新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式轉(zhuǎn)型

李圣軍

(濟南大學(xué)軟實力研究中心，山東濟南250002)

?

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式轉(zhuǎn)型

李圣軍

(濟南大學(xué)軟實力研究中心，山東濟南250002)

我國城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展階段，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)模式難以為繼，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式日益成型。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化主要需要五個方面的轉(zhuǎn)型：發(fā)展理念從“以地為本”轉(zhuǎn)為“以人為本”，發(fā)展動力從“資本驅(qū)動”轉(zhuǎn)為“勞動驅(qū)動”，空間形態(tài)從“單城擴張”轉(zhuǎn)為“集群擴張”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從“二產(chǎn)驅(qū)動”轉(zhuǎn)為“三產(chǎn)驅(qū)動”，城鄉(xiāng)關(guān)系從“城市主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)互惠”。五大轉(zhuǎn)型雖各有側(cè)重，但密切相關(guān)，是一個完整的系統(tǒng)和體系。

發(fā)展理念；發(fā)展動力；空間形態(tài)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)關(guān)系

城鎮(zhèn)化是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物，城鎮(zhèn)化率的高低是一國經(jīng)濟發(fā)展水平和社會文明程度的重要標志。我國城鎮(zhèn)化進程起源于鴉片戰(zhàn)爭后工商業(yè)的發(fā)展，但進展非常緩慢。1949年，我國城鎮(zhèn)人口僅5765萬人，占全國人口的10.6%。由于改革開放前實行的是依托大城市重點發(fā)展重工業(yè)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化水平一直在低水平徘徊，1978年城鎮(zhèn)化率僅為17.9%。改革開放以來，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城市規(guī)?；墓餐苿酉拢擎?zhèn)化率迅速提高。2014年，我國城鎮(zhèn)化率達到54.77%，取得了巨大成就。但是，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式也遇到了嚴峻挑戰(zhàn)，難以持續(xù)。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》的制定出臺，標志著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進入新階段。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將在發(fā)展理念、發(fā)展動力、空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系等五大方面進行模式轉(zhuǎn)型。

一、發(fā)展理念：“以地為本”轉(zhuǎn)為“以人為本”

城鎮(zhèn)化是一個過程，包括土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化和企業(yè)城鎮(zhèn)化等，但其核心是各種生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)則成為整個經(jīng)濟發(fā)展的增長極。顯然，城鎮(zhèn)化的過程也是城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的過程，在以財政投資為主的城鎮(zhèn)化模式下，政府籌資能力直接決定城鎮(zhèn)的發(fā)展速度。在分稅制體制下，地方事權(quán)與財權(quán)不對等導(dǎo)致城市投資能力不足，在財權(quán)有限和推進城鎮(zhèn)建設(shè)急需資金的雙重影響下，城市具有很強的籌資意愿；與此同時，城市土地國有與農(nóng)村土地集體所有的二元土地管理制度規(guī)定，農(nóng)村耕地變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地必須經(jīng)過政府征用環(huán)節(jié)，而政府以成本價補償農(nóng)民、以市場價拍賣銷售的制度設(shè)計，為城鎮(zhèn)開拓收入來源提供了現(xiàn)實可能性，“以地為本”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展理念便應(yīng)運而生。

(一)傳統(tǒng)“以地為本”理念

城市是工商業(yè)集聚地，發(fā)展城市的關(guān)鍵便是完善基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施和促進工商企業(yè)發(fā)展，而這一切都需要土地和資金。根據(jù)目前的土地管理體制，有資格拍賣土地的只有市和縣兩級政府，土地出讓金也主要歸市和縣兩級政府所有。從經(jīng)營土地的角度，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“以地為本”的發(fā)展理念導(dǎo)致城市政府過于注重土地城鎮(zhèn)化，依賴土地財政收入，干涉土地出讓價格。

1.注重“土地城鎮(zhèn)化”

早在2007年，就有學(xué)者提出了“土地城鎮(zhèn)化”的問題。[1]1042-1049因為在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“以地為本”的發(fā)展理念下，城市土地面積尤其是建設(shè)用地面積的多少直接影響土地的市場投放量和銷售金額，導(dǎo)致我國土地城鎮(zhèn)化速度一直快于人口城鎮(zhèn)化速度。1995-2012年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴大了1.36倍，而同期城鎮(zhèn)人口只增加了1.02倍。城鎮(zhèn)化過程中存在嚴重的“圈地運動”現(xiàn)象和“要地不要人”傾向，造成了土地資源的浪費。

2.依賴土地財政收入

政府壟斷土地一級市場，通過壓低征用地補償價格和抬高土地拍賣價格實現(xiàn)土地財政收入的最大化。2001-2013年，我國土地出讓金收入從1296億元增加到39073億元，增幅超過29倍，占地方財政收入比重由16.6%升至56.65%，2010年更高達76.6%。城市的正常運轉(zhuǎn)嚴重依賴土地收入。

