支部其他黨員的相關(guān)權(quán)利(包括參與權(quán)、知情權(quán)和表決權(quán)等)。

(2)在第二章“黨的組織制度”中有2條。第十條規(guī)定：“黨的民主集中制的基本原則”包括“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生”；“黨的上級(jí)組織要經(jīng)常聽取下級(jí)組織和黨員群眾的意見……”。[4]73前項(xiàng)主要涉及到黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)；后項(xiàng)則主要涉及黨員意見表達(dá)權(quán)(如果所表達(dá)的是批評(píng)性意見，則又含有監(jiān)督權(quán)和批評(píng)權(quán))。第十一條規(guī)定：“黨的各級(jí)代表大會(huì)的代表和委員會(huì)的產(chǎn)生，要體現(xiàn)選舉人的意志。選舉采用無記名投票的方式。候選人名單要由黨組織和選舉人充分醞釀?dòng)懻?。可以?jīng)過預(yù)選產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行正式選舉。也可以不經(jīng)過預(yù)選，采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的辦法進(jìn)行選舉。選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個(gè)候選人和另選他人的權(quán)利。任何組織和個(gè)人不得以任何方式強(qiáng)迫選舉人選舉或不選舉某個(gè)人?！盵4]74此條不僅直接涉及黨員在黨的基層組織選舉(包括選舉同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)黨的代表大會(huì)的代表)中的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，而且還涉及相關(guān)的參與權(quán)(參與候選人名單的醞釀?dòng)懻?、知情權(quán)(了解候選人的情況)、請(qǐng)求或建議權(quán)(要求改變候選人)及對(duì)黨員選舉權(quán)與被選舉權(quán)的保障。

(3)在第五章“黨的基層組織”中有3條。第三十條規(guī)定：在黨的基層組織中，“基層委員會(huì)由黨員大會(huì)或代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生?！盵4]81該條直接涉及到黨員的選舉權(quán)(選舉黨的支部委員會(huì)，或總支部委員會(huì)、基層委員會(huì)等)和被選舉權(quán)。第三十一條規(guī)定：“設(shè)立委員會(huì)的基層組織的黨員大會(huì)或代表大會(huì)，一般每年召開一次?？傊Р奎h員大會(huì)，一般每年召開兩次。支部黨員大會(huì)，一般每三個(gè)月召開一次。”“基層委員會(huì)每屆任期三年，總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)每屆任期兩年?！盵4]81該條雖然是關(guān)于設(shè)立委員會(huì)的基層組織的黨員大會(huì)或代表大會(huì)開會(huì)頻次和委員會(huì)任期的規(guī)定，但也關(guān)系著黨員多項(xiàng)民主權(quán)利(包括知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等)的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)辄h員參加上述有關(guān)黨員大會(huì)，是其行使和實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的重要途徑和形式。第三十二條規(guī)定：黨的基層組織的基本任務(wù)，包括“組織黨員認(rèn)真學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、毛澤東思想，學(xué)習(xí)黨的基本知識(shí)和黨的路線、方針、政策，學(xué)習(xí)科學(xué)、文化和業(yè)務(wù)”；“對(duì)黨員進(jìn)行教育和管理，嚴(yán)格黨的組織生活，監(jiān)督黨員切實(shí)履行義務(wù)，遵守紀(jì)律，保障黨員的權(quán)利不受侵犯”；“吸收黨員，收繳黨費(fèi)，審查和鑒定黨員，表揚(yáng)黨員中的模范事跡，維護(hù)和執(zhí)行黨的紀(jì)律”；“開展批評(píng)和自我批評(píng)，揭露、改正工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤。教育和監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員嚴(yán)格遵守國法政紀(jì)……”；“教育黨員和群眾提高革命警惕……”[4]81-83該條雖然是關(guān)于黨的基層組織的基本任務(wù)的規(guī)定，但其中涉及到黨員的多項(xiàng)民主權(quán)利，包括參與權(quán)、知情權(quán)、介紹他人入黨權(quán)、意見表達(dá)權(quán)(包括批評(píng)權(quán))、監(jiān)督權(quán)、表決權(quán)和受教育權(quán)等；特別是把“保障黨員的權(quán)利不受侵犯”納入黨的基層組織的基本任務(wù)，對(duì)保障黨員民主權(quán)利具有重要意義。

(4)在第七章“黨的紀(jì)律”中有5條。第三十八條規(guī)定：“黨組織對(duì)違犯黨的紀(jì)律的黨員，應(yīng)當(dāng)本著懲前毖后、治病救人的精神，按照錯(cuò)誤性質(zhì)和情節(jié)輕重，給以批評(píng)教育直至紀(jì)律處分?！盵4]85該條所規(guī)定的雖然只是黨組織對(duì)違犯黨的紀(jì)律的黨員所應(yīng)堅(jiān)持的方針和原則，但其中也隱含著對(duì)黨員民主權(quán)利的尊重。第三十九條規(guī)定：“黨員在留黨察看期間沒有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)。黨員經(jīng)過留黨察看，確已改正錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)其黨員的權(quán)利；堅(jiān)持錯(cuò)誤不改的，應(yīng)當(dāng)開除黨籍?！薄案骷?jí)黨組織在決定或批準(zhǔn)開除黨員黨籍的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)全面研究有關(guān)的材料和意見，采取十分慎重的態(tài)度?！薄包h內(nèi)嚴(yán)格禁止用違反黨章和國家法律的手段對(duì)待黨員，嚴(yán)格禁止打擊報(bào)復(fù)和誣告陷害。違反這些規(guī)定的組織或個(gè)人必須受到黨的紀(jì)律和國家法律的追究?！盵4]85-86該條是關(guān)于“黨的紀(jì)律處分”的規(guī)定，前款在“十一大黨章”有類似規(guī)定，中款部分地恢復(fù)了“八大黨章”的規(guī)定，后款則為“十二大黨章”新增加的。這些規(guī)定，既直接涉及被處分黨員的民主權(quán)利，同時(shí)更直接涉及對(duì)被處分黨員民主權(quán)利的保障。特別是新增加的一款，對(duì)保障黨員民主權(quán)利具有重要意義。第四十條規(guī)定：“對(duì)黨員的紀(jì)律處分，必須經(jīng)過支部大會(huì)討論決定，報(bào)黨的基層委員會(huì)批準(zhǔn)；如果涉及的問題比較重要或復(fù)雜，或給黨員以開除黨籍的處分，應(yīng)分別不同情況，報(bào)縣級(jí)或縣級(jí)以上黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)審查批準(zhǔn)?！盵4]86該條既涉及被處分黨員所在支部的黨員在討論和作出對(duì)于黨員紀(jì)律處分決定時(shí)的參與權(quán)、知情權(quán)、意見表達(dá)權(quán)和表決權(quán)等，同時(shí)也涉及被處分黨員的民主權(quán)利及其保障。第四十一條規(guī)定：“黨組織對(duì)黨員作出處分決定，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地查清事實(shí)。所要作出的處分決定和所依據(jù)的事實(shí)材料必須同本人見面，聽取他說明情況和申辯。決定后如果本人不服，可以提出申訴，有關(guān)黨組織必須負(fù)責(zé)處理或者迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣壓?！盵4]86該條直接涉及被處分黨員的知情權(quán)、申辯權(quán)和申訴權(quán)，集中體現(xiàn)了對(duì)被處分黨員民主權(quán)利的保障。第四十二條規(guī)定：“堅(jiān)決維護(hù)黨的紀(jì)律，是黨的每個(gè)組織的重要責(zé)任。黨組織如果在維護(hù)黨的紀(jì)律方面失職，必須受到追究。”[4]86該條是“十二大黨章”新增加的內(nèi)容，一方面是明確了黨的每個(gè)組織在維護(hù)黨的紀(jì)律方面的責(zé)任；另一方面是明確了黨組織在維護(hù)黨的紀(jì)律方面失職必究的原則。因?yàn)榫S護(hù)黨的紀(jì)律包括對(duì)侵犯黨員民主權(quán)利行為的查處，所以，該條也就具有保障黨員民主權(quán)利的重要意義和作用。

