我國(guó)快遞行業(yè)存在的問(wèn)題及監(jiān)管研究

張 蘋(píng)

(南開(kāi)大學(xué) 法學(xué)院,天津 300071)

我國(guó)快遞行業(yè)存在的問(wèn)題及監(jiān)管研究

張 蘋(píng)

(南開(kāi)大學(xué) 法學(xué)院,天津 300071)

快遞業(yè)務(wù)對(duì)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量，都有著很大的積極作用，然而，由于發(fā)展時(shí)間較為短暫，快遞企業(yè)的服務(wù)水平參差不齊，部分企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中存在著一些問(wèn)題，危害著社會(huì)秩序和人民生活。我國(guó)郵政監(jiān)管部門(mén)針對(duì)這些問(wèn)題，采取了很多監(jiān)管手段，然而這些手段不足以應(yīng)對(duì)日益出現(xiàn)的新?tīng)顩r，應(yīng)利用和創(chuàng)新監(jiān)管方式，使快遞行業(yè)快速、健康發(fā)展，提高快遞服務(wù)水平。

快遞監(jiān)管漏洞；監(jiān)管主體；市場(chǎng)準(zhǔn)入

近年來(lái)，隨著淘寶、亞馬遜等電商企業(yè)的快速發(fā)展，快遞企業(yè)的數(shù)量及其業(yè)務(wù)量也呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，形成了郵政EMS、外資快遞、中外合資快遞、國(guó)有非郵快遞、民營(yíng)快遞共同競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的格局。[1]快遞業(yè)高速發(fā)展的過(guò)程中，出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，例如野蠻分揀、郵件丟失損毀、利用快遞郵寄危險(xiǎn)物品等，這些因素阻礙著快遞行業(yè)的健康發(fā)展，危害著人民的利益。

一、快遞行業(yè)存在的問(wèn)題及現(xiàn)有監(jiān)管措施

(一)未經(jīng)許可擅自經(jīng)營(yíng)、停止經(jīng)營(yíng)及其監(jiān)管措施

一些快遞企業(yè)的注冊(cè)資金達(dá)不到法定的最低限制。根據(jù)《中華人民共和國(guó)郵政法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《郵政法》)和國(guó)家交通運(yùn)輸部2009年頒布的《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》，在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的，注冊(cè)資本不得低于50萬(wàn)元，跨省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的，注冊(cè)資本不得低于100萬(wàn)元，經(jīng)營(yíng)國(guó)際快遞業(yè)務(wù)的，注冊(cè)資本不得低于200萬(wàn)元。快遞行業(yè)原本沒(méi)有法定的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，大量小規(guī)模的快遞企業(yè)出現(xiàn)在市場(chǎng)中，2009年修訂的《郵政法》以及《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》實(shí)施之后，經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)必須取得郵政部門(mén)頒發(fā)的《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》，其注冊(cè)資本必須滿(mǎn)足法律的規(guī)定才能申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。為避免部分企業(yè)因資金困難不能滿(mǎn)足這一準(zhǔn)入機(jī)制，法律給予了一年的過(guò)渡期，然而過(guò)渡期滿(mǎn)后，仍有部分企業(yè)繼續(xù)按照原有規(guī)模從事快遞服務(wù)，例如，浙江省在2010年10月份對(duì)湖州市區(qū)三家從事經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的單位進(jìn)行調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)有兩家單位在未取得《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》的情況下，仍在從事快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[2]，其他地區(qū)也有類(lèi)似情況出現(xiàn)。實(shí)際上，法律對(duì)快遞企業(yè)的注冊(cè)資金要求并不高，快遞業(yè)務(wù)寄遞的物品中，不乏貴重物品，如珠寶、字畫(huà)等等，如果這些物品在寄遞過(guò)程中丟失或者損毀，而寄遞的快遞企業(yè)注冊(cè)資本太少不足以賠償，則會(huì)侵害消費(fèi)者的合法權(quán)益。

