論縣域公共體育服務(wù)供給制度的模式及其治理機(jī)制

鄭 旗

1 問題的提出

縣域，是以縣制所涉及的空間范圍為邊界的區(qū)域，同時“還包含著地方公民間的文化聯(lián)結(jié)、慣例認(rèn)同、心理歸屬、民族歷史、社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系等意義”。[1]據(jù)統(tǒng)計，截止2013年底，我國縣級行政區(qū)劃單位有2 853個,其中市轄區(qū)872個、縣級市368個、縣1 442個、自治縣117個、旗49個、自治旗3個、特區(qū)1個、林區(qū)1個[2]。過去30多年來，我國縣域經(jīng)濟(jì)得到了較快發(fā)展，但相比之下在社會事業(yè)發(fā)展方面卻進(jìn)展緩慢。隨著我國新型城鎮(zhèn)化的加速、“五位一體”建設(shè)的協(xié)同推進(jìn)和全面深化改革的不斷深入，縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，并已進(jìn)入到縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新常態(tài)[3]。公共體育服務(wù)已成為縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本支撐條件，公共體育服務(wù)與市場服務(wù)的體系建設(shè)，作為構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，對強(qiáng)化縣級政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變、加快我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展、滿足縣域居民對體育文化的多元化需求具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，理性分析和建構(gòu)符合我國縣域的實(shí)際情況、適用有效的公共體育服務(wù)供給制度模式，以強(qiáng)化其治理機(jī)制，是新時期縣域公共體育服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新的必然選擇。

2 縣域公共體育服務(wù)發(fā)展的背景與制度溯源

新中國成立以來，隨著縣域經(jīng)濟(jì)制度的變革和行政區(qū)劃的調(diào)整，縣域公共服務(wù)的制度處在不斷的變遷中。就公共體育服務(wù)發(fā)展的背景與供給制度變化而論，大體經(jīng)歷了以下幾個重要時期：

2.1 過渡時期(1949—1957年)

這一時期是我國由新民主主義革命向社會主義建設(shè)過渡時期，也是新中國體育體制的孕育和初創(chuàng)時期。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議制定的《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定：“國家提倡國民體育”。1949年10月27日，中共中央副主席、中華人民共和國副主席朱德在成立中華全國體育總會籌備大會上的講話中強(qiáng)調(diào)說：“過去的體育是與廣大人民群眾脫離的，現(xiàn)在我們的體育事業(yè)一定要為人民服務(wù)，要為國防和國民健康服務(wù)”[4]。青年團(tuán)中央書記馮文彬在籌備大會報告《新民主主義的國民體育》中指出，“我們的體育，是要普及于廣大群眾中去，為人民服務(wù)，使體育成為人民的體育運(yùn)動?！盵5]1952年6月，毛澤東主席為中華全國體育總會成立題詞：“發(fā)展體育運(yùn)動，增強(qiáng)人民體質(zhì)”。明確和規(guī)定了我國體育的目的和任務(wù)。1952年11月，中央人民政府決定成立“中央人民政府體育運(yùn)動委員會”，1954年改名為中華人民共和國體育運(yùn)動委員會，各省、市(縣)設(shè)立體育運(yùn)動委員會。至此，新中國發(fā)展體育事業(yè)的體制及其管理體系的制度模式初步形成。這一制度模式的本質(zhì)和核心就是“體育為人民服務(wù)”，明確了新中國國民體育的權(quán)利和人民政府的體育職能。盡管建國初期縣域范疇還談不上現(xiàn)代意義的公共體育服務(wù)，體育服務(wù)供給的內(nèi)容也很有限，但確定的體育工作方針、任務(wù)和目標(biāo)，尤其是確定的我國體育為人民服務(wù)的本質(zhì)屬性，隨著過渡時期體育體制的形成而得到了有效落實(shí)。

2.2 人民公社時期(1958—1978年)