(5)在第八章“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”中有1條。第四十四條規(guī)定：“維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”是“黨的中央和地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)”之一。“中央和地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，要經(jīng)常對(duì)黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育，作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀(jì)和國家法律法令的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或取消對(duì)這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴?！盵4]88該條雖然是關(guān)于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)主要任務(wù)和職責(zé)的規(guī)定，但也直接涉及黨員民主權(quán)利及其保障。其中“維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”，包含了維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度中關(guān)于黨員民主權(quán)利及其保障的規(guī)定；“經(jīng)常對(duì)黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育”，涉及黨員的受教育權(quán)利；“檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀(jì)和國家法律法令的比較重要或復(fù)雜的案件”，理應(yīng)包括嚴(yán)重侵犯黨員民主權(quán)利的有關(guān)案件；“受理黨員的控告和申訴”，更是直接涉及黨員的控告權(quán)和申訴權(quán)。

通過上述考察可知，“十二大黨章”作為中共在“三中全會(huì)”之后認(rèn)真總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、進(jìn)行各方面撥亂反正的基礎(chǔ)上制定的一部黨章，是一部較好地反映黨的實(shí)際情況、體現(xiàn)執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)黨的自身建設(shè)的客觀需要的黨章。這部黨章根據(jù)歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，清除了“十一大黨章”中“左”的錯(cuò)誤，繼承和發(fā)展了“七大黨章”和“八大黨章”的優(yōu)點(diǎn)，特別是吸收了《準(zhǔn)則》中有關(guān)黨員民主權(quán)利及其保障的內(nèi)容，對(duì)黨員民主權(quán)利及其保障作了更為全面、系統(tǒng)和科學(xué)的規(guī)定，形成了黨員民主權(quán)利及其保障的基本框架。此后，中共歷次全國代表大會(huì)在修改黨章時(shí)對(duì)黨員民主權(quán)利及其保障的規(guī)定基本上延續(xù)“十二大黨章”所確立的基本框架。在中共探索黨員民主權(quán)利及其保障的歷史演進(jìn)中，“十二大黨章”是一座重要的里程碑。

二、從中共十三大黨章到《黨員權(quán)利保障條例(試行)》

中共十一屆五中全會(huì)、特別是十二大以后，隨著《準(zhǔn)則》和“十二大黨章”的貫徹落實(shí)，不僅使黨員民主權(quán)利得以重新確認(rèn)并有所擴(kuò)大，而且逐步強(qiáng)化了對(duì)黨員民主權(quán)利的維護(hù)和保障，黨內(nèi)生活趨于正常。但是，中共在黨員民主權(quán)利及其保障方面并沒有就此止步，而是繼續(xù)進(jìn)行探索，這方面的成果主要集中體現(xiàn)在黨的全國代表大會(huì)修改的黨章(《黨章修正案》)及有關(guān)黨員權(quán)利保障的黨內(nèi)法規(guī)中。

(一)中共十三大、十四大黨章中的黨員民主權(quán)利及其保障

1987年10月25日至11月1日,中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會(huì)在北京舉行。這次大會(huì)高度關(guān)注政治體制改革并作出具體部署。中共十三大認(rèn)為：“改革，特別是政治體制改革，將為我們黨的建設(shè)注入新的活力?！盵5]54“以黨內(nèi)民主來逐步推動(dòng)人民民主，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的一條切實(shí)可行、易于見效的途徑?！盵5]50-51因此，中共十三大報(bào)告從“加強(qiáng)黨的制度建設(shè)”的角度進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了黨員民主權(quán)利及其保障，明確提出：“要切實(shí)保障黨章規(guī)定的黨員民主權(quán)利，制定保障黨員權(quán)利的具體條例。侵犯黨員的權(quán)利，就是違反黨的紀(jì)律，必須受到黨紀(jì)處分。要疏通黨內(nèi)民主渠道和健全民主生活，使黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和直接參與的機(jī)會(huì)。”[5]51

中共十三大通過了關(guān)于《中國共產(chǎn)黨章程部分條文修正案》的決議。根據(jù)該《修正案》，“十三大黨章”對(duì)“十二大黨章”修正的內(nèi)容有10條，其中與黨員民主權(quán)利及其保障相關(guān)的有1條，即將第十一條中“可以經(jīng)過預(yù)選產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行正式選舉。也可以不經(jīng)過預(yù)選，采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的辦法進(jìn)行選舉”修改為：“可以直接采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進(jìn)行預(yù)選，產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行正式選舉?！盵5]62該條是關(guān)于“黨的各級(jí)代表大會(huì)的代表和委員會(huì)”選舉產(chǎn)生的具體辦法的規(guī)定，自然涉及黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，即黨員在基層黨組織選舉出席上一級(jí)黨的代表大會(huì)的代表和本級(jí)委員會(huì)時(shí)的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但就該條所修改的具體內(nèi)容而言，并不直接影響黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

1992年10月12日至19日，中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會(huì)在北京舉行。江澤民在中共十四大報(bào)告中，從“堅(jiān)持和健全民主集中制，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一”的角度強(qiáng)調(diào)指出：“只有實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，才能充分發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性，集中全黨智慧，保證黨的決策的正確和有效實(shí)施，增強(qiáng)黨的紀(jì)律和戰(zhàn)斗力，使我們的事業(yè)順利前進(jìn)。要進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，加強(qiáng)制度建設(shè)，切實(shí)保障各級(jí)黨組織和黨員的民主權(quán)利。疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道，使黨員的意見、建議、批評(píng)能夠及時(shí)準(zhǔn)確地反映上來。在黨內(nèi)生活中發(fā)揚(yáng)講真話不講假話、言行一致的優(yōu)良作風(fēng)，支持和保護(hù)黨員依據(jù)黨章規(guī)定的權(quán)利發(fā)表意見。對(duì)侵犯黨員民主權(quán)利，壓制黨員批評(píng)，進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)或誣告陷害的人和事，要認(rèn)真查處。”[6]44

大會(huì)通過了關(guān)于《中國共產(chǎn)黨章程》(修正案)(以下簡(jiǎn)稱“十四大黨章”)的決議?！笆拇簏h章”所作修改比較多，內(nèi)容既包括總綱部分，也包括條文部分，其中與黨員民主權(quán)利及其保障有關(guān)的內(nèi)容有：