一些快遞企業(yè)中，具有資質(zhì)的快遞業(yè)務(wù)員數(shù)量沒(méi)有達(dá)到法定的最低標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》的規(guī)定，申請(qǐng)快遞業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者要有符合《快遞業(yè)務(wù)員國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》并通過(guò)資格認(rèn)定的快遞業(yè)務(wù)員，經(jīng)營(yíng)同城、異地和國(guó)際業(yè)務(wù)的快遞企業(yè)員工持證上崗率分別要達(dá)到30%、40%和50%，而目前一些快遞企業(yè)的業(yè)務(wù)員并沒(méi)有達(dá)到上述比例。例如2014年初，四川一家公司搭建了一個(gè)名為“人人快遞”的電子商務(wù)平臺(tái)，用戶(hù)只需安裝該平臺(tái)的客戶(hù)端，進(jìn)行注冊(cè)之后即可成為“自由快遞員”，進(jìn)行快件的運(yùn)送。根據(jù)調(diào)查，“人人快遞”在湖北、河南等地區(qū)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)許可證，“自由快遞員”也沒(méi)有任何資質(zhì)，不符合法律的相關(guān)規(guī)定，目前“人人快遞”在這些地區(qū)的業(yè)務(wù)已被責(zé)令停止?！叭巳丝爝f”這一案例只是個(gè)例，實(shí)踐中仍有一些快遞企業(yè)不具備法定比例的持證業(yè)務(wù)員，其從事快遞業(yè)務(wù)將會(huì)擾亂快遞市場(chǎng)秩序的正常運(yùn)行。

一些快遞企業(yè)不經(jīng)許可，擅自停止經(jīng)營(yíng)。停止經(jīng)營(yíng)包括關(guān)閉網(wǎng)絡(luò)、停開(kāi)網(wǎng)絡(luò)班車(chē)、停止收寄或停止投遞等情況，導(dǎo)致全網(wǎng)不能暢通運(yùn)行。[3]在節(jié)假日期間，因?yàn)閱T工放假等原因，部分快遞企業(yè)停止接收和運(yùn)遞快件。

針對(duì)上述問(wèn)題，相關(guān)的監(jiān)管措施主要體現(xiàn)在法律對(duì)快遞企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)、加盟機(jī)構(gòu)成立的行政許可，以及未經(jīng)許可從事快遞經(jīng)營(yíng)、擅自停止經(jīng)營(yíng)的行政處罰上。《郵政法》對(duì)快遞企業(yè)成立所需資金、持證人員人數(shù)都進(jìn)行了規(guī)定，并對(duì)企業(yè)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或者合并與分立的程序進(jìn)行了規(guī)定；《快遞市場(chǎng)管理辦法》規(guī)定了以加盟方式經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)應(yīng)取得《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可》；《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》更詳細(xì)、具體地規(guī)定了快遞企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)等成立的條件與程序；很多地方性法規(guī)、規(guī)章也大都規(guī)定了相關(guān)的許可條款。經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)不遵守上述法律、法規(guī)擅自經(jīng)營(yíng)或者停止經(jīng)營(yíng)的，法律也設(shè)置了相應(yīng)的行政處罰條款。例如《郵政法》第七十二條規(guī)定：“未取得快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)，或者郵政企業(yè)以外的單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)由郵政企業(yè)專(zhuān)營(yíng)的信件寄遞業(yè)務(wù)或者寄遞國(guó)家機(jī)關(guān)公文的，由郵政管理部門(mén)或者工商行政管理部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并處十萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)快遞企業(yè)，還可以責(zé)令停業(yè)整頓直至吊銷(xiāo)其快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證”；第七十三條規(guī)定，停止經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)，未書(shū)面告知郵政管理部門(mén)并交回快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證的，由郵政管理部門(mén)責(zé)令改正，可以處一萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款，并可以責(zé)令停業(yè)整頓。其他各級(jí)法規(guī)、規(guī)章也大多依據(jù)《郵政法》的規(guī)定，對(duì)這些行為設(shè)立了罰則。

(二)快遞服務(wù)過(guò)程中存在的漏洞及其監(jiān)管措施

1．快件丟失、毀損現(xiàn)象嚴(yán)重

快件丟失、毀損是快遞服務(wù)中存在的主要問(wèn)題之一，隨著快遞行業(yè)的迅速發(fā)展，丟失損壞快件的現(xiàn)象存在著上升的趨勢(shì)。國(guó)家郵政局的官方網(wǎng)站上公布，2012年10月份，消費(fèi)者反映快件丟失及內(nèi)件短少的申訴有1473件，占總申訴案件的13.8%；反映快件損毀的690件，占總申訴案件的6.5%。造成快件丟失、毀損的原因主要集中在以下幾個(gè)方面：第一，一些快遞業(yè)務(wù)員私自開(kāi)拆、隱匿和毀棄快件。第二，快件分揀過(guò)程中的野蠻分揀行為。野蠻分揀最主要的原因就是快遞業(yè)務(wù)量快速上升，分揀人員數(shù)量相對(duì)短缺，為了節(jié)省開(kāi)支，提高效率，分揀人員拋、扔、踩、踏快件的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成快件毀損。第三，對(duì)無(wú)著快件的不當(dāng)處理。根據(jù)《快遞服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，無(wú)著快件是指無(wú)法投遞且無(wú)法退回寄件人、無(wú)法投遞且寄件人聲明放棄、無(wú)法投遞且保管期滿(mǎn)仍無(wú)人領(lǐng)取的快件。對(duì)于這部分快件，一些經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)并未按照規(guī)定的方式和期限進(jìn)行處理，甚至將它們私自變賣(mài)，使得快件最終丟失。