社會主義建設(shè)初期，我國面臨的最大任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化和現(xiàn)代化。中共中央于1958年8月作出了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》。人民公社是一個“政社合一”的組織。既是政治實(shí)體，又是一個經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)行人民公社的體制，在短期內(nèi)快速提供了縣域范疇內(nèi)急需的公共服務(wù)，尤其是在包括體育場地設(shè)施在內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)供給上取得了較大的成績。1958年9月《中央批轉(zhuǎn)國家體委黨組關(guān)于體育運(yùn)動十年規(guī)劃的報告》中，提出“體育運(yùn)動的根本任務(wù)是增強(qiáng)人民體質(zhì)，為勞動生產(chǎn)和國防建設(shè)服務(wù)。根據(jù)這一任務(wù)，體育運(yùn)動的方針是適應(yīng)生產(chǎn)大躍進(jìn)中廣大勞動人民對增強(qiáng)體質(zhì)的要求，大力開展群眾性的體育運(yùn)動，在體育廣泛開展的基礎(chǔ)上提高技術(shù)水平，不斷創(chuàng)造新記錄。體育運(yùn)動應(yīng)在人民公社的統(tǒng)一安排下，結(jié)合勞動生產(chǎn)，使之成為廣大群眾熱烈喜愛的事情?！盵6]人民公社熱潮以后，全國性的計劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸明顯加強(qiáng)，體育的社會組織管理系統(tǒng)的功能和作用逐漸削弱。由建國初期國家和社會力量共同辦體育的格局，逐漸向國家體委獨(dú)家領(lǐng)導(dǎo)和管理的模式轉(zhuǎn)變，同時，隨著城鄉(xiāng)基層社會組織與管理體制及所有制結(jié)構(gòu)的不同安排，城鄉(xiāng)居民的服務(wù)需求及福利待遇實(shí)行了“二元制”供給方式。這種方式加大了城鄉(xiāng)公共體育文化事業(yè)發(fā)展的差距，縣域公共體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無論數(shù)量和質(zhì)量水平都很低。

2.3 改革開放時期(1978—2000年)

1978年底，中央召開了具有重大歷史意義的十一屆三中全會，開啟了改革開放的歷史新時期。我國縣域經(jīng)濟(jì)體制改革正式開始，延續(xù)了20多年的人民公社制度逐漸解體。1984年10月，中共中央頒發(fā)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動的通知》，充分肯定了改革開放后我國體育事業(yè)取得的成績，明確提出積極發(fā)展城鄉(xiāng)體育活動，努力提高人民健康水平的新目標(biāo)。1984年12月，國家體委下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)縣級體育工作的意見》中明確在全國實(shí)施體育先進(jìn)縣的創(chuàng)建活動。從1985年至2000年，全國命名了七批694個全國體育先進(jìn)縣，占到2000年全國縣(市、區(qū))總數(shù)的33.2%，對農(nóng)村體育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了強(qiáng)有力的推動作用，大大調(diào)動了縣級政府發(fā)展縣域體育事業(yè)的積極性和主動性。縣域體育活動內(nèi)容逐漸豐富多彩，公共體育設(shè)施與場館狀況得到了明顯的改善，公共體育服務(wù)初步呈現(xiàn)了多元化發(fā)展的雛形。黨的十四大提出“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”理論后，體育領(lǐng)域開始探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下體育事業(yè)發(fā)展的制度模式。1995年6月，國務(wù)院頒布《全民健身計劃綱要》，提出到2010年基本建成中國特色全民健身體系的奮斗目標(biāo)，進(jìn)一步體現(xiàn)了體育為人民服務(wù)的根本宗旨。1996年11月，國家體委下發(fā)《關(guān)于深化改革加快發(fā)展縣級體育事業(yè)的意見》，部署了縣域體育工作的重點(diǎn)及保障群眾參與體育合法權(quán)益等工作，對完善和推動縣域公共體育服務(wù)體系建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

2.4 新世紀(jì)以來的發(fā)展時期(2001至今)