在總綱部分，對(duì)黨的建設(shè)必須堅(jiān)持的“基本要求”之“堅(jiān)持民主集中制”一項(xiàng)增加了新內(nèi)容、提出了新要求，把“在民主的基礎(chǔ)上實(shí)行高度的集中”修改為“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，并指出這“既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用”；強(qiáng)調(diào)“必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性”；要求“努力造成又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢的生動(dòng)活潑的政治局面”[7]95。這雖然只是關(guān)于堅(jiān)持民主集中制的一些原則要求，但對(duì)于進(jìn)一步深刻認(rèn)識(shí)、擴(kuò)大和保障黨員民主權(quán)利，確實(shí)具有重要意義。

在條文部分，修改的內(nèi)容與黨員民主權(quán)利及其保障相關(guān)的有多條：一是第一章“黨員”之第五條關(guān)于“發(fā)展黨員”的規(guī)定，內(nèi)容有增刪，但沒有具體涉及黨員民主權(quán)利及其保障；二是第一章“黨員”之第九條第二款關(guān)于“勸黨員退黨”的規(guī)定，文字上有調(diào)整和修改，將“黨員缺乏革命意志，不履行黨員義務(wù)，不符合黨員條件，經(jīng)多次教育仍無轉(zhuǎn)變的，應(yīng)當(dāng)勸他退黨?！绫粍窀嫱它h的黨員堅(jiān)持不退，應(yīng)當(dāng)提交支部大會(huì)討論，決定讓他限期改正錯(cuò)誤，或宣布把他除名……”修改為：“黨員缺乏革命意志，不履行黨員義務(wù)，不符合黨員條件，黨的支部應(yīng)當(dāng)對(duì)他進(jìn)行教育，要求他限期改正；經(jīng)教育仍無轉(zhuǎn)變的，應(yīng)當(dāng)勸他退黨?！绫粍窀嫱它h的黨員堅(jiān)持不退，應(yīng)當(dāng)提交支部大會(huì)討論，決定把他除名……”[7]100-101該條涉及被勸告退黨的黨員的民主權(quán)利。對(duì)照修改前的內(nèi)容，雖然并無原則性的修改，但增加了一個(gè)層次，整合并理順了其間的邏輯關(guān)系，更重要的是把“黨的支部應(yīng)當(dāng)對(duì)他進(jìn)行教育，要求他限期改正”作為第一個(gè)層次挺在前面，這就凸顯了黨的支部在黨員教育和管理方面的責(zé)任和對(duì)被勸告退黨的黨員權(quán)利特別是受教育權(quán)利的尊重和保護(hù)。三是第五章“黨的基層組織”中，適當(dāng)調(diào)整了黨的基層組織的任期，修改完善了黨的基層組織的基本任務(wù)，同時(shí)根據(jù)實(shí)際工作需要進(jìn)一步明確了各類黨的基層組織的職責(zé)。這雖然或多或少地涉及黨員民主權(quán)利，比如黨的基層組織的任期的調(diào)整，就會(huì)涉及黨員行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的頻次，等等，但并沒有實(shí)質(zhì)性地影響黨員民主權(quán)利及其保障。

(二)《黨員權(quán)利保障條例(試行)》與黨員民主權(quán)利及其保障

“三中全會(huì)”以來，中共中央一直高度重視黨員權(quán)利保障問題。1982年9月，“十二大黨章”中規(guī)定了黨員享有的八項(xiàng)權(quán)利；1987年10月，中共十三大明確提出“要切實(shí)保障黨章規(guī)定的黨員民主權(quán)利，制定保障黨員權(quán)利的具體條例”；1994年9月，中共十四屆四中全會(huì)決定再次強(qiáng)調(diào)“要制定黨員權(quán)利保障條例。明確黨員正確行使權(quán)利的原則和保障黨員行使權(quán)利的措施”[8]962；1995年1月，中共中央正式頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《黨員權(quán)利保障條例(試行)》)?！饵h員權(quán)利保障條例(試行)》是一個(gè)重要的黨內(nèi)法規(guī)，也是中共歷史上第一個(gè)保障黨員民主權(quán)利的專門黨內(nèi)法規(guī)?！饵h員權(quán)利保障條例(試行)》共6章35條，對(duì)保障黨員權(quán)利的正常行使和不受侵犯具有重要意義。

1.第一章“總則”有7條，是對(duì)《黨員權(quán)利保障條例(試行)》制定的指導(dǎo)思想、法律依據(jù)、基本原則、適用范圍等問題的總的規(guī)定及闡述。其中：第一條明確了制定《黨員權(quán)利保障條例(試行)》的目的和根據(jù)：“為了發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，健全黨內(nèi)生活，保障黨員權(quán)利的正常行使和不受侵犯，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，特制定本條例。”[8]1149第二條和第七條從兩個(gè)方面強(qiáng)調(diào)了黨員權(quán)利的不可侵犯性：“黨員享有的黨章規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利必須受到尊重和保護(hù)，任何黨員、黨的任何一級(jí)組織都無權(quán)剝奪。”“任何侵犯黨員權(quán)利的行為，都應(yīng)受到追究；情節(jié)嚴(yán)重的，必須受到黨紀(jì)處分?！盵8]1149、1150第三至第六條則規(guī)定了保障黨員權(quán)利必須堅(jiān)持的基本原則，包括堅(jiān)持民主集中制的原則、堅(jiān)持在黨的紀(jì)律面前人人平等的原則、堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則、堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。