針對(duì)上述問(wèn)題，相關(guān)的監(jiān)管措施主要有行政檢查、行政處罰等法律規(guī)定的監(jiān)管手段，還有相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)?！多]政法》和《快遞市場(chǎng)管理辦法》分別對(duì)冒領(lǐng)、私自開(kāi)拆、隱匿、毀棄快件和不當(dāng)處理無(wú)著快件的行為規(guī)定了罰則，但并未對(duì)快件分揀過(guò)程中的野蠻分揀行為進(jìn)行規(guī)定，一些地方性的法規(guī)或規(guī)章中對(duì)這一問(wèn)題有所涉及，例如《江蘇省郵政條例》對(duì)野蠻分揀行為進(jìn)行了禁止性規(guī)定，違反該條款，郵政管理部門(mén)可以對(duì)其責(zé)令改正，處五千元以上三萬(wàn)元以下罰款。郵政管理部門(mén)為依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，可以根據(jù)《郵政法》，采取現(xiàn)場(chǎng)檢查、查閱資料、查封場(chǎng)所、扣押相關(guān)物品等檢查手段和強(qiáng)制手段。《快遞服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)無(wú)著快件的處理方式進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，要求快遞服務(wù)組織及時(shí)登記無(wú)著快件，并將無(wú)著快件每半年一次集中到省級(jí)郵政管理部門(mén)所在地或其辦事處所在地，申請(qǐng)集中處理，處置對(duì)因寄件人或收件人信息缺失而導(dǎo)致的無(wú)著快件，能從拆出的物品中尋找收件人或寄件人信息的，應(yīng)繼續(xù)嘗試投遞或退回，除此之外，對(duì)于能夠變賣(mài)的物品，應(yīng)交當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)收購(gòu)，價(jià)款上繳國(guó)庫(kù)；不能變賣(mài)的，應(yīng)按以下要求處置：a)存款單、存折、支票，應(yīng)寄交當(dāng)?shù)厝嗣胥y行處理，其他實(shí)名登記的有價(jià)證券，應(yīng)寄往發(fā)行證券的機(jī)構(gòu)處理；b)金銀飾品，應(yīng)由郵政管理部門(mén)指定的機(jī)構(gòu)收購(gòu)后，由郵政管理部門(mén)上繳國(guó)庫(kù)；c)本國(guó)貨幣，應(yīng)有郵政管理部門(mén)上繳國(guó)庫(kù)，外國(guó)貨幣，應(yīng)兌換成人民幣后由郵政管理部門(mén)上繳國(guó)庫(kù)；d)戶(hù)口遷移證、護(hù)照和其他各種證書(shū)，應(yīng)送發(fā)證機(jī)關(guān)處理；e)其他不能變賣(mài)的物品，根據(jù)具體情況，妥為處理。上述標(biāo)準(zhǔn)為經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)按照要求處理無(wú)著快件提供了依據(jù)。

2．快件損失賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

快件損失賠償，是指對(duì)快件丟失、損毀或者內(nèi)件短少時(shí)的賠償?！多]政法》第四十五條第二款規(guī)定：“郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)范圍以外的郵件的損失賠償，適用有關(guān)民事法律的規(guī)定”，依據(jù)這一條款，各經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的公司與消費(fèi)者約定的賠償金額并不相同。實(shí)踐中發(fā)生快件損失之后，大多數(shù)賠償金額僅為郵資的三倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)消費(fèi)者的損失，“郵寄iPhone變磚頭只賠十多元運(yùn)費(fèi)”等典型案例，引發(fā)了人們的熱議和深思。

