領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策終身責(zé)任追究制探析

□徐繼敏 熊麗珠

(四川大學(xué)法學(xué)院，成都 610207)

黨的十八屆四中全會決議圍繞“全面推進依法治國”這一主題，提出建設(shè)法治中國、加強憲法實施、推進依法行政、進行司法體制改革等改革任務(wù)。值得關(guān)注的是，決議在“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”的目標(biāo)之下提出要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度”，同時，要求“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”以“加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”，這是從依法行政和依法執(zhí)政兩個角度對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部提出的新要求。

改革開放三十多年來，我們越來越注重依法治國，但幾千年的封建統(tǒng)治仍然使得“人治”思想在有的政府官員心中根深蒂固。部分掌握著決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治思維，在沒有公眾參與、不進行風(fēng)險評估與合法性審查等法定程序的情況下，為了政績就做出“拍腦瓜”決策而損害國家和社會利益的報道屢見不鮮，決策制度缺乏科學(xué)性、公開性和程序正當(dāng)性。正如國家行政學(xué)院教授許耀桐所說，“依法治國現(xiàn)在一個最大的特點就是‘重在治官’，依法治國其實最關(guān)鍵的就是要把官員治理好。”［1］而健全依法決策機制、建立重大決策終身責(zé)任追究制，就是將官員的重大決策的決策權(quán)規(guī)范化、法治化，將決策失誤的責(zé)任明確化，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、用法去約束“權(quán)”與“欲”的有力措施。

一、重大決策終身責(zé)任追究制的內(nèi)涵及歷史沿革

所謂重大決策即是指關(guān)系到重大公共利益，關(guān)系到一定區(qū)域內(nèi)的根本性、長遠性、全局性的決策事項。因各地經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明發(fā)展程度不同，對于重大公共利益這一復(fù)雜事項的理解認(rèn)識不同，重大決策也具有區(qū)域性、復(fù)雜性、動態(tài)性等特征。因此，要準(zhǔn)確界定或詳細列舉重大決策事項的范圍存在一定的困難。盡管如此，從長期的實踐經(jīng)驗中，人們還是對某些重大決策事項形成了共識，例如，重大投資建設(shè)項目、重大國有資產(chǎn)處置項目、重大行政性經(jīng)濟合同、重大社會政策、重大民生改造工程等，因其事關(guān)一定區(qū)域范圍內(nèi)人民群眾的重大切身利益或因其涉及重要的國家利益，即被納入重大決策事項的范圍。

黨的十八屆四中全會決定要探索建立重大決策終身責(zé)任追究制度，提出要追究因在決策中嚴(yán)重失誤而造成重大損失或惡劣影響的行政首長和相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。重大決策終身責(zé)任追究制度因其所針對的問題是社會熱點問題，引起了各界熱議，其原因主要是由于近年來在重大決策方面出現(xiàn)的決策者“拍腦瓜”、執(zhí)行者“拍胸脯”、決策執(zhí)行完畢“拍屁股”走人的“三拍”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，官員為了短期的一時政績，亂決策，把“爛攤子”丟給了當(dāng)?shù)厝嗣瘛５拇_，自改革開放以來，各地方政府在經(jīng)濟“錦標(biāo)賽”中不乏決策失誤的現(xiàn)象，特別是在重大投資建設(shè)項目中，運用一次性投入巨大的財政資金去搞“面子工程”、“政績工程”，最終導(dǎo)致公共利益嚴(yán)重受損。從十八大后查處的貪腐案中也不難發(fā)現(xiàn)，一些官員在土地出讓、拍賣、招投標(biāo)項目中決策失誤導(dǎo)致重大國有資產(chǎn)流失的案例。當(dāng)前，改革開放進入攻堅期、深水區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，在此重要時期，提出建立重大決策終身責(zé)任追究制，無疑是將十八大提出的決策問責(zé)和糾錯制度以及重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的進一步深化。