2.第二章“黨員享有的各項(xiàng)權(quán)利”有8條，分別對(duì)應(yīng)黨章規(guī)定的黨員的八項(xiàng)權(quán)利，是對(duì)黨員享有的各種權(quán)利的明確規(guī)定，是《黨員權(quán)利保障條例(試行)》的核心內(nèi)容。黨章雖然明確規(guī)定了黨員的八項(xiàng)權(quán)利，但由于黨章是黨的“根本大法”，對(duì)黨員的各項(xiàng)權(quán)利的規(guī)定只能是原則性、概括性的，不可能具體和細(xì)化。在黨內(nèi)生活實(shí)踐中，要使黨員正確行使這些權(quán)利,就必須把這些權(quán)利進(jìn)一步具體化,使之具有可操作性?！饵h員權(quán)利保障條例(試行)》關(guān)于“黨員享有的各項(xiàng)權(quán)利”的8條規(guī)定，就是黨章規(guī)定的黨員的八項(xiàng)權(quán)利的細(xì)化、具體化，使之更具有可操作性。例如：黨章規(guī)定黨員有“參加黨的有關(guān)會(huì)議”的權(quán)利, 第八條將其具體為：“黨員有權(quán)參加黨小組會(huì)、支部大會(huì)、黨員大會(huì)及按其擔(dān)任的黨內(nèi)職務(wù)和代表資格應(yīng)當(dāng)參加的各種會(huì)議。”[8]1150黨章規(guī)定黨員有“在黨的會(huì)議上和黨報(bào)黨刊上，參加關(guān)于黨的政策問題的討論”的權(quán)利，第九條將其具體為：“黨員有權(quán)在黨的會(huì)議上參加關(guān)于黨的政策和理論問題的討論，可以在黨的會(huì)議上充分發(fā)表自己的意見?！薄包h員有權(quán)在黨報(bào)黨刊上參加黨的中央和地方組織組織的關(guān)于黨的政策和理論問題的討論。討論中黨員以個(gè)人名義投送稿件無須經(jīng)過其所在黨組織審閱或批準(zhǔn)?！盵8]1150黨章規(guī)定黨員有“對(duì)黨的工作提出建議和倡議”的權(quán)利，第十條將其具體為：“黨員有權(quán)以口頭或書面方式對(duì)本單位、本地區(qū)、本部門黨組織，上級(jí)黨組織直至中央的各方面工作提出建議和倡議?！盵8]1150黨章規(guī)定黨員有“在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部”的權(quán)利，第十一條將其具體為：“黨員有權(quán)在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，也有權(quán)以寫信的方式有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員……”，“黨員有權(quán)以口頭或書面的方式向黨的各級(jí)組織直至中央負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法違紀(jì)的事實(shí)，有權(quán)要求處分違法違紀(jì)的黨員?！薄包h員有權(quán)要求黨的組織罷免或撤換不稱職的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)。”[8]1150-1151黨章規(guī)定黨員“行使表決權(quán)、選舉權(quán)，有被選舉權(quán)”，第十二條將其具體為：“黨組織討論決定問題，要執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。決定重要問題，應(yīng)充分進(jìn)行協(xié)商、醞釀，必要時(shí)進(jìn)行表決。參加表決的黨員有表示贊成、反對(duì)的權(quán)利，也可以棄權(quán)。”“每個(gè)正式黨員都享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)(正在受留黨察看處分的黨員除外)。選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個(gè)候選人和另選他人的權(quán)利?！盵8]1151-1152黨章規(guī)定“在黨組織討論決定對(duì)黨員的黨紀(jì)處分或作出鑒定時(shí)，本人有權(quán)參加和進(jìn)行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護(hù)”， 第十三條將其具體為：“在黨的支部大會(huì)討論決定對(duì)黨員的黨紀(jì)處分時(shí)，在黨組織對(duì)黨員作出鑒定時(shí)，本人均有權(quán)參加和進(jìn)行申辯，其他黨員可以為其作證和辯護(hù)?！盵8]1152黨章規(guī)定黨員“對(duì)黨的決議和政策如有不同意見，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級(jí)組織直至中央提出”，第十四條將黨員行使聲明保留不同意見的權(quán)利的方式具體為“有權(quán)以口頭或書面的方式向黨組織聲明保留”[8]1152。黨章規(guī)定黨員有“向黨的上級(jí)組織直至中央提出請(qǐng)求、申訴和控告，并要求有關(guān)組織給以負(fù)責(zé)的答復(fù)”的權(quán)利，第十五條將其具體為：“黨員在政治、工作、學(xué)習(xí)等方面遇到重要問題，需要黨組織幫助解決的，有權(quán)向各級(jí)黨組織直至中央提出請(qǐng)求?！薄包h員對(duì)于黨組織給予本人或其他黨員的處分、鑒定、審查結(jié)論或其他處理不服，有權(quán)逐級(jí)向黨組織直至中央提出申訴?！薄包h員的各項(xiàng)合法權(quán)益受到黨組織或其他黨員的侵害時(shí)，有權(quán)向上級(jí)黨組織直至中央提出控告?！盵8]1152

3.第三章“對(duì)黨員各項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)”也有8條，與黨章和《黨員權(quán)利保障條例(試行)》規(guī)定的黨員的八項(xiàng)權(quán)利一一對(duì)應(yīng)，是對(duì)黨組織如何維護(hù)黨員各項(xiàng)權(quán)利的規(guī)定。其中，第十六條是關(guān)于黨組織保障黨員參加黨的會(huì)議、閱讀黨的文件、接受黨組織教育和培訓(xùn)權(quán)利的具體規(guī)定。要求黨組織“要?jiǎng)?chuàng)造條件，保障黨員及時(shí)參加其應(yīng)當(dāng)參加的各種會(huì)議”，并在黨的有關(guān)重要會(huì)議之后“按有關(guān)規(guī)定和要求及時(shí)將會(huì)議內(nèi)容和決議向黨員傳達(dá)”；“應(yīng)給黨員提供閱讀黨的文件的必要條件”；“要有計(jì)劃地采取多種形式，經(jīng)常對(duì)黨員進(jìn)行教育和培訓(xùn)”[8]1152-1153。第十七條是關(guān)于保障黨員在黨的會(huì)議上和黨報(bào)黨刊上參加關(guān)于黨的政策和理論問題討論權(quán)利的具體規(guī)定。要求黨組織“要根據(jù)上級(jí)黨組織的安排，組織和引導(dǎo)黨員參加關(guān)于黨的政策問題的討論”；“決定在會(huì)議上和黨報(bào)黨刊上討論某方面問題時(shí)，應(yīng)將討論的時(shí)間、方式和內(nèi)容，通過適當(dāng)方式告知黨員，以便黨員參加討論”[8]1153。第十八條是關(guān)于保障黨員對(duì)黨的工作提出建議和倡議權(quán)利的規(guī)定。要求黨組織“要支持和鼓勵(lì)黨員對(duì)黨的工作提出建議和倡議”；對(duì)黨員提出的建議和倡議“應(yīng)認(rèn)真研究，合理的應(yīng)予采納并告知提出建議和倡議的黨員”；對(duì)于改進(jìn)黨的工作有重要價(jià)值的“應(yīng)給予表揚(yáng)和鼓勵(lì)”[8]1153。第十九條是關(guān)于黨組織保障黨員行使批評(píng)權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)和要求罷免權(quán)的具體規(guī)定及相關(guān)原則。要求黨組織“要支持黨員在黨內(nèi)開展批評(píng)和自我批評(píng)，支持黨員同各種違法違紀(jì)行為和不正之風(fēng)作斗爭(zhēng)”；“對(duì)于黨員的批評(píng)、檢舉、控告和罷免要求，應(yīng)及時(shí)受理，然后按照‘分級(jí)負(fù)責(zé)、分工歸口’的工作制度進(jìn)行處理”；“對(duì)于署名的批評(píng)人、檢舉人和控告人，應(yīng)進(jìn)行回訪或回函并告知處理結(jié)果”?！耙Ｗo(hù)檢舉人和控告人。對(duì)檢舉人、控告人及檢舉、控告內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)保密。不準(zhǔn)將檢舉控告材料轉(zhuǎn)給被檢舉、被控告的組織和人員。嚴(yán)禁對(duì)批評(píng)人、檢舉人、控告人歧視、刁難壓制，嚴(yán)禁各種形式的打擊報(bào)復(fù)。”“對(duì)如實(shí)檢舉、控告或反映情況的，應(yīng)予以支持、鼓勵(lì)。對(duì)檢舉、控告不完全屬實(shí)的，除對(duì)不屬實(shí)的部分予以解釋說明外，對(duì)屬實(shí)的部分應(yīng)予以處理?！盵8]1153-1154第二十條是關(guān)于黨組織保障黨員表決權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)的具體規(guī)定。要求黨組織“在黨的會(huì)議上按規(guī)定進(jìn)行表決時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同情況，采取舉手表決或投票表決的方式。要保護(hù)參加表決的黨員享有平等的表決權(quán)，每一票具有同等效力”?！霸诎凑找?guī)定進(jìn)行選舉時(shí)，要充分體現(xiàn)選舉人的意志。候選人名單要經(jīng)選舉人充分醞釀?dòng)懻摵蟠_定。任何組織和個(gè)人不得以任何方式，強(qiáng)迫選舉入選舉或不選舉某個(gè)人，不得阻撓有表決權(quán)或選舉權(quán)的人到場(chǎng)，不得采用非組織活動(dòng)拉選票破壞選舉”[8]1154。第二十一條是關(guān)于保障黨員在被處分時(shí)所應(yīng)享有的合法權(quán)利的具體規(guī)定。要求黨組織“對(duì)黨員作出的處分決定和所依據(jù)的事實(shí)材料必須同本人見面，聽取本人說明情況和申辯。對(duì)于黨員的申辯及其他黨員為之作的證明和辯護(hù)，有關(guān)黨組織要認(rèn)真聽取，進(jìn)一步核實(shí)，采納其合理意見。不予采納的，要向本人說明不予采納的理由。對(duì)黨員實(shí)事求是的申辯、作證和辯護(hù)，不得進(jìn)行追究”?！包h組織對(duì)黨員作出處分決定后，本人對(duì)處分決定要簽署意見。如本人提出不同意見，有關(guān)黨組織應(yīng)寫出書面說明，然后將處分決定、本人對(duì)處分決定的意見、黨組織對(duì)其意見的書面說明一并上報(bào)審批”[8]1154-1155。第二十二條是對(duì)黨組織如何對(duì)待持有不同意見的黨員的規(guī)定。要求“黨組織要善于傾聽各種不同意見。對(duì)于持有不同意見的黨員，只要他們堅(jiān)決執(zhí)行黨的決議和政策，就不得對(duì)他們進(jìn)行紀(jì)律追究”[8]1155。第二十三條是對(duì)黨組織如何處理黨員的申訴、如何對(duì)待黨員提出的請(qǐng)求的規(guī)定。要求“黨組織要認(rèn)真處理黨員的申訴。對(duì)于黨員的申訴，應(yīng)由作出或批準(zhǔn)處分、鑒定、審查結(jié)論或其他處理的黨組織進(jìn)行復(fù)查或復(fù)議。上級(jí)黨組織認(rèn)為必要時(shí)，可以直接或指定有關(guān)黨組織進(jìn)行復(fù)查或復(fù)議。應(yīng)按照全錯(cuò)全糾、部分錯(cuò)部分糾、不錯(cuò)不糾的原則，實(shí)事求是地處理。復(fù)查或復(fù)議的結(jié)果應(yīng)告知申訴人?！薄皩?duì)黨員提出的請(qǐng)求，凡屬合理而且能夠解決的，黨組織應(yīng)認(rèn)真及時(shí)地予以解決；對(duì)于要求合理，但一時(shí)解決不了的，要說明情況，并積極創(chuàng)造條件，爭(zhēng)取早日解決……”[8]1155