3.干涉土地出讓價格

不同類型的城鎮(zhèn)建設(shè)用地采取不同的出讓方式，商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、住宅用地采取招拍掛方式，工業(yè)用地大多采用協(xié)議出讓方式，交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施用地采取劃撥方式。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，2014年第二季度商服、住宅、工業(yè)地價格分別為6475元/平方米、5214元/平方米和722元/平方米，工業(yè)地價格僅為商服、住宅地價的11.2%和13.8%。

(二)新型“以人為本”理念

新型城鎮(zhèn)化秉持“以人為本”的發(fā)展理念，其核心是為了造福城市常住人口，應(yīng)從提高國民生活水平、文明素質(zhì)的角度，審視城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式和制度設(shè)計，以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，讓城市成為居民的生活樂園和宜居之地，而不僅僅是一個臨時工作場所。

1.推動“人口城鎮(zhèn)化”

目前我國城鎮(zhèn)化處于加速推進階段，推動人口城鎮(zhèn)化必須轉(zhuǎn)變以往農(nóng)民工“候鳥式遷徙”的狀態(tài)和“召之即來、揮之即去”的用工方式，改進戶籍制度，鼓勵農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家落戶，實現(xiàn)全家遷移；同時，推進農(nóng)民工市民化，讓農(nóng)民工和市民享受均等的公共服務(wù)，促使農(nóng)民工真正融入城市。

2.打造“民生財政”

加快城市職能轉(zhuǎn)型，推進公共財政建設(shè)，加速“建設(shè)財政”向“民生財政”的轉(zhuǎn)型，打造“有限政府”或“有限財政”，讓財政退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域和經(jīng)營性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向社會保障、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，切實解決最近幾年大多數(shù)城市面臨的入園難、看病難、住房難問題，提高市民生活質(zhì)量。

3.管控土地價格

城市居民生活成本主要受房價和商品服務(wù)業(yè)價格影響，降低居民生活成本需轉(zhuǎn)變“土地財政”的理念，將土地價格控制在合理水平，不能為增加城市財政收入而過于抬高土地價格從而傷害居民利益，高地價不利于城市的持續(xù)發(fā)展，也不是城市發(fā)展的終極目標。

二、發(fā)展動力：“資本驅(qū)動”轉(zhuǎn)為“勞動驅(qū)動”

經(jīng)濟發(fā)展過程是各種生產(chǎn)要素組合成為城鄉(xiāng)居民所需商品的過程，生產(chǎn)要素則主要包括土地、勞動力、資本、管理、技術(shù)等，各種生產(chǎn)要素流動性、稀缺性不盡相同。在所有生產(chǎn)要素中，核心要素便是資本和勞動力，因為土地總量是不能改變的，空間是不能移動的，區(qū)域之間是不能交換的；而管理和技術(shù)從本質(zhì)上是依附于勞動力的。在所有生產(chǎn)要素中，資本是最具有流動性的，需要獲得平均利潤率，我國總體處于經(jīng)濟迅速發(fā)展時期，資本總體處于短缺階段，因此，長期以來，我國城鎮(zhèn)化過程中，資本都處于主導(dǎo)地位，勞動力則依附于資本的分布，隨資本而流動，處于“資本驅(qū)動”狀態(tài)，資本集中于東部地區(qū)，因此勞動力便呈現(xiàn)“孔雀東南飛”的狀態(tài)，大規(guī)模向東部地區(qū)集中。而在推進新型城鎮(zhèn)化的新時期，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移與勞動力回流的關(guān)系中，勞動力要素越來越起到了先導(dǎo)性和決定性的作用，[2]71-75城鎮(zhèn)化發(fā)展動力將逐步由“資本驅(qū)動”向“勞動驅(qū)動”轉(zhuǎn)變，資本的主導(dǎo)地位將下降，勞動的主導(dǎo)地位將逐步提高。

(一)傳統(tǒng)“資本驅(qū)動”模式

新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)化無論速度快慢，發(fā)展動力都是“資本驅(qū)動”的。改革開放前由財政資本驅(qū)動，建設(shè)生產(chǎn)型城市成為主流，典型特點是大規(guī)模投資重化工業(yè)；改革開放后由外資驅(qū)動、民營資本驅(qū)動和財政資本驅(qū)動，典型特點是大規(guī)模招商引資，將資本作為影響城市發(fā)展和繁榮的核心要素和第一要務(wù)。