到21世紀(jì)初，我國社會主義建設(shè)取得了巨大成就，人民生活總體上達(dá)到了小康水平。從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境來看，自2000年開始，縣域農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革的探索和實(shí)踐。中共中央、國務(wù)院于2002年7月頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時期體育工作的意見》，對新時期構(gòu)建群眾性體育服務(wù)體系等工作作出了戰(zhàn)略部署；2002年11月，黨的十六大首次把提高全民族健康素質(zhì)列為黨的奮斗目標(biāo)?？梢哉f，縣域公共體育服務(wù)的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了新的階段。

2006年全國開始啟動縣域范疇內(nèi)的“農(nóng)民體育健身工程”建設(shè)，并取得了顯著成績?！扼w育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中明確提出：“以滿足人民群眾不斷增長的體育需求為宗旨，以建設(shè)體育強(qiáng)國為目標(biāo)，以轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方式為主線，以建立完善的符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)發(fā)展的公共體育服務(wù)體系為重點(diǎn)的指導(dǎo)思想。[7]2012年7月，國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，將“體育基本公共服務(wù)建設(shè)工程”納入規(guī)劃，提出了“重點(diǎn)支持縣級公共體育場建設(shè)，加快建設(shè)一批面向群眾、貼近基層的中小型全民健身中心和燈光球場，充分利用城市綠地、廣場、公園等公共場所和適宜的自然區(qū)域建設(shè)全民健身活動設(shè)施；繼續(xù)實(shí)施農(nóng)民體育健身工程，改善農(nóng)村公共體育設(shè)施條件?！盵8]2012年9月，國家發(fā)展改革委員會和國家體育總局頒布的《“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，明確了地方各級人民政府是體育基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任主體，在全國實(shí)施包括體育范疇在內(nèi)的全覆蓋工程。2013年7月，國務(wù)院研究并推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)的工作。黨的十八屆三中全會提出在全面深化改革中完善和發(fā)展中國特色的制度模式，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求借鑒先進(jìn)的社會治理理論和思想實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化。2015年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，明確提出了包括體育在內(nèi)的國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)(2015—2020年)，涵蓋基本服務(wù)項目、硬件設(shè)施、人員配備等內(nèi)容，并要求以縣為基本單位推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。[9]可見，一個政府主導(dǎo)、多元供給的公共體育服務(wù)制度體系正在逐步形成。

3 縣域公共體育服務(wù)的供給制度模式分析

從我國縣域公共體育服務(wù)發(fā)展背景和制度演進(jìn)不難看出，我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距及變遷是由國家制度累進(jìn)而成的。改革以來，我國縣域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大而深刻的變遷：農(nóng)村改革及市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化加速、鄉(xiāng)村社會分化更加明顯、農(nóng)民流動加劇、城鄉(xiāng)社會聯(lián)系進(jìn)一步得到加強(qiáng)，縣域公共體育服務(wù)的供給制度模式亟待完善和創(chuàng)新。

3.1 政府在公共體育服務(wù)供給制度模式中的責(zé)任

結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)分析，頗具影響力的新公共服務(wù)理論不但強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的角色，還強(qiáng)調(diào)政府的多元責(zé)任。發(fā)達(dá)國家在公共體育服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)證明，政府在公共體育服務(wù)制度安排中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，政府的職能已從過去以經(jīng)濟(jì)性、社會性公共服務(wù)為主，逐步擴(kuò)展到現(xiàn)在以社會性公共服務(wù)為主。

從國內(nèi)來看，改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域取得了長足的進(jìn)步和發(fā)展，快速的經(jīng)濟(jì)增長帶來了社會需求的深刻變化，但公共需求的快速增長與公共服務(wù)不足之間的矛盾卻日益凸顯，尤其是在縣域范疇內(nèi)，迫切要求形成一個制度層面的一體化、生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會保障體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理統(tǒng)一的社會治理架構(gòu)。