4.第四章“對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的懲處”有4條，是關(guān)于黨組織如何對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為進(jìn)行處理的規(guī)定，是黨員各項(xiàng)權(quán)利得以徹底實(shí)現(xiàn)的必要保證。其中，第二十四條是對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的處理方式的具體規(guī)定。對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的處理是保障黨員權(quán)利的重要環(huán)節(jié)。本條規(guī)定對(duì)于侵犯黨員權(quán)利行為的處理方式，除黨章規(guī)定的黨紀(jì)處分種類外，還可以根據(jù)情節(jié)和后果，采取以下非黨紀(jì)處分的處理方式：(一)責(zé)令停止侵權(quán)行為；(二)口頭批評(píng)；(三)責(zé)令賠禮道歉；(四)責(zé)令作出檢查；(五)通報(bào)批評(píng)；(六)黨組織認(rèn)為需要采取的其他方式。上述非黨紀(jì)處分的處理方式可以獨(dú)立使用，也可以合并使用或與黨紀(jì)處分合并使用。本條規(guī)定的6種非黨紀(jì)處分的處理方式是黨處理黨內(nèi)矛盾、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的新方法、新手段。第二十五條是對(duì)輕微侵犯黨員權(quán)利行為適用處理方式的規(guī)定，即“按第二十四條非黨紀(jì)處分的處理方式處理”[8]1156。第二十六條是對(duì)侵犯黨員權(quán)利且“情節(jié)較重的或造成嚴(yán)重后果的”的行為(具體列出了8種行為)適用處理方式的規(guī)定，即“必須給予黨紀(jì)處分”[8]1156。第二十七條是對(duì)侵犯黨員權(quán)利的黨組織及該組織主要負(fù)責(zé)人適用處理方式的規(guī)定，即“除對(duì)該組織按本條例第二十四條非黨紀(jì)處分的處理方式或黨章規(guī)定的處理方式進(jìn)行處理外，還應(yīng)追究該組織主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的，必須給予黨紀(jì)處分”[8]1157。

5.第五章“程序和責(zé)任”有5條，是對(duì)《黨員權(quán)利保障條例(試行)》的操作實(shí)施規(guī)程及各級(jí)黨組織對(duì)條例實(shí)施的職責(zé)及權(quán)限的規(guī)定。其中，第二十八條是對(duì)黨員權(quán)利受到黨組織或黨員侵犯時(shí)如何控告和處理的程序的規(guī)定。第二十九條是對(duì)黨員權(quán)利受到黨外組織或個(gè)人侵害時(shí)如何處理的規(guī)定。第三十條是對(duì)黨員權(quán)利受到侵犯而影響工作、生活或其他合法權(quán)益，黨組織如何提供保護(hù)的規(guī)定。第三十一條是對(duì)各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在保護(hù)黨員權(quán)利方面職責(zé)的規(guī)定。第三十二條是對(duì)執(zhí)法主體的規(guī)定(“黨的各級(jí)委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)本條例的實(shí)施、監(jiān)督和檢查”[8]1158)。

6.第六章“附則” 有3條，是對(duì)《黨員權(quán)利保障條例(試行)》作為黨的專項(xiàng)法規(guī)的地位、解釋權(quán)及實(shí)施日期的規(guī)定。其中第三十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市黨的委員會(huì)可根據(jù)本條例制定實(shí)施細(xì)則，并報(bào)中央備案。”[8]1158

《黨員權(quán)利保障條例(試行)》是我黨歷史上第一個(gè)保護(hù)黨員民主權(quán)利的專門黨內(nèi)法規(guī)。該條例從黨員權(quán)利的行使、黨組織對(duì)黨員各項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)、對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的懲處、明確程序與責(zé)任等方面對(duì)黨員權(quán)利保障的基本方面和環(huán)節(jié)作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。其中，黨員權(quán)利的行使進(jìn)一步具體化,是保障黨員權(quán)利的首要問題；各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為黨員行使權(quán)利創(chuàng)造條件、提供保護(hù), 是保障黨員權(quán)利的關(guān)鍵；對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的懲處，是保障黨員權(quán)利的重要環(huán)節(jié)；明確程序和責(zé)任，是保障黨員權(quán)利的工作得以落實(shí)的重要保證。它的頒布和實(shí)施，對(duì)落實(shí)和保障黨章規(guī)定的黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主，調(diào)動(dòng)廣大黨員的積極性、創(chuàng)造性，具有十分重要的意義。