1.注重招商引資

在“資本驅(qū)動”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，招商引資成為各個城鎮(zhèn)發(fā)展的核心和重點，作為資本擁有者的企業(yè)家成為政府的座上賓，通過稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、信貸支持等方式吸引企業(yè)入駐，城鎮(zhèn)之間為了招商引資開展惡性競爭和不正當(dāng)競爭，個別城市甚至通過容忍環(huán)境污染、增加財政補貼的方式開展招商引資。

2.強調(diào)資本利益

企業(yè)屬于資本擁有者，而勞動力費用是企業(yè)的重要成本開支，壓低勞動力工資是企業(yè)提高利潤率的重要手段。在“資本驅(qū)動”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，為保障資本利益甚至不惜犧牲勞動者權(quán)益，主要表現(xiàn)是拖欠勞動力工資、不交社保、不采取保護措施等。根據(jù)《2014年中國法治發(fā)展報告》，2000年1月1日至2013年9月30日，我國百人以上的群體性事件中涉及勞資糾紛的有267起，占總數(shù)的30.65%。

3.勞動追逐資本

資本需要勞動力才能創(chuàng)造剩余價值，勞動力需要資本才能增加收入，在“資本驅(qū)動”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，資本的主導(dǎo)性決定了勞動力的追隨性，資本到哪兒，勞動力就追隨到哪兒。長期以來，東部地區(qū)由于集中了大量的外商投資和民營企業(yè)，勞動力也大量向東部地區(qū)集中，使東部成為全國外出打工人口的空間集聚地。

(二)新型“勞動驅(qū)動”模式

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，“勞動驅(qū)動”的動力模式意味著城市發(fā)展要圍繞勞動力而展開，在保障資本合理報酬的前提下，著力維護勞動者的權(quán)益，增加勞動者的報酬，吸引勞動者定居。在城市經(jīng)濟發(fā)展過程中，讓資本為勞動力服務(wù)，使資本成為促進勞動力全面自由發(fā)展的手段。

1.維護勞動者權(quán)益

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，維護勞動者權(quán)益主要是在資本和勞動之間尋求新的平衡，提高勞動者工資水平，切實解決勞動者同工不同酬問題；完善勞動者的社保制度，切實要求企業(yè)為勞動者繳納各種社會保險；同時，改善勞動者的勞動環(huán)境。

2.加強勞動力培訓(xùn)

勞動者既是城市的建設(shè)者也是城市的定居者，加強勞動者培訓(xùn)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要任務(wù)，主要包括鼓勵企業(yè)加大培訓(xùn)力度，開展帶薪培訓(xùn)；同時，增加財政投入力度，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策促進社會培訓(xùn)機構(gòu)的發(fā)展，根據(jù)勞動力和企業(yè)的培訓(xùn)需求，開展全方位多層次培訓(xùn)。

3.改善生活消費環(huán)境

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的是為了滿足勞動者的物質(zhì)文化生活需求，因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅要為企業(yè)提供良好的生產(chǎn)發(fā)展環(huán)境，還要注重改善勞動者的生活消費環(huán)境，包括公共交通、娛樂購物、環(huán)境治理、市容市貌等，建設(shè)生產(chǎn)和消費并重的新型城市，甚至將生產(chǎn)型城市轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型城市。

三、空間形態(tài)：“單城擴張”轉(zhuǎn)為“集群擴張”

在資源稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)、交通條件、生態(tài)環(huán)境等眾多因素影響下，城鎮(zhèn)化過程在空間上不是均勻推進的過程。在城鎮(zhèn)化啟動期，大多呈“點”狀分布在交通便利、工商業(yè)發(fā)達、資源環(huán)境承載力較強、人口較多的地域。但在城鎮(zhèn)化啟動之后，具體發(fā)展模式在世界各國則不盡相同。從國際經(jīng)驗來看，發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化進程大都經(jīng)歷了發(fā)展初期的“集中化”，以及發(fā)展到一定階段后的“分散化”。其中，歐洲主要是分散型城鎮(zhèn)化，而東亞地區(qū)一些國土范圍較小的國家(如日本)則是走以大城市為中心的模式。[2]71-75我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化一直實行的是“單城擴張”模式，導(dǎo)致大城市病問題突出。從世界范圍看，自20世紀60年代以來，“單體式”城市發(fā)展模式在西方國家逐漸退出歷史舞臺，城市群成為城市化進程和區(qū)域發(fā)展的主流趨勢。[3]64-67為此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時期，我國也提出并明確了“集群擴張”的新型城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

(一)傳統(tǒng)“單城擴張”形態(tài)