針對(duì)這一問(wèn)題，我國(guó)《郵政法》只有上述第四十五條第二款有所涉及，規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)?！犊爝f市場(chǎng)管理辦法》第二十條要求經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)在快遞服務(wù)過(guò)程中，按照與用戶(hù)的約定，在快件發(fā)生延誤、丟失、損毀和內(nèi)件不符的，依法予以賠償；企業(yè)與用戶(hù)之間未對(duì)賠償事項(xiàng)進(jìn)行約定的，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)保價(jià)的快件，應(yīng)當(dāng)按照保價(jià)金額賠償，對(duì)于未購(gòu)買(mǎi)保價(jià)的快件，按照《中華人民共和國(guó)郵政法》、《中華人民共和國(guó)合同法》等相關(guān)法律規(guī)定賠償，實(shí)踐中賠償?shù)木褪青]資的三倍。法律、法規(guī)對(duì)快件損失賠償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得太低，無(wú)法保障消費(fèi)者的合法權(quán)益，使得實(shí)踐中甚至出現(xiàn)一些快遞員私自開(kāi)拆快件拿走貴重物品，再按照三倍賠償?shù)囊?guī)定給予消費(fèi)者少量賠償?shù)臓顩r，嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者的利益。

3．寄遞危險(xiǎn)物品及其他國(guó)家禁止寄遞物品的狀況時(shí)有發(fā)生

快遞安全一直是快遞服務(wù)中的重要問(wèn)題，近幾年，時(shí)有因?yàn)榧倪f危險(xiǎn)物品致人傷亡的事故發(fā)生。2014年，山東省一名消費(fèi)者通過(guò)網(wǎng)購(gòu)收到某快遞公司發(fā)來(lái)的快件，因?yàn)樵摴静⑽磳?duì)收寄的物品進(jìn)行驗(yàn)視，未發(fā)現(xiàn)快件中含有有毒物質(zhì)，造成該消費(fèi)者中毒死亡[4]，其他因?yàn)槲打?yàn)視使快件中含有易燃、易爆及有毒物質(zhì)致人傷亡的案件也屢見(jiàn)不鮮。

針對(duì)這一問(wèn)題，法律設(shè)置了行政處罰手段進(jìn)行監(jiān)管。《郵政法》第七十五條分別對(duì)不執(zhí)行收寄驗(yàn)視制度的快遞企業(yè)和寄遞禁止性物品的用戶(hù)設(shè)置了罰則：“快遞企業(yè)不建立或者不執(zhí)行收件驗(yàn)視制度，或者違反法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)關(guān)于禁止寄遞或者限制寄遞物品的規(guī)定收寄快件的，對(duì)快遞企業(yè)，郵政管理部門(mén)可以責(zé)令停業(yè)整頓直至吊銷(xiāo)其快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證；用戶(hù)在快件中夾帶禁止寄遞或者限制寄遞的物品，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予治安管理處罰?！薄犊爝f市場(chǎng)管理辦法》等規(guī)章以及地方性法規(guī)、規(guī)章中也大都設(shè)置了對(duì)這一行為的行政處罰，造成嚴(yán)重后果的，還可以被追究刑事責(zé)任。

4．信息泄露造成個(gè)人隱私不安全

快遞單包含個(gè)人的姓名、地址、電話(huà)等許多重要信息，快遞行業(yè)的一些員工為了牟取私利，在網(wǎng)上倒賣(mài)用戶(hù)的個(gè)人信息，這不僅給個(gè)人隱私安全帶來(lái)危害，也嚴(yán)重影響了整個(gè)快遞行業(yè)的發(fā)展和電子商務(wù)的正常交易。各家快遞公司雖然都明令禁止工作人員泄露客戶(hù)信息，但是一條“快遞單”的流轉(zhuǎn)要經(jīng)過(guò)許多環(huán)節(jié)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都存在信息泄露風(fēng)險(xiǎn)。例如，快遞發(fā)出時(shí)會(huì)生成一張印有發(fā)件人和收件人個(gè)人信息的面單，面單一式4份，發(fā)件人、收件人、快遞營(yíng)業(yè)廳、工作人員各一份，這些面單就成了信息泄露的隱患，倒賣(mài)信息的現(xiàn)象屢禁不止。

除了《郵政法》設(shè)置了對(duì)這一違法行為的行政處罰之外，國(guó)家郵政局針對(duì)該問(wèn)題，制定了《寄遞服務(wù)用戶(hù)個(gè)人信息安全管理規(guī)定》，對(duì)寄遞服務(wù)用戶(hù)個(gè)人信息流轉(zhuǎn)涉及的各方主體、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，詳細(xì)規(guī)定了寄遞詳情單和電子信息的安全管理辦法，并明確指出寄遞企業(yè)及其從業(yè)人員違法泄露用戶(hù)信息時(shí)將承擔(dān)的法律責(zé)任。