1995年2月27日，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例(試行)》?！都o(jì)律處分條例(試行)》與《黨員權(quán)利保障條例(試行)》相呼應(yīng)，對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的紀(jì)律處分作了明確規(guī)定，為具體處分黨內(nèi)各種侵犯黨員權(quán)利行為提供了依據(jù)，對(duì)切實(shí)保障黨員民主權(quán)利具有重要意義。

三、從中共十六大黨章到《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》

1995年1月《黨員權(quán)利保障條例(試行)》頒布實(shí)施以后，黨員民主權(quán)利的行使得到了進(jìn)一步保障。此后，經(jīng)過中共十五大和十六大，到2004年9月中共十六屆四中全會(huì)，中共繼續(xù)進(jìn)行擴(kuò)大和保障黨員民主權(quán)利的探索，這方面的成果集中反映在中共十六大黨章和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中。

(一)中共十六大黨章中的黨員民主權(quán)利及其保障

1997年9月12日至18日，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會(huì)在北京舉行。江澤民在中共十五大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“要進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)民主，保障黨員的民主權(quán)利，疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道，充分發(fā)揮全黨的積極性和創(chuàng)造性?！盵9]47大會(huì)通過了《中國共產(chǎn)黨章程修正案》。該《修正案》的內(nèi)容主要集中在一個(gè)重大問題上，即在黨章中明確將鄧小平理論確立為黨的指導(dǎo)思想，因而沒有涉及到黨員民主權(quán)利及其保障的具體內(nèi)容。

2002年11月8日至14日，中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)在北京舉行。江澤民在中共十六大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用。要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度?！盵10]39大會(huì)通過了《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》(以下簡(jiǎn)稱“十六大黨章”)。這次修改黨章堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和黨的基本路線為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹“三個(gè)代表”重要思想，把中共十六大報(bào)告中確立的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策納入黨章，以適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)黨的工作和黨的建設(shè)提出的新要求。遵循這一總的原則，“十六大黨章”既對(duì)總綱部分作了一些重要修改，同時(shí)也對(duì)條文部分作了一些重要修改，其中有些修改涉及黨員民主權(quán)利及其保障。

一方面，在總綱部分，在關(guān)于“堅(jiān)持民主集中制”的基本要求中，“十六大黨章”較之此前的黨章增加了“加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度”[11]65的新內(nèi)容、新要求。這與黨員民主權(quán)利及其保障是密切相關(guān)的。首先，就“加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”來說，監(jiān)督的主體是多方面的，其中的一個(gè)重要方面，就是廣大黨員。監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是黨員的民主權(quán)利，加強(qiáng)監(jiān)督自然意味擴(kuò)大或強(qiáng)化黨員的監(jiān)督權(quán)利。其次，就“不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度”來說，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度既是加強(qiáng)監(jiān)督的需要，也是對(duì)加強(qiáng)監(jiān)督的保障。對(duì)于廣大黨員來講，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度既意味著監(jiān)督權(quán)利的進(jìn)一步具體化、制度化與行使監(jiān)督權(quán)利的規(guī)范化、程序化，增強(qiáng)了實(shí)施監(jiān)督的可操作性和具體監(jiān)督的有效性，同時(shí)也意味著黨員行使監(jiān)督權(quán)利有了進(jìn)一步的制度保障。

另一方面，在條文部分，與黨員民主權(quán)利及其保障相關(guān)的修改也有幾處。在第五章“黨的基層組織”中有多條作了修改，包括在設(shè)立黨的基層組織的基層單位中增加了“社會(huì)團(tuán)體”和“社會(huì)中介組織”；將黨的基層委員會(huì)每屆任期“三年或四年”改為“三年至五年”；將村“黨支部”改為村“黨組織”；將“全民所有制企業(yè)中黨的基層組織”改為“國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織”，同時(shí)增加了“非公有制經(jīng)濟(jì)組織中黨的基層組織”一款。這方面的修改，雖與這些基層黨組織中的黨員民主權(quán)利及其保障有一定關(guān)系，但并不直接影響黨員民主權(quán)利及其保障。在第八章“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”中，關(guān)于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的經(jīng)常性工作的規(guī)定，增加了“對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督”和“保障黨員的權(quán)利”[11]87的內(nèi)容。這樣修改，目的是為了使黨的紀(jì)律檢查工作更好地適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，有利于進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。特別是明確把“保障黨員的權(quán)利”作為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的經(jīng)常性工作，對(duì)保障黨員的權(quán)利無疑具有重要意義。

(二)《黨員民主權(quán)利保障條例》與黨員民主權(quán)利及其保障

2004年9月，中共十六屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》以提高黨的執(zhí)政能力為重點(diǎn)，就全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程作出重要部署，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展黨內(nèi)民主，是政治體制改革和政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容”，要求“認(rèn)真貫徹黨員權(quán)利保障條例，建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進(jìn)黨務(wù)公開，增強(qiáng)黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)。營造黨內(nèi)不同意見平等討論的環(huán)境，鼓勵(lì)和保護(hù)黨員講真話、講心里話。加強(qiáng)代表同選舉單位黨員的聯(lián)系，聽取和反映黨員的意見和建議”[12]294等等。

中共十六屆四中全會(huì)閉幕后的第三天(即9月22日)，中共中央即印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》(以下簡(jiǎn)稱《黨員權(quán)利保障條例》)?！饵h員權(quán)利保障條例》是在1995年頒布實(shí)施的《黨員權(quán)利保障條例(試行)》的基礎(chǔ)上修訂而成的?！饵h員權(quán)利保障條例(試行)》頒布實(shí)施9年間，國際國內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，黨的建設(shè)面臨許多新情況新問題。黨員保護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)日益增強(qiáng)，一些地方和部門發(fā)展黨內(nèi)民主、保障黨員權(quán)利的工作也積累了不少新經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，本著解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的精神，中央決定重新修訂頒布條例。條例既規(guī)定了充分保障黨員權(quán)利的措施和責(zé)任，對(duì)黨員權(quán)利的保障進(jìn)一步具體化、制度化，又規(guī)定了正確行使黨員權(quán)利的程序和要求，使權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一起來；既注重繼承和延續(xù)，保留了《黨員權(quán)利保障條例(試行)》中行之有效的一些規(guī)定，同時(shí)又堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)黨員權(quán)利的具體內(nèi)涵、行使途徑和保障辦法等作出了新的規(guī)定。正如中共中央關(guān)于印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的通知中所指出的：“《黨員權(quán)利保障條例》是我們黨關(guān)于保障黨員權(quán)利方面一部十分重要的黨內(nèi)法規(guī)。它的頒布實(shí)施，是發(fā)展黨內(nèi)民主，健全黨內(nèi)生活，健全黨的執(zhí)政能力建設(shè)的一個(gè)重要舉措，對(duì)于進(jìn)一步發(fā)揮黨員的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，提高黨的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，具有重要的意義?！盵12]349

《黨員權(quán)利保障條例》由《黨員權(quán)利保障條例(試行)》的6章35條修訂為5章38條。這里，擬對(duì)照《黨員權(quán)利保障條例(試行)》，簡(jiǎn)單梳理一下《黨員權(quán)利保障條例》修改的主要內(nèi)容。