2012年，我國有653個城市，每個城市都有自身的管理機構(gòu)、管理團隊，都有自身的利益追求和空間范圍，因此，每個城市既是一個社會共同體、政治共同體，也是一個相對單獨的經(jīng)濟共同體，各自追求自身空間范圍的擴大、經(jīng)濟總量的增加和社會福利的改善。在“單城擴張”模式下，兩個城市即使近在咫尺甚至緊密相依，除了合作共贏之外，均沒有動力去做“為他人做嫁衣裳”的事情，城市與城市之間陷入合作不足、競爭有余的低水平均衡狀態(tài)，彼此之間惡性競爭、不正當(dāng)競爭現(xiàn)象時有發(fā)生。

1.擴大自身空間范圍

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，城市彼此之間重競爭輕合作，單個城市追求自身利益最大化，導(dǎo)致城市空間范圍的大小直接影響城市經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境承載能力，成為限制約束單個城市發(fā)展的核心要素。為此，所有單個城市均尋求擴大自身的空間范圍。1978-2012年，我國市轄區(qū)數(shù)由408個增加到860個，增加1倍多；1990-2012年，單個城市平均建成區(qū)面積由27.5平方公里增加到69.8平方公里，增加了1.5倍。

2.追求自身利益最大化

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，城鎮(zhèn)作為單獨的經(jīng)濟實體，追求自身GDP和財稅收入的最大化，盡可能發(fā)揮自身的“虹吸效應(yīng)”，將周圍生產(chǎn)要素吸收到所屬區(qū)域內(nèi)部，創(chuàng)造盡可能多的產(chǎn)出和財稅，實現(xiàn)自身的經(jīng)濟發(fā)展和官員升遷，導(dǎo)致城鎮(zhèn)之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、利益內(nèi)部化和污染外部化。

3.改善自身社會福利

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，城鎮(zhèn)之間依自身財力大小提供各種基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，而且所提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)僅限本行政區(qū)域內(nèi)或本行政區(qū)域內(nèi)人員優(yōu)先或優(yōu)惠。目前，不同城鎮(zhèn)之間存在的巨大“福利鴻溝”和數(shù)不清的“斷頭路”便是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化問題的真實寫照。

4.城市之間“以大欺小”

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化下，城市之間在資源爭奪、財稅爭奪、指標爭奪中存在明顯的“以大欺小”現(xiàn)象，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源和行政指標不斷向大城市集聚，導(dǎo)致大城市病和中小城市產(chǎn)業(yè)支撐不足并存?，F(xiàn)實中，城市的不同行政等級又進一步加劇了城市之間的“以大欺小”問題，從直轄市、計劃單列市、副省級城市、較大城市、地級市到縣級市，彼此之間甚至存在行政隸屬關(guān)系，不公平競爭現(xiàn)象嚴重。

(二)新型“集群擴張”形態(tài)

在新型城鎮(zhèn)化模式中，“集群擴張”已經(jīng)代替“單城擴張”成為我國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，城市群是一群城市，但一群城市不是城市群，一群城市要成為城市群，必須打破彼此之間存在的各種藩籬和障礙，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)一體化、生產(chǎn)要素一體化，最終實現(xiàn)同城化，通過密切分工和緊密合作形成一個相對完整的經(jīng)濟空間區(qū)域，打造相對完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，形成競爭合力，作為一個相對獨立的單元參與國內(nèi)外市場競爭。

1.群內(nèi)城市一體化

在新型城鎮(zhèn)化模式下，城市群要突破單個城市的利益約束，實現(xiàn)群內(nèi)城市的一體化，包括基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享、政策制定協(xié)調(diào)一致、生產(chǎn)要素自由流動、社保轉(zhuǎn)移接續(xù)順暢等等，由單個城市“單打獨斗”模式轉(zhuǎn)為城市群“抱團發(fā)展”，群內(nèi)城市在一體化中尋求自身發(fā)展優(yōu)勢，在合作中實現(xiàn)自身發(fā)展。

2.群內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理布局

在新型城鎮(zhèn)化模式下，城市群作為一個主體參與市場競爭，在群內(nèi)部根據(jù)資源稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等要素確定各個城市的功能定位，明確群內(nèi)各城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條在城市群內(nèi)部各城市之間的合理優(yōu)化布局，在城市群層面打造完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，依據(jù)群內(nèi)各城市集聚產(chǎn)業(yè)或環(huán)節(jié)附加值、技術(shù)密集度的大小確定城市的經(jīng)濟等級和層次。據(jù)日本運輸省對貨運量(1979)的統(tǒng)計，貨運量發(fā)生在都市圈內(nèi)部的占98.5%，屬于外部交流的只占1.5%，制造業(yè)在都市圈內(nèi)的配套能力幾乎接近百分之百，發(fā)展到了外部企業(yè)根本無法進入與之競爭的強度。[4]25-34