二、快遞行業(yè)現(xiàn)有監(jiān)管中存在的問(wèn)題

快遞服務(wù)中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，在我國(guó)法律體系中都能找到相關(guān)的監(jiān)管措施，然而，這些問(wèn)題隨著快遞行業(yè)的發(fā)展，并未徹底地得到遏制，可見(jiàn)，單純依靠現(xiàn)有法律手段進(jìn)行監(jiān)管，不能收到良好的社會(huì)效果?？爝f行業(yè)的上述問(wèn)題折射出的監(jiān)管漏洞主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不明確

國(guó)務(wù)院自2005年實(shí)施郵政體制改革，實(shí)行政企分開(kāi)以來(lái)，在剝離企業(yè)職能、資產(chǎn)和人員的基礎(chǔ)上重組國(guó)家郵政局，并設(shè)立由其垂直管理的31個(gè)省(區(qū)、市)郵政管理局，履行行業(yè)管理和市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)，改革的成效非常明顯，快遞產(chǎn)業(yè)迅速興起。2009年修訂的《郵政法》將快遞業(yè)務(wù)納入郵政市場(chǎng)監(jiān)管范圍，并明確和強(qiáng)化了郵政管理部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任。然而，由于實(shí)行國(guó)家郵政局、省(區(qū)、市)郵政管理局兩級(jí)監(jiān)管體制，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)層級(jí)過(guò)高，中央與地方、各郵政管理部門(mén)的職權(quán)劃分不清，根本無(wú)力進(jìn)行有效監(jiān)管，不利于督促快遞企業(yè)嚴(yán)格依法行事，積極提高自己的服務(wù)水平和質(zhì)量。

2012 年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于完善省級(jí)以下郵政監(jiān)管體制的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，在27個(gè)省(區(qū))按照市(地)行政區(qū)劃設(shè)置332個(gè)市(地)郵政管理局，在4個(gè)直轄市和海南省(除?？谑?、三亞市)跨區(qū)域設(shè)置25個(gè)郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，形成了國(guó)家郵政局、省(區(qū)、市)郵政管理局、市(地)郵政管理局的三級(jí)監(jiān)管體制；縣一級(jí)原則上不單獨(dú)設(shè)置郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一些業(yè)務(wù)集中、情況特殊的地方，可依托縣級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)承擔(dān)有關(guān)監(jiān)管工作，或由上級(jí)郵政管理部門(mén)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)，具體形式由上級(jí)郵政管理部門(mén)與地方人民政府協(xié)商確定?！锻ㄖ穼?duì)監(jiān)管體制的調(diào)整，對(duì)于提高郵政監(jiān)管水平具有積極的作用。但是，實(shí)踐中仍有一些問(wèn)題需要解決，較為突出的是，對(duì)于上述跨區(qū)域設(shè)置的郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)和上級(jí)郵政部門(mén)在縣一級(jí)設(shè)置的郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，以及縣級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)需要承擔(dān)哪些監(jiān)管工作，《通知》并未涉及，需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索。另外，郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員有限，且人員大多從郵政企業(yè)分流而來(lái)，缺乏法律方面的基礎(chǔ)，導(dǎo)致部分執(zhí)法人員不能對(duì)法律正確理解和有效落實(shí)。

(二)相關(guān)法律體系不完善

目前，我國(guó)初步形成了以《郵政法》為核心的郵政法律體系，該體系包括法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。筆者通過(guò)梳理，發(fā)現(xiàn)這些法律、法規(guī)、規(guī)章中涉及快遞行業(yè)監(jiān)管的條文內(nèi)容主要集中在以下幾個(gè)方面：第一，關(guān)于監(jiān)管主體的規(guī)定；第二，關(guān)于快遞行業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)、加盟機(jī)構(gòu)行政許可的規(guī)定；第三，關(guān)于快遞行業(yè)行政處罰的規(guī)定；第四，關(guān)于快遞行業(yè)行政監(jiān)督的規(guī)定；第五，關(guān)于快遞行業(yè)監(jiān)管的其他規(guī)定，例如《快遞市場(chǎng)管理辦法》第三十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院郵政管理部門(mén)建立以公眾滿(mǎn)意度、時(shí)限準(zhǔn)時(shí)率和用戶(hù)申訴率為核心的快遞服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，指導(dǎo)評(píng)定機(jī)構(gòu)定期測(cè)試評(píng)估快遞行業(yè)服務(wù)水平，評(píng)定服務(wù)質(zhì)量等級(jí)，并向社會(huì)公告。”