1.第一章仍為“總則”，明確規(guī)定了條例的制定目的、制定依據(jù)和保障黨員權(quán)利的基本原則。該章內(nèi)容由7條減少至5條，其中主要是減少了《黨員權(quán)利保障條例(試行)》中專門規(guī)定保障黨員權(quán)利所必須堅(jiān)持的基本原則的條款，由4條減少為《黨員權(quán)利保障條例》的2條。其具體變化：一是將《黨員權(quán)利保障條例(試行)》中的第三條“堅(jiān)持民主集中制的原則”[12]350移入《黨員權(quán)利保障條例》的第一條，將其作為制定《黨員權(quán)利保障條例》的重要目的；二是將《黨員權(quán)利保障條例(試行)》中的第六條“堅(jiān)持實(shí)事求是的原則”的具體內(nèi)容移入《黨員權(quán)利保障條例》的第五條，規(guī)定“對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的認(rèn)定和處理，應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為根據(jù)”[12]350。

2.第二章將“黨員享有的各項(xiàng)權(quán)利”修改為“黨員權(quán)利”，規(guī)定了黨員享有各項(xiàng)權(quán)利的具體內(nèi)容。該章條數(shù)未變(8條)，具體條文的表述較之《黨員權(quán)利保障條例(試行)》雖有所變化，但就其所涉及的黨員權(quán)利而言并無實(shí)質(zhì)性變化。其中比較明顯的改動(dòng)：一是將《黨員權(quán)利保障條例(試行)》第十二條中的一些內(nèi)容，包括“黨組織討論決定問題，要執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則”及對(duì)“重要問題”的具體界定，移至《黨員權(quán)利保障條例》的第三章“保障措施”中。二是在規(guī)定黨員各方面權(quán)利的同時(shí)，增加了一些有關(guān)黨員具體義務(wù)的規(guī)定，如《黨員權(quán)利保障條例(試行)》第九條規(guī)定“黨員在討論黨的政策和理論問題的過程中，必須堅(jiān)持黨的基本路線，在思想上政治上同黨中央保持一致”；《黨員權(quán)利保障條例》的第七條則將該款修改為：“黨員在討論黨的政策和理論問題的過程中，應(yīng)當(dāng)自覺同黨中央保持高度一致，不得公開發(fā)表與黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)和基本經(jīng)驗(yàn)相違背的觀點(diǎn)和意見?！盵12]351

3.第三章將“對(duì)黨員各項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)”修改為“保障措施”，規(guī)定了保障黨員權(quán)利的具體措施。該章內(nèi)容由8條增加到15條。如“黨組織作出的決議、決定，按照規(guī)定及時(shí)向黨員通報(bào)”?！包h組織要認(rèn)真聽取各種不同意見。對(duì)于持有不同意見的黨員，只要本人堅(jiān)決執(zhí)行黨的決議和政策，就不得對(duì)其歧視或者進(jìn)行追究；對(duì)于持有錯(cuò)誤意見的黨員，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行幫助、教育?！薄包h組織要建立健全保護(hù)揭發(fā)、檢舉人權(quán)益的制度?！薄包h組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。決定重要問題，要進(jìn)行表決?！薄包h組織作出重要決議、決定前，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)征詢黨員意見。對(duì)于多數(shù)黨員有不同意見或者存在重大分歧的，暫緩作出決定，進(jìn)一步調(diào)查研究，交換意見，提交下次會(huì)議表決。”“黨的委員會(huì)及其組織部門、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)下級(jí)黨組織的表決情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)于沒有按照規(guī)定進(jìn)行表決的，應(yīng)當(dāng)予以糾正?！薄安坏靡匀魏畏绞阶凡檫x舉人的投票意向”?！疤幏譀Q定應(yīng)當(dāng)寫明黨員享有的申訴權(quán)以及受理申訴的組織等內(nèi)容并由受處分黨員簽署意見?！薄皩?duì)于受到黨紀(jì)處分的黨員，黨組織要幫助其正確認(rèn)識(shí)和改正錯(cuò)誤。”“建立執(zhí)紀(jì)過錯(cuò)或者錯(cuò)案責(zé)任追究制?！薄捌髽I(yè)、農(nóng)村和街道、社區(qū)等黨的基層組織應(yīng)注意維護(hù)流動(dòng)黨員的民主權(quán)利，保障其正常行使。”“對(duì)于確有實(shí)際困難的黨員，其所在基層黨組織或者上級(jí)黨組織可以給予適當(dāng)幫助并鼓勵(lì)黨員之間開展互助，為黨員正常行使權(quán)利創(chuàng)造條件。”[12]353-356這些內(nèi)容都是新增加的。

4.第四章“責(zé)任追究”系由“試行”中“對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的懲處”和“程序和責(zé)任”兩章整合而成。該章內(nèi)容有8條(原來的兩章共有9條)，明確規(guī)定了“黨的各級(jí)組織”、“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”、“黨的組織、宣傳等工作部門”和“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部”等四種主體在保障黨員權(quán)利方面的責(zé)任，以及對(duì)各種侵犯黨員權(quán)利的行為主體和在保障黨員權(quán)利方面失職、瀆職的行為主體的責(zé)任追究辦法。

5.第五章仍為“附則”，具體規(guī)定了本條例的黨內(nèi)專項(xiàng)法規(guī)地位、解釋機(jī)關(guān)和施行日期等。該章內(nèi)容仍為3條。

同年2月，中共中央還在《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》實(shí)施7年后發(fā)布了經(jīng)過修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》)。《紀(jì)律處分條例》同樣對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的紀(jì)律處分作了明確規(guī)定。

(三)中共十七大、十八大與黨員民主權(quán)利及其保障

2004年9月《黨員權(quán)利保障條例》發(fā)布和實(shí)施以后，中共認(rèn)真貫徹落實(shí)黨章和《黨員權(quán)利保障條例》，并在實(shí)踐中就進(jìn)一步擴(kuò)大和保障黨員民主權(quán)利進(jìn)行新的探索。這在中共十七大、十八大報(bào)告和黨章中也有所反映。

1.中共十七大與黨員民主權(quán)利及其保障。2007年10月15日至21日，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)在北京舉行。胡錦濤在中共十七大報(bào)告中圍繞“積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，著力增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”，就發(fā)展黨內(nèi)民主、保障黨員權(quán)利作出了部署。強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證。要以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會(huì)和諧”。要求“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境。完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制?！瓏?yán)格實(shí)行民主集中制，健全集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，反對(duì)和防止個(gè)人或少數(shù)人專斷。……改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式”[13]39-40等等。其中有很多內(nèi)容涉及黨員民主權(quán)利及其保障問題。