3.城市群主體地位強化

在新型城鎮(zhèn)化模式下，城市群代替單個城市成為經(jīng)濟主體，單個城市的經(jīng)濟發(fā)展必須服從并服務(wù)于整個城市群的經(jīng)濟發(fā)展，城市群不再是一群松散的城市，而是一個聯(lián)系緊密、政策一致的經(jīng)濟聯(lián)合體。無論是在組織機構(gòu)建設(shè)、規(guī)劃制定實施還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，城市群都將發(fā)揮重要的作用，不斷強化其主體地位。

四、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：“二產(chǎn)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“三產(chǎn)主導(dǎo)”

城鎮(zhèn)是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的集聚地，而在城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，“二產(chǎn)主導(dǎo)”還是“三產(chǎn)主導(dǎo)”受資源稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)、人文資源等眾多因素的影響，礦產(chǎn)資源密集區(qū)的城市以重化工業(yè)為主，旅游資源密集區(qū)、科研資源密集區(qū)的城市則以第三產(chǎn)業(yè)為主。但是，從總體上，城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與居民消費需求層次是密切相關(guān)的，在溫飽問題沒有解決之前，消費以第一產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)品；在進入小康階段之后，消費以第二產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)品；在達到中等發(fā)達國家的生活水準后，人們的主要消費以第三產(chǎn)業(yè)的各種服務(wù)業(yè)為主。[5]29-36我國目前正在由小康階段向中等發(fā)達國家邁進，新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將逐步由“二產(chǎn)主導(dǎo)”向“三產(chǎn)主導(dǎo)”。據(jù)曹廣忠、劉濤(2010)研究，服務(wù)業(yè)的驅(qū)動作用已超過第二產(chǎn)業(yè)，但工業(yè)仍是中西部省區(qū)城鎮(zhèn)化的核心驅(qū)動力。[6]86-95

(一)傳統(tǒng)“二產(chǎn)主導(dǎo)”結(jié)構(gòu)

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度，第二產(chǎn)業(yè)主要是加工制造業(yè)，屬于實體產(chǎn)業(yè)，一般投資規(guī)模較大，產(chǎn)品標準化水平高，產(chǎn)量也較大。與第一產(chǎn)業(yè)相比，第二產(chǎn)業(yè)受土地要素約束較小，與第三產(chǎn)業(yè)相比，第二產(chǎn)業(yè)機械化水平較高，單個勞動力產(chǎn)量大。長期以來，在出口導(dǎo)向和投資推動的經(jīng)濟模式下，我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化形成了“二產(chǎn)主導(dǎo)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注重商品生產(chǎn)，不注重商品的銷售和設(shè)計等相關(guān)服務(wù)行業(yè)，個別城市甚至一味大上項目，上大項目，甚至開展轟轟烈烈的造城運動。

1.商品內(nèi)產(chǎn)外銷

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，受出口驅(qū)動型戰(zhàn)略的影響，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位集中于資本密集型或勞動密集型的加工制造環(huán)節(jié)，前期的技術(shù)研發(fā)、圖紙設(shè)計及后期的營銷渠道、物流、廣告設(shè)計等環(huán)節(jié)都留在了國外，即借現(xiàn)成的境外城市達成了中國制造的出海，[7]8-9這也是我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的重要原因，不是工業(yè)化不需要城鎮(zhèn)化，而是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)重生產(chǎn)不重消費，不具備城鎮(zhèn)應(yīng)發(fā)揮的全部功能。

2.經(jīng)濟投資推動

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，受經(jīng)濟增速目標的影響，側(cè)重發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，主要原因是第二產(chǎn)業(yè)單個企業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模大，用工量大，建設(shè)周期不長，形成產(chǎn)能時間短，項目投產(chǎn)后成批次大批量生產(chǎn)，穩(wěn)定性較強，產(chǎn)量巨大，對城市經(jīng)濟的推動效果顯著，且能給所在城市提供穩(wěn)定且巨額的財稅收入。

3.推崇造城運動

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，建新城、改舊城成為眾多城市推動經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，這是城市“二產(chǎn)主導(dǎo)”的重要表現(xiàn)。一方面，造城運動適應(yīng)第二產(chǎn)業(yè)中加工制造業(yè)占地面積較大的現(xiàn)實需求；另一方面，造城運動適應(yīng)第二產(chǎn)業(yè)中建筑業(yè)的需求，造城肯定要造樓，能迅速推動建筑業(yè)的發(fā)展。

(二)新型“三產(chǎn)主導(dǎo)”結(jié)構(gòu)