從理論層面來看，公共體育服務(wù)的制度安排是指體育行政部門為更好地向社會公眾提供所需的公共體育服務(wù)，設(shè)計、確立并執(zhí)行實(shí)施一定的規(guī)則，約束和規(guī)范公共體育服務(wù)參與主體的行為，調(diào)整各參與主體之間的利益關(guān)系，以保障公共體育服務(wù)供給的普惠性和公平性。[10]公共體育服務(wù)屬于國家公共服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能之一就是公共服務(wù)，政府在制度設(shè)計和制度安排中負(fù)全責(zé)。

一般而論，在公共服務(wù)制度安排上，各級政府的職能具有各自不同的分工。國防、外交、國家安全等全國范圍內(nèi)宏觀的基礎(chǔ)性公共服務(wù)屬于中央政府的職能范圍，而主要的公共服務(wù)規(guī)劃則由地方政府承擔(dān)，或由中央政府和地方政府共同承擔(dān)。黨的十八大和十八屆三中全會進(jìn)一步明確了深化和健全我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制的改革方向，并在財政保障、基本公共服務(wù)均等化和新型城鎮(zhèn)化等制度方面強(qiáng)化了頂層設(shè)計。就公共體育服務(wù)而論，在各級地方政府中，具體到縣級政府，其在公共服務(wù)制度安排上具有我國的特殊性，縣級政府扮演著更多的角色。作為決策者，政府決策應(yīng)充分體現(xiàn)縣域居民在體育方面的訴求和意愿；作為組織安排者，現(xiàn)階段政府至少應(yīng)將公共體育服務(wù)“三納入”，并選擇最適合的主體和工具來提供服務(wù)；作為直接提供者，政府應(yīng)直接向縣域居民提供所負(fù)責(zé)的公共體育服務(wù)；作為管理者，政府應(yīng)制定縣域公共體育服務(wù)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并加以嚴(yán)格的監(jiān)管；作為協(xié)調(diào)者，政府應(yīng)聯(lián)合社會和市場力量共同提供公共體育服務(wù)，并成為新型的公共體育服務(wù)模式的締造者。由此可見，政府在公共體育服務(wù)制度設(shè)計和安排中負(fù)有主要責(zé)任。

3.2 以政府為主導(dǎo)的公共體育服務(wù)供給主體多元發(fā)展

公共服務(wù)的本質(zhì)是一個公共產(chǎn)品的需求與供給問題。國外公共服務(wù)有效供給理論與實(shí)踐研究的主要貢獻(xiàn)集中體現(xiàn)在兩個方面：一是公共服務(wù)有效供給的主體研究；二是公共服務(wù)有效供給效率研究。根據(jù)對世界各國公共服務(wù)實(shí)踐的總結(jié)，公共服務(wù)供給的主體包括政府、市場和社會組織[11]。三個供給主體按照各自的方式供給產(chǎn)品和服務(wù)，形成了公共服務(wù)的多元供給制度。

公共體育服務(wù)提供的主體，是直接參與公共體育服務(wù)或生產(chǎn)的實(shí)體。從當(dāng)前我國行政管理與社會結(jié)構(gòu)來看，縣域公共體育服務(wù)供給的主體可分為四類：一是縣域公共部門，包括政府組織(縣、鄉(xiāng)的行政部門)和縣域“事業(yè)單位”；二是縣域內(nèi)獨(dú)資、國有控股、有限責(zé)任公司、股份有限公司、合伙企業(yè)和個人獨(dú)資企業(yè)等多種類型和形式的企業(yè)；三是社會組織，主要指那些不以營利為目的、不分配收益，活動有公益性或互益互助性，組織形式主要有社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會等社會組織；四是縣域范疇內(nèi)的社區(qū)居委會或村民委員會及居民個人。