《郵政法》及其他相關(guān)法規(guī)、規(guī)章雖然規(guī)定了諸多行業(yè)監(jiān)管方式，但這些條款并不完善，不能適應(yīng)日益發(fā)展的快遞行業(yè)的需求。首先，作為對(duì)《郵政法》的細(xì)化，國(guó)務(wù)院于1990年頒布的《中華人民共和國(guó)郵政法實(shí)施細(xì)則》已經(jīng)實(shí)施二十多年，并未隨《郵政法》的修改而修改；其次，部分法律、法規(guī)的規(guī)定相對(duì)滯后，不能適應(yīng)日益發(fā)展的快遞行業(yè)需求，例如，“三倍賠償”原則制定時(shí)，是基于保護(hù)剛剛起步的快遞行業(yè)發(fā)展的考慮，而現(xiàn)在快遞行業(yè)已經(jīng)得到了迅速發(fā)展，如此低的賠償標(biāo)準(zhǔn)不能保護(hù)用戶(hù)的合法權(quán)益，另外因?yàn)榉傻臏笮?，一些新出現(xiàn)的問(wèn)題也沒(méi)有被囊括在條文之中；再次，部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)、規(guī)章不完善，一些地區(qū)尚未根據(jù)本地區(qū)實(shí)際狀況，制定相應(yīng)的法規(guī)或規(guī)章；最后，監(jiān)管手段過(guò)多地依賴(lài)于事前行政許可、事后行政處罰等傳統(tǒng)方式，事中行為容易成為監(jiān)管的盲區(qū)，在快遞企業(yè)取得許可證后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以對(duì)其服務(wù)質(zhì)量和安全生產(chǎn)進(jìn)行有效的管理，僅僅依靠企業(yè)內(nèi)控，對(duì)各種事故發(fā)生的防范力度較弱，[5]另外，一些新的監(jiān)管方式并未得到有效地運(yùn)用。

(三)進(jìn)入市場(chǎng)壁壘低導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量不高

我國(guó)快遞市場(chǎng)結(jié)構(gòu)包括國(guó)有郵政快遞、國(guó)外快遞和民營(yíng)快遞三大市場(chǎng)主體，由于行業(yè)政策不完善，進(jìn)入市場(chǎng)的壁壘偏低，經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的民營(yíng)企業(yè)超過(guò)兩萬(wàn)家，其規(guī)模大多偏小，一些企業(yè)為節(jié)省成本，并未按照法律要求的環(huán)節(jié)進(jìn)行快遞服務(wù)，持證人員也未能達(dá)到法律要求的標(biāo)準(zhǔn)，造成服務(wù)水平參差不齊，使得服務(wù)質(zhì)量得不到保障。另外，快遞企業(yè)與其加盟企業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象。加盟快遞企業(yè)能夠使快遞服務(wù)網(wǎng)絡(luò)低成本、高速度擴(kuò)張，但是，總部并不能保證對(duì)其加盟企業(yè)有較強(qiáng)的控制能力，多數(shù)加盟民營(yíng)快遞企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)是家族式的，其組織方式較為落后，管理手段較為陳舊。各加盟企業(yè)為了自身利益，缺乏對(duì)企業(yè)發(fā)展和品牌運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)效規(guī)劃和投入，當(dāng)服務(wù)質(zhì)量與成本發(fā)生沖突時(shí)，部分加盟商把盈利放在第一位、保障服務(wù)質(zhì)量放在第二位，使其服務(wù)水平和服務(wù)能力低于原品牌，造成同一品牌服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。[5]

三、對(duì)快遞行業(yè)監(jiān)管體制改革的建議

對(duì)快遞行業(yè)的監(jiān)管，過(guò)去大多集中在事前的行政許可和事后的行政處罰等傳統(tǒng)法律方式上，隨著社會(huì)的發(fā)展，單純依靠現(xiàn)有法律手段并不能收到良好的社會(huì)效果，需要對(duì)監(jiān)管主體和監(jiān)管方式進(jìn)行改革。