從城鎮(zhèn)化角度看，“二產(chǎn)主導(dǎo)”即工業(yè)化帶來的主要是城鎮(zhèn)化“量”的擴張，“三產(chǎn)主導(dǎo)”即發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)促進的是城鎮(zhèn)化“質(zhì)”的進步，[8]21-26在新型城鎮(zhèn)化的推進過程中，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“二產(chǎn)主導(dǎo)”向“三產(chǎn)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，并不意味著城市不再注重第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展或者不再發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，而是通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)提升第二產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平、生產(chǎn)效率、自動化水平，發(fā)展高精尖的現(xiàn)代加工制造業(yè)，在城市總體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，二三產(chǎn)業(yè)均將持續(xù)發(fā)展，只是三產(chǎn)的主導(dǎo)地位越來越強。在發(fā)達國家，美國工業(yè)比重為20%，德國工業(yè)產(chǎn)出比重30%多，中國則達到47%。[9]42因此，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須樹立“三產(chǎn)主導(dǎo)”的新思路，強化城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境

從產(chǎn)業(yè)特點看，服務(wù)行業(yè)的企業(yè)規(guī)模較小、抗風(fēng)險能力較差，每年均會有大量的小型服務(wù)企業(yè)創(chuàng)立和倒閉，這需要政府改善城市的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，針對第三產(chǎn)業(yè)的特點，提供相對應(yīng)的小額貸款服務(wù)、稅收優(yōu)惠服務(wù)、失業(yè)救濟服務(wù)和勞務(wù)信息服務(wù)，建立針對小型服務(wù)企業(yè)的融資擔(dān)保機構(gòu)和創(chuàng)業(yè)孵化平臺，扶持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.打造消費城市

從商品供需角度看，工業(yè)化主要解決“生產(chǎn)”問題，城鎮(zhèn)化則主要解決“消費”問題，由于工業(yè)主要集中于城鎮(zhèn)，因此，城鎮(zhèn)既是生產(chǎn)之地，也是消費所在。在新型城鎮(zhèn)化中，城鎮(zhèn)將向消費性城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變，這是化解產(chǎn)能過剩的要求，也是提高市民生活品質(zhì)的要求。為此，新型城鎮(zhèn)必須大力發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)、餐飲娛樂業(yè)、物流倉儲業(yè)、會展旅游業(yè)等。

3.注重產(chǎn)業(yè)升級

在長期出口驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略下，我國已成為世界制造大國，目前正在向世界制造強國轉(zhuǎn)變，這急需生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的技術(shù)支撐，很多行業(yè)附加值最高的核心技術(shù)和核心環(huán)節(jié)均在國外，各個行業(yè)都面臨嚴峻的轉(zhuǎn)型升級任務(wù)，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迫切需要向“微笑曲線”的兩端延伸，建設(shè)創(chuàng)意型城市、服務(wù)型城市和智慧型城市。

五、城鄉(xiāng)關(guān)系：“城市主導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“城鄉(xiāng)互惠”

城市和農(nóng)村都是一個空間區(qū)域概念，農(nóng)村是從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民居住的區(qū)域，城市是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的市民居住的區(qū)域，但隨著農(nóng)民工候鳥式遷移和小城鎮(zhèn)的崛起，城鄉(xiāng)之間的界限已不是涇渭分明的兩個區(qū)域，城鄉(xiāng)之間開始由分割向融合轉(zhuǎn)變，“不在農(nóng)村就業(yè)的農(nóng)村人”和“不在城里居住的城里人”[10]80-83大量出現(xiàn)。但是，長期以來，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系卻是一種不對等的失衡關(guān)系，無論是農(nóng)村支援城市還是城市反哺農(nóng)村，都是一種“城市主導(dǎo)”的關(guān)系，即使在城鄉(xiāng)規(guī)劃者的腦海中也留下了“城市中心論”的思維定勢[11]9-12。在新型城鎮(zhèn)化模式下，城鄉(xiāng)關(guān)系開始由“城市主導(dǎo)”向“城鄉(xiāng)互惠”轉(zhuǎn)變。

(一)傳統(tǒng)“城市主導(dǎo)”關(guān)系

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和生活水平的提高，居民食品消費支出占比會越來越低，即恩格爾系數(shù)越來越小，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比也相對越來越??；與此相對應(yīng)，城市作為工商業(yè)集聚地，其產(chǎn)值占比則會越來越高。因此，在經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，城市將超越農(nóng)村占據(jù)主導(dǎo)地位是經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律。新中國成立后，在趕超戰(zhàn)略、重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略下，農(nóng)村一直服務(wù)于城市，農(nóng)業(yè)則一直服務(wù)于工業(yè)，城市在城鄉(xiāng)關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，其突出表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)之間不平等交易、城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等配置和城市因需獲取農(nóng)村生產(chǎn)要素。