根據(jù)公共服務(wù)供給的一般規(guī)律，從供給主體來說，政府、市場和社會組織都是供給主體。只要具備一定的條件，三者都可能實(shí)現(xiàn)縣域公共體育服務(wù)的有效供給。但是，諸多領(lǐng)域的公共服務(wù)實(shí)踐證明，政府作為一個非競爭性的公共選擇主體，其提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量可能與社會公眾需求不一致?；蚩赡芄┙o不足而無法滿足公眾的社會需求，包括特殊需求；或可能供給過多導(dǎo)致過高的預(yù)算支出；或可能因缺少約束導(dǎo)致供給成本超過實(shí)際需要造成社會資源的浪費(fèi)等。這些情況就是學(xué)界廣泛討論的“政府失靈”現(xiàn)象。從市場供給來看，由于市場機(jī)制的競爭與逐利的天性，使得提供公共服務(wù)過程更有效率和更能提高質(zhì)量，更重要的是市場機(jī)制進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)了社會資源的有效配置，為公共服務(wù)供給多樣化創(chuàng)造了條件，但也面臨著一些難以解決的外部性的資源配置問題，即“市場失靈”現(xiàn)象。“市場失靈”的客觀存在和自身固有的局限性，其提供的公共服務(wù)有效范圍只能是部分“準(zhǔn)公共物品”和服務(wù)。在“政府失靈”和“市場失靈”的雙重困境中，學(xué)界十分關(guān)注的社會組織肩負(fù)了重要使命。據(jù)統(tǒng)計，截止2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，其中社會團(tuán)體27.1萬個，體育類15 060個，約占到全國總數(shù)的5.5%；民辦非企業(yè)單位22.5萬個，體育類8 400個，約占到全國總數(shù)3.77%。[12]這表明體育社會組織還不發(fā)達(dá)，市場機(jī)制尚不完善，在我國發(fā)展還面臨著諸多困境。[13]這些問題決定了政府還必須是公共服務(wù)供給的主體，在公共服務(wù)供給中政府要處于主導(dǎo)地位。更重要的是，公共服務(wù)市場化已成為我國各個階層人士的共識，因此，政府應(yīng)順應(yīng)公共體育服務(wù)市場化、社會化與分權(quán)化的發(fā)展趨勢，明晰和調(diào)整政府職能，將靈活多樣的制度安排形式運(yùn)用在各類體育公共產(chǎn)品和服務(wù)活動中，通過制度安排促進(jìn)多元主體參與公共體育服務(wù)的實(shí)現(xiàn)[14]。

3.3 以政府為主導(dǎo)的縣域公共體育服務(wù)供給模式創(chuàng)新

在一定的社會經(jīng)濟(jì)背景情況下，選擇何種制度模式的理論依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)有待探討。從國外來看，在公共服務(wù)的創(chuàng)立與發(fā)展階段，其制度模式的選擇以公平為價值取向；在成熟與改革階段，新公共管理等理論使公共服務(wù)奉行效率至上的原則；在反思與創(chuàng)新階段，新公共服務(wù)理論又主張公共服務(wù)回到公平正義的價值軌道上來。而“整體政府”理論則在反思和批判傳統(tǒng)官僚制公共服務(wù)模式和新公共管理“管理主義”公共服務(wù)模式的基礎(chǔ)上，主張通過協(xié)同和整合的方式為公民提供零縫隙服務(wù)。

顯而易見，一種公共服務(wù)制度模式的選擇因試圖解決現(xiàn)實(shí)問題而打上時代的烙印，視角和主張也不盡相同。從國內(nèi)情況來看，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和深化，公共服務(wù)供給體制經(jīng)歷了從壟斷供給到市場化、社會化供給等發(fā)展階段，政府在選擇制度模式上也隨著職能的調(diào)整而發(fā)生了變化。改革開放30年，我國公共體育服務(wù)供給逐步實(shí)現(xiàn)了由“發(fā)展導(dǎo)向——效率優(yōu)先”向“進(jìn)步導(dǎo)向——均等共享”的轉(zhuǎn)型。[15]黨的十八大明確提出公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，因此，現(xiàn)階段縣域公共體育服務(wù)制度模式的選擇，必然要以公平和效率的雙重目標(biāo)來衡量其優(yōu)劣。