(一)健全相關(guān)法律體系

提高快遞行業(yè)的監(jiān)管水平，首先應(yīng)當(dāng)健全相關(guān)法律體系，為快遞監(jiān)管工作提供有效的法律依據(jù)。

首先，應(yīng)當(dāng)明確派出機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體的法律地位和職責(zé)權(quán)限?！蛾P(guān)于完善省級(jí)以下郵政監(jiān)管體制的通知》在4個(gè)直轄市和海南省(除?？谑?、三亞市)跨區(qū)域設(shè)置了25個(gè)郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，在縣一級(jí)，可以由上級(jí)郵政管理部門(mén)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)，也可以依托縣級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)承擔(dān)有關(guān)監(jiān)管工作。我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》并未對(duì)派出機(jī)構(gòu)的概念做出規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)可以行使哪些職權(quán)也沒(méi)有明確的法律依據(jù)，因此，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，明確派出機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)權(quán)限，具體到郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)上來(lái)，可以參照其他部門(mén)制定的法律法規(guī)，明確其地位和權(quán)責(zé)，例如國(guó)家工商行政管理局在1991年發(fā)布的《工商行政管理所條例》，對(duì)工商所的職責(zé)、設(shè)立程序、管理方式等進(jìn)行了規(guī)定，郵政管理部門(mén)也可以出臺(tái)類(lèi)似的規(guī)章，對(duì)郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。

其次，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充、修改現(xiàn)有法律不合理的規(guī)定。對(duì)于法律沒(méi)有涉及，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的新問(wèn)題，例如野蠻分揀造成快件毀損的行為，法律并未予以規(guī)定，只有少數(shù)地方性法規(guī)、規(guī)章對(duì)其進(jìn)行了規(guī)定，而野蠻分揀是快遞服務(wù)中普遍出現(xiàn)的問(wèn)題，因此國(guó)家層級(jí)的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。對(duì)于法律雖有涉及卻不符合目前狀況的條款，例如快件損失賠償?shù)摹叭对瓌t”，不能滿(mǎn)足快遞行業(yè)發(fā)展的需要，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行修改。通過(guò)以上途徑完善郵政監(jiān)管法律體系，為監(jiān)管工作提供法律保障。

(二)強(qiáng)化郵政管理部門(mén)的監(jiān)管

郵政管理部門(mén)是郵政法律體系的執(zhí)行主體，是快遞監(jiān)管最重要的主體。除了運(yùn)用傳統(tǒng)的行政許可和行政處罰等方式進(jìn)行監(jiān)管之外，郵政管理部門(mén)還需要做好其他監(jiān)管工作，例如，及時(shí)通報(bào)違規(guī)企業(yè)名單及行為，做到信息公開(kāi)；加強(qiáng)行政指導(dǎo)確保快遞企業(yè)健康發(fā)展等等。

國(guó)家郵政局官網(wǎng)中的信息公開(kāi)專(zhuān)欄，對(duì)快遞服務(wù)滿(mǎn)意度調(diào)查結(jié)果進(jìn)行了通告、對(duì)部分快遞企業(yè)收寄禁運(yùn)物品的行為進(jìn)行了通報(bào)。信息公開(kāi)可以使經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)曝光于群眾，對(duì)其起到約束的作用，郵政管理部門(mén)可以針對(duì)更多的快遞違規(guī)行為進(jìn)行披露，使信息更加透明，方便用戶(hù)查閱。

強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制可以從源頭上保障快遞服務(wù)的質(zhì)量。所有從事快遞經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)，要首先取得《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》才可以進(jìn)行營(yíng)業(yè)，并在工商行政管理部門(mén)辦理相關(guān)登記手續(xù)，具有從業(yè)資格的快遞業(yè)務(wù)員人數(shù)應(yīng)當(dāng)達(dá)到法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。郵政管理部門(mén)和工商行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)把好關(guān)，嚴(yán)格遵循法律要求執(zhí)行法律規(guī)定，并合理運(yùn)用法律賦予的行政檢查權(quán)，做好實(shí)地檢查，對(duì)于不符合規(guī)定的企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法予以取締。針對(duì)市場(chǎng)中快遞企業(yè)規(guī)模偏小的狀況，郵政管理部門(mén)可以根據(jù)國(guó)家郵政局出臺(tái)的《快遞企業(yè)兼并重組指導(dǎo)意見(jiàn)》，運(yùn)用行政指導(dǎo)手段，引導(dǎo)快遞企業(yè)進(jìn)行兼并重組，從而提升行業(yè)服務(wù)能力和質(zhì)量。