1.城鄉(xiāng)之間不平等交易

農(nóng)村生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，城市生產(chǎn)工業(yè)品和提供服務(wù)，農(nóng)產(chǎn)品“低價進城”，工業(yè)品和服務(wù)“高價下鄉(xiāng)”是城市獲取農(nóng)業(yè)剩余，實現(xiàn)工業(yè)資本積累的重要手段，即工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，政府通過定價、儲備、補貼等各種行政干預(yù)方式控制農(nóng)產(chǎn)品價格，而城市工商業(yè)則依靠壟斷制定高價，比如電價、通訊費用等。

2.城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等配置

城市公共服務(wù)一般由公共財政提供，比如道路修建、植樹造林等，市民個人不需出資出勞，而農(nóng)村的公共服務(wù)則一直需要農(nóng)民集資自我供給。計劃經(jīng)濟時期由農(nóng)民自己出資出勞自我供給，改革開放后至稅費改革前則通過“三提五統(tǒng)”自我供給，稅費改革后則通過“一事一議”自我供給，財政給予補貼，不同的供給方式導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在巨大鴻溝。

3.城市因需獲取農(nóng)村生產(chǎn)要素

經(jīng)濟發(fā)展過程是獲取各種生產(chǎn)要素并對其優(yōu)化重組的過程，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下，城市從自身利益出發(fā)低價或無償從農(nóng)村獲取各種生產(chǎn)要素。土地通過低價征地高價賣地增加了城市財政收入，勞動力通過召之即來和揮之即去降低了城鎮(zhèn)自身的負擔(dān)，資金通過農(nóng)村吸儲城市放貸滿足城市發(fā)展資金需求。

(二)新型“城鄉(xiāng)互惠”關(guān)系

城鄉(xiāng)之間的關(guān)系存在一個動態(tài)調(diào)整過程，但沒有農(nóng)村支撐的城市不穩(wěn)，沒有城市帶動的農(nóng)村不富，因此城市和農(nóng)村之間應(yīng)是互相扶持、互利互惠的關(guān)系。伴隨新型城鎮(zhèn)化模式的推進，新型的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系演變成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”，先前單純的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”帶有明顯的“城市主導(dǎo)”色彩，而“工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”則帶有明顯的“城鄉(xiāng)互惠”色彩，農(nóng)村對城市來說不是負擔(dān)，而是持續(xù)推進的基礎(chǔ)和動力源泉，城鄉(xiāng)之間沒有孰優(yōu)孰劣、孰輕孰重的問題，而應(yīng)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)協(xié)調(diào)均衡可持續(xù)發(fā)展。

1.要素市場一體化

城市和農(nóng)村要素產(chǎn)權(quán)歸屬雖有所差異，但在市場準入和自由交易方面不應(yīng)有差異，城鄉(xiāng)要素應(yīng)在統(tǒng)一的交易平臺上自由交易和雙向流動，城鄉(xiāng)土地市場、勞動力市場和房地產(chǎn)市場應(yīng)一體化，允許農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)、集體財產(chǎn)股權(quán)在確權(quán)的基礎(chǔ)上同城市土地、房屋和股權(quán)一樣入市交易。

2.公共服務(wù)均等化

無論是城市還是農(nóng)村，不同的個體可根據(jù)自身經(jīng)濟實力、文化素質(zhì)和思想水平等享受差別不一的公共服務(wù)，但政府提供的基本公共服務(wù)必須均等化，保證兒童接受基礎(chǔ)教育，老人享受社會保障，窮人能得到社會救濟。同時，公共財政要惠及城鄉(xiāng)，政府財政提供公共服務(wù)的類別和標準要城鄉(xiāng)一致。

3.城鄉(xiāng)交易合理化

農(nóng)產(chǎn)品是生活必需品，價高影響消費者尤其是低收入群體的生活，價低影響農(nóng)民的收入水平，而工業(yè)品價格和各種生產(chǎn)生活服務(wù)價格高低則直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和農(nóng)民生活成本。在“城鄉(xiāng)互惠”的新型城鎮(zhèn)化模式下，應(yīng)通過財政補貼、社會救助、企業(yè)競爭等方式降低城市產(chǎn)品價格，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交易合理化。