為保證公共服務(wù)的有效供給與治理有一個良好的秩序，奧斯特羅姆夫婦提出了六種制度設(shè)計[16]；薩瓦斯則提出了十種制度設(shè)計[17]；我國學(xué)者宋世明針對公共服務(wù)的市場化提出了商業(yè)化制度設(shè)計、競爭性制度設(shè)計和分權(quán)化制度設(shè)計[18]。如上所述，政府、市場、社會組織和自主供給是現(xiàn)階段縣域公共體育服務(wù)供給的四類主體。它們各自獨(dú)立又相互滲透、相互依賴和相互補(bǔ)充。

從理論上來看，根據(jù)主體的不同，可以劃分為多種不同的公共體育服務(wù)供給制度模式：一是政府的權(quán)威型供給制度模式；二是市場主導(dǎo)型供給制度模式；三是社會組織供給制度模式；四是自主型供給制度模式；五是多元主體的網(wǎng)絡(luò)供給制度模式。目前，前三種模式已得到學(xué)界認(rèn)可，并在我國公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵺`中得到廣泛采用。而自主型供給制度模式，將是縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)下公共體育服務(wù)有效供給的必然選擇。因?yàn)椋覈h域包含著廣大的農(nóng)村，隨著縣域城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)、新農(nóng)村建設(shè)對體育文化的迫切需求，充分發(fā)揮居民自發(fā)供給、協(xié)同供給和社區(qū)供給等自主供給模式的積極性已成為政府提供公共體育服務(wù)的有效補(bǔ)充。多元主體的網(wǎng)絡(luò)供給制度模式由于建立在治理理論和網(wǎng)絡(luò)組織理論基礎(chǔ)之上，因此在新公共管理改革實(shí)踐中被成功應(yīng)用。

事實(shí)上，任何制度設(shè)計都需要相應(yīng)的制度環(huán)境，必須符合本國的國情，并且每種制度模式和結(jié)構(gòu)都有自己的特點(diǎn)，沒有單一的“最佳”組織形式。鑒于現(xiàn)階段我國縣域公共體育服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀(另文述及)，在分析相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，筆者提出縣域公共體育服務(wù)選擇“一主多元的協(xié)同合作”供給制度模式，即以政府供給為主導(dǎo)，以市場供給、社會組織供給、居民自主供給協(xié)同合作的制度模式，見圖1。在這一模式中，各個供給主體的地位和作用是不同的：政府供給是制度內(nèi)的供給形式；供給重點(diǎn)為縣域范疇基本的公共體育服務(wù)和純公共服務(wù)(公益物品)；主要責(zé)任是履行縣級政府公共體育服務(wù)的職能，并為其他公共服務(wù)的主體提供制度激勵，規(guī)制其負(fù)外部性*公共物品除了具有非排他性與非競爭性兩個特征外，還具有外部性,又稱作溢出效應(yīng), 是指一個經(jīng)濟(jì)主體的行為對另一個經(jīng)濟(jì)主體的福利所產(chǎn)生的效果, 而這種效果并沒有通過貨幣或市場交易反映出來，并且主要是正外部性。例如，教育這種公共物品，隨著大多數(shù)人受教育程度的提高，社會文明水平就會提高。負(fù)外部性，在西方財政經(jīng)濟(jì)理論中，叫公共壞物品 (public bads)，如空氣污染、噪音污染、網(wǎng)上電腦病毒等，它對公眾具有負(fù)效用, 對它的治理就對大家有好處。，保護(hù)公眾的利益。市場供給的重點(diǎn)為縣域范疇發(fā)展性公共體育服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)和私益物品；主要職責(zé)是盡可能地滿足不同群體對體育的多元需求。社會組織(非政府組織)既非政府單位，又非一般民營企業(yè)，西方國家稱非營利組織(NPO)或第三部門，又稱為志愿部門。從職能上講，社會組織為社會提供特殊形式的體育公共物品，它提供的服務(wù)和產(chǎn)品往往有著明顯的公益性或互益互助性。不僅可以在一定程度上彌補(bǔ)“政府失靈”，也可以在很大程度上彌補(bǔ)“市場失靈”，還可以通過接受政府委托或參與政府采購，加入政府公共服務(wù)體系，拓寬公共服務(wù)空間并提高公共服務(wù)效率，形成與政府公共服務(wù)之間助力互補(bǔ)、共同發(fā)展的關(guān)系，但也客觀地存在著“志愿失靈”。