實際上，決策責(zé)任追究制度在中國古已有之，“如秦漢時期的御史大夫、魏晉南北朝時期的中央御史臺、唐宋元時期的御史臺、明清時期的都察院等等，其監(jiān)察職能都是一種責(zé)任追究職能”［2］。改革開放以來，先后通過的《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《全面推進依法行政實施綱要的通知》、《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等一系列法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)，一步步建立健全并強化了行政問責(zé)制度，直至十八屆四中全會提出的“建立重大決策終身責(zé)任追究制度”，把“終身負(fù)責(zé)制”這一原本曾是建筑工程領(lǐng)域確保工程質(zhì)量、履行商業(yè)承諾的一種有效追責(zé)制度引入行政公務(wù)領(lǐng)域［3］。由于這是一項較新的制度，有關(guān)該制度的闡釋主要還是集中在黨紀(jì)黨規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及各類規(guī)范性文件中，例如，2014年10月17日，安徽省人民政府印發(fā)《安徽省人民政府關(guān)于進一步規(guī)范政府系統(tǒng)重大事項決策行為的意見》，明確將實行決策事項終身負(fù)責(zé)，堅持誰決策誰負(fù)責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、具體工作人員，都要對參與的決策事項承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不因追責(zé)對象職務(wù)變動、崗位調(diào)整、辭職、辭退、退休等免予追究，實行責(zé)任到人、記錄在案、問題倒查的決策事項終身負(fù)責(zé)制;2015年伊始，四川省人民政府下發(fā)《關(guān)于深入推進依法行政

加快建設(shè)法治政府的意見》，要求建立行政決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴(yán)重失誤或依法應(yīng)及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，實行終身責(zé)任追究，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

目前，盡管重大決策終身責(zé)任追究的制度淵源和法律淵源還存在立法分散、缺乏統(tǒng)一性、全局性、層次性、規(guī)定過于原則籠統(tǒng)以及黨政交叉等缺陷，但由于重大決策事項本身就具有區(qū)域性、復(fù)雜性、動態(tài)性等特點，通過總結(jié)不同地方政府法規(guī)來探索重大決策責(zé)任終身追究制的成功經(jīng)驗，形成具有可操作性的追責(zé)制度，最終再上升到統(tǒng)一的法律層面的條文也不失為一條有效的立法探索途徑。建立重大決策終身責(zé)任追究制度的目的就是為了把決策權(quán)關(guān)進制度籠子，把決策的權(quán)力和責(zé)任通過法治和制度統(tǒng)一起來，讓決策者在決策的時候能更多地問需于民，通過法定程序來尋求最大公約數(shù)，推動依法決策，推進政府治理的現(xiàn)代化，做出經(jīng)得起群眾和實踐檢驗的決策。

二、重大決策終身責(zé)任追究的責(zé)任形式

重大決策事項具有區(qū)域性、復(fù)雜性、動態(tài)性的特點，決策失誤也就表現(xiàn)得形式多樣，這也就決定了重大決策終身責(zé)任必然不會是單一的責(zé)任形式。具體而言，重大決策終身責(zé)任追究的責(zé)任形式應(yīng)當(dāng)包括:法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、政治責(zé)任三類，法律責(zé)任又包括行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和民事法律責(zé)任三種。

(一)法律責(zé)任

所謂法律責(zé)任，就是指“行政決策主體在履行行政決策的法定職責(zé)過程中因侵害相對人的合法權(quán)益，出現(xiàn)失職瀆職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等情形時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任”［4］。根據(jù)行政決策主體的決策失誤所觸犯的相關(guān)法律法規(guī)和侵犯的相關(guān)法益，可以將法律責(zé)任細分為行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任。

行政責(zé)任包括行政處罰和行政處分，前者是指行政機關(guān)或其他行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為;后者是指行政機關(guān)或其他行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為。而由于重大決策終身責(zé)任追究的責(zé)任主體是做出失誤決策的行政決策者，該行政決策者屬于行政主體的內(nèi)部成員，因此，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任應(yīng)該是由行政主體基于行政隸屬關(guān)系依法作出行政處分。

刑事責(zé)任是依據(jù)國家刑事法律規(guī)定，對犯罪分子依照刑事法律的規(guī)定追究的法律責(zé)任。當(dāng)重大決策失誤達到損害《刑法》規(guī)定的法益的時候，例如，造成了人員傷亡或巨大財產(chǎn)損失時，就可以追究決策者的刑事法律責(zé)任。

至于民事法律責(zé)任，根據(jù)《民法通則》第121條規(guī)定:“國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”重大決策事項的決策者作為國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)過程即決策過程中對人民群眾的利益造成的損害理應(yīng)認(rèn)為是職務(wù)侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事法律責(zé)任。