這次大會(huì)也通過了《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》。該《修正案》主要是對(duì)黨章“總綱”部分做了一些重要修改，同時(shí)也對(duì)條文部分做了一些修改。其中涉及黨員民主權(quán)利及其保障的內(nèi)容主要體現(xiàn)在黨章“總綱”部分的修改上。在“總綱”關(guān)于黨的建設(shè)必須堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)的四項(xiàng)基本要求中，在“堅(jiān)持民主集中制”這一項(xiàng)中，增加了“保障黨員民主權(quán)利”[14]67的原則規(guī)定。在條文部分的修改，也有某些內(nèi)容與黨員民主權(quán)利及其保障有關(guān)。一是在第二章“黨的組織制度”之第十條第(四)項(xiàng)，增加了黨的各級(jí)組織要“按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開”[14]74的規(guī)定，這對(duì)黨員更多地了解和更有效地參與黨內(nèi)事務(wù)，充分行使黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)具有重要意義。二是在第五章“黨的基層組織”之第二十九條第二款關(guān)于基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)選舉產(chǎn)生的規(guī)定中增加了“提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見”[14]82的內(nèi)容，這對(duì)進(jìn)一步落實(shí)和保障黨員在基層黨組織選舉活動(dòng)中的選舉及被選舉權(quán)，都具有重要意義。三是在第五章“黨的基層組織”之第三十一條關(guān)于黨的基層組織“基本任務(wù)”的規(guī)定之第(三)款中增加了對(duì)黨員“服務(wù)”[14]82的內(nèi)容，對(duì)于基層黨組織來說，這是明確規(guī)定了其服務(wù)黨員的職責(zé)，對(duì)于黨員來說，這則是明確賦予了其享受基層黨組織提供服務(wù)的權(quán)利。

2.中共十八大與黨員民主權(quán)利及其保障。2012年11月8日至14日，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)在北京舉行。胡錦濤在中共十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要“積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造活力”，并就此作出部署。報(bào)告重申了中共十六大關(guān)于“黨內(nèi)民主是黨的生命”的重要論斷，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主。保障黨員主體地位，健全黨員民主權(quán)利保障制度，開展批評(píng)和自我批評(píng)，營造黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境，落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)。完善黨的代表大會(huì)制度，提高工人、農(nóng)民代表比例，落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制，深化縣(市、區(qū))黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，實(shí)行黨代會(huì)代表提案制。完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境。擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主，完善黨員定期評(píng)議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子等制度，推行黨員旁聽基層黨委會(huì)議、黨代會(huì)代表列席同級(jí)黨委有關(guān)會(huì)議等做法，增強(qiáng)黨內(nèi)生活原則性和透明度。[15]40中共十八大關(guān)于積極發(fā)展黨內(nèi)民主的思路和部署，多方面地涉及黨員民主權(quán)利及其保障。

大會(huì)通過了《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》。該《修正案》在總綱和條文部分都作了多處修改，其中在總綱部分的修改有的涉及黨員民主權(quán)利及其保障。這就是在關(guān)于黨的建設(shè)必須堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)的四項(xiàng)基本要求中，在關(guān)于“堅(jiān)持民主集中制”的闡述中，增加了“尊重黨員主體地位”的原則規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性?！盵16]72“尊重黨員主體地位”與“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主”、“保障黨員民主權(quán)利”是不可分割地聯(lián)系在一起的，是“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主”、“保障黨員民主權(quán)利”的重要基礎(chǔ)和根本所在。

總之，在改革開放歷史新時(shí)期，中共在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、特別是“文化大革命”教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，深刻認(rèn)識(shí)到擴(kuò)大和保障黨員民主權(quán)利、健全黨內(nèi)民主制度、發(fā)展黨內(nèi)民主的極端重要性，并且找到了通過改革創(chuàng)新推進(jìn)包括黨員民主權(quán)利保障制度在內(nèi)的黨內(nèi)民主制度建設(shè)的正確路徑。30多年來，隨著黨員民主權(quán)利及其保障制度的恢復(fù)、發(fā)展和逐步完善，黨內(nèi)民主已有了很大發(fā)展，并步入了制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。中共十八大以來，以習(xí)近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義全局出發(fā)，明確提出了“全面深化改革”的戰(zhàn)略任務(wù)并作出了系統(tǒng)部署。在全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)和系統(tǒng)部署中，黨的建設(shè)制度改革是重要內(nèi)容和重要方面。我們堅(jiān)信，隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，黨的建設(shè)制度改革亦必將不斷深化；而隨著黨的建設(shè)制度改革的不斷深化，黨員權(quán)利保障制度也必將不斷完善；而隨著黨員權(quán)利保障制度的不斷完善，則必將是黨內(nèi)民主的不斷發(fā)展和黨的事業(yè)的興旺發(fā)達(dá)。

[1]邸乘光.黨員主體地位與黨內(nèi)民主建設(shè)[J].甘肅理論學(xué)刊，2009,6.

[2]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]中共中央文獻(xiàn)研究室.三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編:上[M].北京：人民出版社，1982.

[4]中共中央文獻(xiàn)研究室.十二大以來重要文獻(xiàn)選編:上[M].北京：人民出版社，1986.

[5]中共中央文獻(xiàn)研究室.十三大以來重要文獻(xiàn)選編:上[M].北京：人民出版社，1991.

[6]中共中央文獻(xiàn)研究室.十四大以來重要文獻(xiàn)選編:上[M].北京：人民出版社，1996.

[7]中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，1992.

[8]中共中央文獻(xiàn)研究室.十四大以來重要文獻(xiàn)選編:中[M].北京：人民出版社，1997.

[9]中共中央文獻(xiàn)研究室.十五大以來重要文獻(xiàn)選編:上[M].北京：人民出版社，2000.

[10]中共中央文獻(xiàn)研究室.十六大以來重要文獻(xiàn)選編:上[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004.

[11]中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，2002.

[12]中共中央文獻(xiàn)研究室.十六大以來重要文獻(xiàn)選編:中[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006.

[13]中共中央文獻(xiàn)研究室.十七大以來重要文獻(xiàn)選編:上[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009.

[14]中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，2007.

[15]中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編:上[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014.

[16]中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，2012.

【責(zé)任編輯 劉傳磊】

Party Members，Democratic Rights and Rights Protection Stipulated in the Intra-Party Rules and Regulations since the Reform and Opening-up

DI Chengguang

(School of Marxism, Anhui Academy of Social Sciences, Hefei, Anhui 230051)

As the main body of the Party, party members hold a dominant position, are entitled to democratic rights. The Party Constitution is the fundamental law and supreme codes of conduct. The Party member，s rights are established by the Constitution and guaranteed by it, and hence are embodied in it. Since the era of reform and opening-up, the CPC has held altogether 7 congresses (from the 12th to the 18th), setting up the Party Constitution of the 12th CPC Congress, endorsing 6 amendments to it, and also enacted Certain Guiding Principles for Intra-Party Political Life,Act of the CPC for Protection of Party Members' Rights in Intra-Party Political Life (Draft), and Act of the CPC for Protection of Party Members，Rights in Intra-Party Political Life. By examining the series of Party Constitutions and major intra-Party rules and regulations adopted in this era, we can see clearly that since the Third Plenary Session of the 11th CPC Congress, the intra-Party democracy has gradually embarked on a sound track, Party members democratic rights and protection have recovered and kept perfecting, and have become institutions and norms.

new era of reform and opening-up; Party Constitution; Intra-Party rules and regulations; protection for Party members，rights

2015-08-19

邸乘光(1954— )，男，安徽亳州人，安徽省社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、研究員，安徽大學(xué)馬克思主義研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，享受國務(wù)院政府特殊津貼專家。研究方向?yàn)辄h的建設(shè)與當(dāng)代中國馬克思主義。

國家社科基金項(xiàng)目《健全黨員民主權(quán)利保障制度研究》(批準(zhǔn)號(hào)：13BDJ037階段性成果。)

D263.2

A

號(hào)】1674—0351(2015)05—0057—14