六、分析結(jié)論

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型，涉及經(jīng)濟社會的方方面面，發(fā)展理念要從“以地為本”轉(zhuǎn)為“以人為本”、發(fā)展動力要從“資本驅(qū)動”轉(zhuǎn)為“勞動驅(qū)動”、空間形態(tài)要從“單城擴張”轉(zhuǎn)為“集群擴張”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要從“二產(chǎn)驅(qū)動”轉(zhuǎn)為“三產(chǎn)驅(qū)動”、城鄉(xiāng)關(guān)系要從“城市主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)互惠”，這五大轉(zhuǎn)變各有側(cè)重，不盡相同，但也密切關(guān)系，是一個完整的系統(tǒng)，是彼此相互關(guān)聯(lián)相互促進的。比如：“以人為本”的發(fā)展理念內(nèi)在要求解決勞動力就業(yè)、增加勞動者收入、維護勞動者權(quán)益、實現(xiàn)人的相對自由流動，提高居民的生活幸福度。據(jù)專家測算，1萬元投入，在服務(wù)業(yè)上可以提供7-8個就業(yè)崗位，而在第一產(chǎn)業(yè)上只能提供1個就業(yè)崗位，在第二產(chǎn)業(yè)上可提供1.7個就業(yè)崗位。[12]4-25因此，“以人為本”的發(fā)展理念要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“二產(chǎn)主導(dǎo)”向“三產(chǎn)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，而三產(chǎn)“投資少、用工多”的特點要求城市發(fā)展動力由“資本驅(qū)動”轉(zhuǎn)向“勞動驅(qū)動”，以滿足城市服務(wù)業(yè)發(fā)展對勞動力的大量需求，而這需要并將推動城鄉(xiāng)關(guān)系由“城市主導(dǎo)”向“城鄉(xiāng)互惠”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)人的市民化、公共服務(wù)的均等化、生產(chǎn)要素的一體化。同時，“以大管小”的城鎮(zhèn)化模式對人口向城鎮(zhèn)集聚存在不利影響,城鎮(zhèn)分散式發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)難以形成城市群效應(yīng)，降低了城鎮(zhèn)對人口的吸納能力。[13]63-68因此，推動“單城擴展”的空間形態(tài)向“集群擴張”轉(zhuǎn)變，可以促進“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，提高城市的人口吸納能力，改善居民的工作生活環(huán)境，實現(xiàn)人和企業(yè)更大范圍的自由發(fā)展。因此 ，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃，系統(tǒng)推進，從而實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的迅速協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]李昕，文婧，林堅.土地城鎮(zhèn)化及相關(guān)問題研究綜述[J].地理科學(xué)發(fā)展，2012(8).

[2] 陳浩，郭力.“雙轉(zhuǎn)移”趨勢與城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)型[J].城市問題，2012(2).

[3] 陳桂龍.城市群主體下的新型城鎮(zhèn)化[J].中國建設(shè)信息，2014(3).

[4] 孫紅玲.中國“兩型社會”建設(shè)及“兩型產(chǎn)業(yè)”發(fā)展研究——基于長株潭城市群的實證分析[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2009(11).

[5] 李炳坤.關(guān)于加快推進城鎮(zhèn)化的幾個問題[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2002(8).

[6] 曹廣忠，劉濤.中國省區(qū)城鎮(zhèn)化的核心驅(qū)動力演變與過程模型[J].中國軟科學(xué)，2010(9).

[7] 周其仁.城市化滯后成為轉(zhuǎn)型之坎[J].新經(jīng)濟導(dǎo)刊，2012(9).

[8] 國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院課題組.“十一五”時期我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2004(11).

[9] 周其仁.中國城市化還很低[J].理論學(xué)習(xí)，2012(10).

[10] 曹鋼，何磊.第三階段城鎮(zhèn)化模式在中國的實踐與創(chuàng)新[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2011(2).

[11] 汪光燾.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃從認識中國國情開始——論中國特色城鎮(zhèn)化道路[J].城市規(guī)劃，2012(1).

[12]“城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題研究”課題組.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略：戰(zhàn)略抉擇和政策思路[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2011(6).

[13] 馬曉河.城鎮(zhèn)化是新時期中國經(jīng)濟增長的發(fā)動機[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2012(4).

【責(zé)任編輯 劉傳磊】

On Transforming the Model for Promoting a New Type of Urbanization

LI Shengjun

(Soft Power Research Center, University of Jinan, Jinan, Shandong 250002)

At present, China's urbanization has developed at an accelerated pace, and the traditional model for urbanization is hard to sustain. A new model for promoting a new type of urbanization is gradually taking shape. Compared with the traditional one, the new model contains transformation in five aspects, i.e., shifts from "land-oriented" to "people-oriented" in terms of the vision of development, from "capital-driven" to "labor-driven" in terms of driving force for development, from "single city expansion" to "cluster expansion" in terms of spatial configuration, from "secondary industry-driven" to "tertiary industry-driven" in terms of structure of industry, and from "city-dominant" to "mutual benefit" in terms of urban-rural relationship. The "five shifts", each with its own focus, are closely related and form an integrated system as a whole.

new type of urbanization; vision of development; driving force for development; spatial configuration; structure of industry; urban-rural relations

2015-07-21

李圣軍(1981— )，男，山東齊河人，濟南大學(xué)軟實力研究中心講師，博士，高級經(jīng)濟師；主要從事城鎮(zhèn)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)政策分析研究。

F291.1

A

號】1674—0351(2015)05—0128—07