(二)紀(jì)律責(zé)任

所謂紀(jì)律責(zé)任是指“根據(jù)組織內(nèi)部，主要是黨內(nèi)規(guī)范性文件，對重大決策違反黨內(nèi)紀(jì)律的行為按照黨內(nèi)規(guī)范性文件的規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人的紀(jì)律責(zé)任”［2］。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，對黨員的紀(jì)律處分包括:警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍?！包h員受到警告或者嚴(yán)重警告處分，一年內(nèi)不得在黨內(nèi)提升職務(wù)和向黨外組織推薦擔(dān)任高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù)。”“黨員受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，二年內(nèi)不得在黨內(nèi)擔(dān)任和向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職務(wù)相當(dāng)或者高于其原任職務(wù)的職務(wù)?！薄包h員受留黨察看處分期間，沒有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”從這些規(guī)定中可以看到，決策失誤者受到黨紀(jì)黨規(guī)的處罰后還會導(dǎo)致政治信任程度降低，“并隨著信任程度不同而不同，最嚴(yán)厲的就是喪失行使政治權(quán)力的資格?！保?］將黨紀(jì)責(zé)任確定為重大決策責(zé)任形式，不僅可以從組織層面對重大決策失誤者進行處罰，也更有利于追責(zé)制的健全和完善。

(三)政治責(zé)任

所謂政治責(zé)任是指政治官員沒有履行好應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)時所受到的譴責(zé)和處罰。雖然對于政治責(zé)任并沒有法律法規(guī)或規(guī)范性文件做出精確具體的規(guī)定，但國家機關(guān)工作人員的行為和形象關(guān)乎政府的公信力和國家的利益，對于違法決策者和決策失誤者來說，其違法決策和決策失誤的行為實際上給國家和政府的形象、經(jīng)濟社會的發(fā)展以及老百姓的合法權(quán)益造成了難以彌補的損害，理應(yīng)受到政治上的譴責(zé)和道德輿論的負(fù)面評價，影響其政治生涯和政治前途，并使其良心受到道德和良知的拷問。對于政治責(zé)任一般由監(jiān)察機關(guān)或人事部門采用問責(zé)的形式進行追究，追究辦法包括:責(zé)令公開道歉、責(zé)令停職檢查、責(zé)令引咎辭職、免職等，但目前看來，政治責(zé)任追究的辦法主要還是針對在職的干部，對于退休的領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任追究還存在一定局限。

(四)三種責(zé)任形式的區(qū)別

法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、政治責(zé)任三者不僅存在懲罰程度的輕重之別，在追責(zé)時效上有明顯區(qū)別。

“以法理的視角觀之，決策責(zé)任終身制的實質(zhì)指涉一個責(zé)任的追究時效問題”［3］。首先，法律責(zé)任存在著追訴時效，根據(jù)《中華人民共和國刑法》相關(guān)規(guī)定，刑事責(zé)任的追訴時效從五到二十年不等;而民事責(zé)任有一般訴訟時效和特殊訴訟時效兩類，一般訴訟時效為兩年，特殊訴訟時效最長也可以達到二十年;而對于行政責(zé)任，雖然《行政訴訟法》也設(shè)定了追訴時效，但如前所述，針對重大決策失誤而對決策者基于行政隸屬關(guān)系做出的行政處分，是一種內(nèi)部行政行為，而有關(guān)內(nèi)部行政責(zé)任的追究時效，并沒有相關(guān)法律作出明確規(guī)定。公務(wù)員在職期間違反行政法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法嚴(yán)重程度給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除的行政處分;而根據(jù)《監(jiān)察部關(guān)于對犯錯誤的已退休國家公務(wù)員追究行政紀(jì)律責(zé)任若干問題的通知》的相關(guān)條款，對于國家公務(wù)員在任期間違紀(jì)，退休后被立案調(diào)查且應(yīng)當(dāng)追究其行政紀(jì)律責(zé)任的，考慮到他們已退出國家公務(wù)員隊伍，可不作處分決定。但應(yīng)當(dāng)根據(jù)其所犯錯誤，按照《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的處分種類和標(biāo)準(zhǔn)做出行政處理。