(三)增強(qiáng)行業(yè)自律，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用

行業(yè)自律是由同一行業(yè)的從業(yè)組織或人員組織起來(lái)，共同制定規(guī)則，以此約束自己的行為，實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)管，保護(hù)自己利益的行為。行業(yè)自律監(jiān)管作為一種市場(chǎng)化的監(jiān)管力量，其動(dòng)力來(lái)源是出于行業(yè)對(duì)自身利益的維護(hù)?？爝f行業(yè)自律的監(jiān)管主體是行業(yè)協(xié)會(huì)。[6]我國(guó)《郵政法》第六十條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)依法成立的行業(yè)協(xié)會(huì)，依照法律、行政法規(guī)及其章程規(guī)定，制定快遞行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律，為企業(yè)提供信息、培訓(xùn)等方面的服務(wù)，促進(jìn)快遞行業(yè)的健康發(fā)展”，可見(jiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)也是快遞監(jiān)管的主體之一，其對(duì)于提高市場(chǎng)配置效率、保護(hù)市場(chǎng)主體利益、補(bǔ)充政府監(jiān)管發(fā)揮著重要的作用。

實(shí)施快遞企業(yè)等級(jí)評(píng)定是快遞協(xié)會(huì)的重要監(jiān)管手段，國(guó)家郵政局在2011年發(fā)布的《快遞企業(yè)等級(jí)評(píng)定管理辦法》第四條，賦予了中國(guó)快遞協(xié)會(huì)邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家組建全國(guó)快遞企業(yè)等級(jí)評(píng)定委員會(huì)的職權(quán)；同年，中國(guó)快遞協(xié)會(huì)發(fā)布的《快遞企業(yè)等級(jí)評(píng)定實(shí)施細(xì)則》，賦予各省、自治區(qū)、直轄市快遞協(xié)會(huì)組建等級(jí)評(píng)定機(jī)構(gòu)的職權(quán)。等級(jí)評(píng)定可以促使經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)對(duì)其從業(yè)人員加強(qiáng)法制宣傳、培養(yǎng)職業(yè)道德教育和培訓(xùn)業(yè)務(wù)技能，從而提高本企業(yè)的服務(wù)水平和質(zhì)量，各級(jí)快遞協(xié)會(huì)應(yīng)遵循《快遞企業(yè)等級(jí)評(píng)定管理辦法》、《快遞企業(yè)等級(jí)評(píng)定實(shí)施細(xì)則》，落實(shí)等級(jí)評(píng)定制度。

[1]季彤.我國(guó)快遞市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)分析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2011,(12).

[2]胡曉.目前快遞行業(yè)的不規(guī)范現(xiàn)狀及市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)策[EB/OL].http://www.spb.gov.cn/folder2125/folder2126/2010/12/2010-12-2270346.html,2010-12-22.

[3]國(guó)家郵政局：快遞擅自停止經(jīng)營(yíng)將失許可證[EB/OL]. http://tech.163.com/11/1212/02/7L1QP0MG000915BF.html，2014-05-09.

[4]田新元.“奪命快遞”敲響行業(yè)安全警鐘[N].中國(guó)改革報(bào)，2014-01-07.

[5]羅萍,唐軍,張光穎.綜合運(yùn)用行政指導(dǎo)手段 促進(jìn)快遞服務(wù)水平提高[Z].2012中國(guó)快遞論壇論文集，2012.

[6]尹文娟,尹磊.陜西快遞市場(chǎng)監(jiān)管體系研究[J].新西部，2012,(23-24).

責(zé)任編輯：韓 靜

On the Problems of Chinese Express Delivery Industry and its Supervision

Zhang Ping

(Nankai University, Tianjin 300071, China)

Express delivery industry plays an important part in promoting the development of social economy and improving people's quality of life. However, because of the short-term development, the service level of express delivery enterprises is disproportional and there are many problems in some enterprises operation process, which can do harm to social order and People's life. The postal regulatory departments in China have taken many measures to solve those problems, but those measures can not deal with new problems which appear in the development of express delivery. Thus, this article discusses the issue of using and innovating the way of supervision to promote the rapid and sound development of the express delivery industry.

supervision loopholes of express delivery industry; supervision agency; market access

2014-10-12

張?zhí)O(1986-)，女，河北衡水人，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院博士研究生，從事行政法研究。

DF8

A

1009-3745(2015)01-0041-06