綜上所述，在不違背法治原則的情況下，對于重大決策失誤追究法律責(zé)任而言，刑事責(zé)任與民事責(zé)任是要遵循法定訴訟時效的，但行政責(zé)任可以是終身的。其次，在紀(jì)律責(zé)任方面，黨紀(jì)嚴(yán)于國法，在不能違背法治精神的前提下，違反黨紀(jì)的行為可以永遠追責(zé)。黨紀(jì)處分是從黨內(nèi)組織層面給予重大決策失誤者以警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍的處分。只要重大決策失誤者的共產(chǎn)黨員身份存在一天，追責(zé)就可以隨時進行啟動。最后，政治責(zé)任與責(zé)任者在政治生活中的地位角色緊緊聯(lián)系，對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，只要責(zé)任者的政治生活存續(xù)一天，對其問責(zé)就不會停止。對于在職的干部，可以對其采用責(zé)令停職檢查、責(zé)令引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等辦法問責(zé);對于已退休的干部，雖然在職業(yè)崗位上無法對其進行處罰，但仍可以責(zé)令其公開道歉。因此，對于政治責(zé)任的追究也是可以“終身”的。

盡管重大決策終身責(zé)任追究制在追責(zé)時效上有著一定的法律條款規(guī)定，但首先仍是應(yīng)在尊重法治精神，在遵守刑事責(zé)任與民事責(zé)任追訴時效的前提下，盡快使行政責(zé)任在“終身追責(zé)制”中承擔(dān)起主要責(zé)任的角色，同時，通過嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律責(zé)任和完善政治責(zé)任來實現(xiàn)其處罰和教育的功能。

三、重大決策終身責(zé)任追究的行為區(qū)分

重大決策終身責(zé)任包括了法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、政治責(zé)任三種責(zé)任形式，不同的責(zé)任形式適用不同的決策行為，行為不同其責(zé)任后果亦有所區(qū)別。重大決策終身責(zé)任追究制的構(gòu)建就是為了實現(xiàn)科學(xué)決策、依法決策、民主決策，保障國家、社會、人民群眾的合法利益，因此，偏離科學(xué)方法、法律規(guī)范以及民主原則，致使國家、社會、群眾利益嚴(yán)重受損的違法決策和決策嚴(yán)重失誤是重大決策終身責(zé)任追究的主要原因。

對于違法決策，主要追究法律責(zé)任。追究違法決策強調(diào)的是行為的違法性，因此，行政機關(guān)在重大行政決策中違反法律規(guī)定，不論是否導(dǎo)致決策失誤或者危害后果，都應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。重大行政決策違反法定程序(例如，未經(jīng)過合法性審查、風(fēng)險評估、集體討論、專家論證、公開聽證等程序)、重大行政決策內(nèi)容違反法律規(guī)定以及依法應(yīng)該及時決策但久拖不決等行政不作為行為都屬于違法決策行為。

對于重大決策嚴(yán)重失誤的行為，主要追究的是政治責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。決策嚴(yán)重失誤強調(diào)的是決策帶來的嚴(yán)重后果，因此，盡管行政機關(guān)的決策沒有違反法律規(guī)定，但決策仍然出現(xiàn)失誤，造成重大損害或嚴(yán)重影響，應(yīng)當(dāng)追究領(lǐng)導(dǎo)人員的決策責(zé)任，是因為行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策過程中未盡到謹(jǐn)慎決策的職責(zé)。

不同的原因會導(dǎo)致不同責(zé)任形式，以上三種責(zé)任形式可以根據(jù)原因不同單獨使用，也可以合并使用。一般情況下，對于重大行政決策責(zé)任的終身追究基本上是由不同的追責(zé)主體進行追責(zé)，三種責(zé)任合并使用。法律責(zé)任可由司法機關(guān)和上級行政機關(guān)進行追責(zé)，紀(jì)律責(zé)任由黨委追責(zé)，政治責(zé)任則可以由黨委、立法機關(guān)、上級行政機關(guān)、社會進行追責(zé)。

四、重大決策終身責(zé)任追究的承責(zé)方式

將重大決策終身責(zé)任劃分為法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任和政治責(zé)任三種，需根據(jù)這三種責(zé)任形式進一步梳理重大決策終身責(zé)任追究的承責(zé)方式。

(一)法律責(zé)任的承擔(dān)方式

追究重大決策失誤的行政責(zé)任實際包括對在職決策者行政處分和對已退休決策者的行政處理。法律規(guī)定的行政處分有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種;而根據(jù)《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第五十二條規(guī)定，有違法違紀(jì)行為應(yīng)當(dāng)受到處分的行政機關(guān)公務(wù)員，在處分決定機關(guān)作出處分決定前已經(jīng)退休的，不再給予處分;但是依法應(yīng)當(dāng)給予降級、撤職、開除處分的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定相應(yīng)降低或者取消其享受的待遇。具體辦法可以參考《監(jiān)察部關(guān)于對犯錯誤的已退休國家公務(wù)員追究行政紀(jì)律責(zé)任若干問題的通知》(監(jiān)發(fā)［2001］3號)中的規(guī)定，根據(jù)其所犯錯誤，按照《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的處分種類和標(biāo)準(zhǔn)進行處理。例如，應(yīng)當(dāng)給予記過或者記大過處分的，按照每兩年一次增加退休費的標(biāo)準(zhǔn)，降低其基本退休金。應(yīng)當(dāng)給予降級處分的，以退休時的級別為基礎(chǔ)，降低一個級別重新確定其基本退休金。處分前已經(jīng)發(fā)放的退休金不再退回。應(yīng)當(dāng)給予撤職處分的，以退休時所擔(dān)任的職務(wù)為基礎(chǔ)，降低一職以上職務(wù)，按照規(guī)定重新確定相應(yīng)的職級待遇后，重新確定其基本退休金。同時，按照所受處分降低其相應(yīng)的政治待遇和生活待遇。處分前已發(fā)放的基本退休金不再退回。應(yīng)當(dāng)給予開除處分的，一般不再給予開除處分，改為撤職處分。以退休時的職務(wù)為基礎(chǔ)，降低三職以上職務(wù)，其中對于擔(dān)任副主任科員以下職務(wù)的，降低辦事員職務(wù)，按照規(guī)定重新確定相應(yīng)的職級待遇后，重新確定其基本退休金。同時，按照所受處分降低其相應(yīng)的政治待遇和生活待遇。處分前已發(fā)放的基本退休金不再退回。

根據(jù)刑法規(guī)定，刑事責(zé)任的承擔(dān)方式有主刑與附加刑兩種，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑;附加刑包括罰金、剝奪政治權(quán)利和沒收財產(chǎn)。雖然目前還未看到有專門針對重大決策失誤進行刑事責(zé)任追究的具體案例，這或許和刑事訴訟的追訴時效有一定關(guān)系，但據(jù)媒體報道，“2013年10月監(jiān)察部就曾對10起破壞生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究典型案例發(fā)出通報，強調(diào)推進生態(tài)文明建設(shè)、保護生態(tài)環(huán)境是各級政府和職能部門的重大責(zé)任，要求各級監(jiān)察機關(guān)要鐵面執(zhí)紀(jì)、鐵腕問責(zé)，建立和實行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，特別是對領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責(zé)任追究制度［5］。”涉案領(lǐng)導(dǎo)大多受到了上級機關(guān)責(zé)令其向全社會道歉、降級撤職、黨紀(jì)政紀(jì)處分和移送司法機關(guān)處理的處罰。而在《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》題為《官員退休等于“平安著陸”的美夢該醒了》的報道中寫道，“自黨的十八大以來，不少退休或退居二線的官員被調(diào)查。僅副省級及以上高官便有倪發(fā)科、郭永祥、陳柏槐、陽寶華、徐才厚、周永康、趙少麟等人［6］?！边@些官員被追責(zé)的原因并非全都是由于重大決策失誤，但也反映出了黨和國家在問責(zé)追責(zé)上的決心;除此之外，十八大以后，黨和國家通過展開“獵狐行動”、“天網(wǎng)行動”展示了國際追逃嚴(yán)打外逃腐敗分子的決心。中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓工作辦公室由中紀(jì)委、最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部、央行八個單位的負(fù)責(zé)人組成，對外逃貪腐分子從法律、紀(jì)律、政治等方方面面追責(zé)，對于外逃貪官，雖遠必追。在這樣嚴(yán)厲的國際追逃背景下，對于因違法決策以及決策嚴(yán)重失誤而回避責(zé)任外逃出國的官員的追責(zé)行動也應(yīng)當(dāng)逐步地提上日程，違法決策以及決策嚴(yán)重失誤給國家和人民帶來的損害與經(jīng)濟損失并不比貪污腐敗帶來的損害小。而刑法第88條第1款的規(guī)定“在人民檢察院、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)立案偵查或者人民法院受理案件以后，逃避偵查或者審判的，不受追訴期限的限制?！薄疤颖軅刹榛蛘邔徟小笔侵感袨槿擞刑优芑虿啬涞男袨?，因此，對于在立案偵查或者案件受理后外逃躲避責(zé)任追究的這類官員的追訴應(yīng)當(dāng)適用刑法第88條第1款關(guān)于追訴時效延長的規(guī)定，對其采取刑事責(zé)任追究不再受最長20年的追訴時效限制。各種情形的法律適用條款不同，不論如何，在鐵腕追責(zé)的同時，對于違法決策和重大決策嚴(yán)重失誤追究刑事責(zé)任都應(yīng)該在法治原則下進行，堅持罪刑法定、罪刑適應(yīng)原則。

重大決策事項的決策者在決策過程中對人民群眾的利益造成的損害被認(rèn)定為職務(wù)侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事法律責(zé)任。由于職務(wù)侵權(quán)行為適用的是無過錯責(zé)任的歸責(zé)原則，《民法通則》對職務(wù)侵權(quán)行為的責(zé)任承擔(dān)只規(guī)定了由行為人所屬單位承擔(dān)賠償責(zé)任，并未追究行為人的主觀是否存在過錯，因此，對于重大決策失誤民事責(zé)任的承擔(dān)，在負(fù)有賠償義務(wù)的國家機關(guān)根據(jù)《國家賠償法》承擔(dān)賠償責(zé)任后，對有故意或重大過失的行為人有追償?shù)臋?quán)利。應(yīng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔(dān)部分或者全部賠償費用。對有故意或者重大過失的責(zé)任人員，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。除賠償損失外，侵權(quán)民事責(zé)任的承擔(dān)形式還包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、消除影響、恢復(fù)名譽，應(yīng)承擔(dān)民事法律責(zé)任的機關(guān)可以責(zé)令重大決策失誤者做出消除危險、賠禮道歉、消除影響等行為。

可以看到，在刑事責(zé)任和民事責(zé)任法定的追訴時效限定下，“終身”追責(zé)的重任更多地落在了行政責(zé)任的肩上。但由于行政決策事項長期被擱置于行政法的視野之外，《行政決策法》尚處于缺失狀態(tài)，在研究重大決策終身責(zé)任追究的行政責(zé)任時，不得不參考監(jiān)察部文件或《公務(wù)員法》等的相關(guān)規(guī)定，無疑也說明在構(gòu)建重大決策終身責(zé)任追究制度的過程中應(yīng)當(dāng)要考慮建立系統(tǒng)的行政處分與行政處理制度。

(二)紀(jì)律責(zé)任的承擔(dān)方式

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，對黨員的紀(jì)律處分包括:警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》規(guī)定的監(jiān)督制度包括談話和誡勉、詢問和質(zhì)詢以及罷免或撤換要求及處理等，例如，第三十二條就規(guī)定:“發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部在政治思想、履行職責(zé)、工作作風(fēng)、道德品質(zhì)、廉政勤政等方面的苗頭性問題，黨委(黨組)、紀(jì)委和黨委組織部門應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限及時對其進行誡勉談話。”第三十八條規(guī)定:“黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會委員，有權(quán)向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委?！倍泄仓醒腩C布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中則有關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職以及因問責(zé)被免職的相關(guān)規(guī)定，第五十九條規(guī)定:“引咎辭職、責(zé)令辭職和因問責(zé)被免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不安排職務(wù)，兩年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù)。同時受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的，按照影響期長的規(guī)定執(zhí)行?！蓖ㄟ^以上規(guī)定形成了嚴(yán)格的紀(jì)律責(zé)任追究方式，但是，紀(jì)律責(zé)任也需要注意黨紀(jì)與國法的協(xié)同配合，不能違背法治精神。

(三)政治責(zé)任的承擔(dān)方式

盡管政治責(zé)任的追究可以實行“終身制”，但責(zé)令停職檢查、責(zé)令引咎辭職、免職等追究辦法主要是針對在職領(lǐng)導(dǎo)干部，對于退休干部，目前主要只有責(zé)令公開道歉這一辦法可以對其產(chǎn)生追究效果。因此，在政治責(zé)任的追究上還存在一定的追究方式局限，尚需制度完善。可以借鑒行政法上的申誡罰的處罰方式，如警告、通報批評等方式對其在名譽、榮譽、信譽或精神上的利益造成—定損害以示警誡。同時，也可以采取將其行為錄入個人誠信檔案和公務(wù)員檔案等方式進行追究，誠信污點和政治污點將會導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部的信任度降低而影響其職業(yè)生涯，這是政治處罰的一種可行方式。

五、結(jié)語

重大決策與國家利益、人民群眾利益息息相關(guān)，規(guī)范決策權(quán)就是要“把權(quán)力裝進制度的籠子”，這不僅需要用公開公正與陽光正當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦蛉ケＵ弦婪Q策機制的運行，也需要完備系統(tǒng)有效的追責(zé)問責(zé)制度去維護依法決策機制的權(quán)威。追責(zé)和懲罰并不是建立重大行政決策終身責(zé)任追究制的最終目的，在終身追責(zé)制的問題上，預(yù)防和教育才是構(gòu)建這一制度的關(guān)鍵。

首先，在出現(xiàn)違法決策和決策嚴(yán)重失誤的情形時，應(yīng)立即啟動問責(zé)、追責(zé)機制，另一方面，在決策之前和決策過程中，也應(yīng)當(dāng)注重公眾參與制度、專家論證制度、聽證制度、集體討論制度、風(fēng)險評估制度、合法性審查制度等一系列程序性制度的落實，兼顧決策內(nèi)容與決策程序的合法性。一個完善的程序性的制度，不僅可以使得科學(xué)、民主、依法決策的行為得以真正落地，同時，在所有決策環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循、有記錄備案的保障下，這一制度也能起到保護行政首長決策積極性的作用，只要行政決策者依法辦事，就不會因害怕?lián)?zé)而出現(xiàn)畏首畏尾不敢決策或遲延決策的情況。

其次，一般情況下，重大行政決策的決策主體應(yīng)當(dāng)是擁有行政決策權(quán)的機構(gòu)，我們一般認(rèn)為是縣級以上人民政府及其工作部門有權(quán)做出重大行政決策。但通常情況下，在我們的政治實踐中，對于重大行政決策擁有決定權(quán)的除了政府部門，還有黨委部門，尤其在現(xiàn)實政治生活中，黨委部門還擁有最終的決策權(quán)力。根據(jù)十八屆四中全會決定，對于違法決策和決策嚴(yán)重失誤造成重大損失、惡劣影響的，不僅要追究行政首長的法律責(zé)任，還要追究負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。因此，黨政一把手這樣的關(guān)鍵少數(shù)，必須要樹立法治理念，要清楚地知曉法律、黨紀(jì)和政治生活的紅線底線，知法懂法，在決策時才不會違法犯罪。

最后，由于訴訟時效的限制，在實踐問責(zé)中，只有行政責(zé)任能真正地被“終身”追究，因此，將行政決策行為盡快納入行政法律法規(guī)中，使決策失誤的責(zé)任追究有法可依應(yīng)當(dāng)成為目前的一個緊迫任務(wù);同時，在法律之外的紀(jì)律與政治領(lǐng)域，盡快去協(xié)調(diào)各個黨內(nèi)規(guī)范與法律的關(guān)系，完善政治責(zé)任承擔(dān)方式，保證紀(jì)律和政治責(zé)任的承責(zé)方式不超越法律的底線，也應(yīng)當(dāng)被納入建立依法決策體制的整體安排中來，以期重大決策終身責(zé)任追究制度早日成為能真正關(guān)得住權(quán)力的“籠子”。

［1］經(jīng)濟之聲.十八屆四中全會今日開幕 法治思維賦予中國經(jīng)濟新起點［EB/OL］.http://finance.cnr.cn/jjpl/201410/t20141020_516627394.shtml，2014－10－20.

［2］陳建科.重大決策終身責(zé)任追究制度研究［J］.中共貴州省委黨校學(xué)報，2014(6).

［3］喻少如.論決策終身負(fù)責(zé)制的合理構(gòu)造——基于行政法學(xué)視角的觀察與思考［J］.人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2014(12).

［4］王仰文.行政決策連帶責(zé)任制度的內(nèi)在邏輯與中國實踐［J］.山東科技大學(xué)學(xué)報，2014(6).

［5］中央政府門戶網(wǎng)站.監(jiān)察部通報10起破壞生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究典型案例［EB/OL］.http://www.gov.cn/gzdt/2013－10/24/content_2514501.htm，2015－02－26.

［6］張磊.官員退休等于“平安著陸”的美夢該醒了［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2014－10/13/c_11127963 13.htm，2015－02－26.