圖1縣域公共體育服務(wù)供給主體關(guān)系圖

自主供給在縣域范疇內(nèi)主要指居民委員會、村民委員會和居民個人等提供的公共體育服務(wù)。居民委員會和村民委員會是具有我國特色的基層群眾性自治組織?！稇椃ā放c《城市居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》都明確規(guī)定：居民委員會與村民委員會是居民和村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。從制度規(guī)定上看，二者屬于典型的非政府組織，但是在我國學(xué)術(shù)研究中，除個別學(xué)者外，二者一般不被歸入非政府組織。這在很大程度上與我國基層組織的政治性和行政性特點(diǎn)有關(guān)，但在縣域公共體育服務(wù)供給上，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)則要注意充分發(fā)揮其自主供給的主體作用。因?yàn)閺墓駞⑴c理論的角度講，國家起源于公民對自身權(quán)利的讓渡。也就是說，一個具有公民身份的人相對于國家而言，就是一種契約的關(guān)系。他在讓渡一部分自由并對國家盡相應(yīng)義務(wù)的同時，對國家政府權(quán)力的產(chǎn)生有權(quán)施加影響；反過來政府也就對國家公民的生活狀況產(chǎn)生了責(zé)任。它要為公民提供一個能體現(xiàn)人的尊嚴(yán)的生活條件，使其享受社會的公正和平等，正如奧斯特羅姆夫婦所提出的，公共服務(wù)供給和提供之適當(dāng)安排有若干潛在的選擇，可以在政府與市場之外找到“自主治理”之道，包括政府經(jīng)營自己的生產(chǎn)單位、與私人簽約、讓消費(fèi)者購買、簽發(fā)憑單、與其他政府簽約、與其他組織共同提供服務(wù)。與此相適應(yīng)，公共體育服務(wù)的“一主多元的協(xié)同合作”供給制度模式，伴隨著國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，只有致力于公共治理所追求的公平正義的核心價值取向，才能調(diào)動社會成員的積極性和創(chuàng)造性，為公民提供最好的公共體育服務(wù)。

4 縣域公共體育服務(wù)供給模式的多元治理機(jī)制

在縣域公共體育服務(wù)中，實(shí)施“一主多元的協(xié)同合作”供給制度模式，政府、市場、社會組織和自主供給各自擁有對方所不具備的明顯優(yōu)勢，但各級政府發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用。從制度設(shè)計與安排角度來看，有效的供給模式離不開相適應(yīng)的綜合多元治理機(jī)制。

4.1 建立和暢通縣域公共體育服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制

公共體育服務(wù)需求表達(dá)是政府從事供給活動的邏輯起點(diǎn)，是政府、市場、社會組織和居民自身提供公共服務(wù)活動的動力源泉。近年來，學(xué)界對于公共服務(wù)的需求表達(dá)和供給上，不僅有典型經(jīng)驗(yàn)研究，也有制度層面的一般理論研究，但很少有將居民公共服務(wù)需求表達(dá)與供給置于城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化這一社會大背景下，尤其是公共體育服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)前我國的公共體育服務(wù)發(fā)展實(shí)際上仍是一種“自上而下”的發(fā)展模式。各級政府和體育管理部門決定著我國公共體育服務(wù)的大部分資源，并利用資源優(yōu)勢決定公共體育服務(wù)的供給內(nèi)容、方式、對象。[19]由此看來，縣域公共體育服務(wù)由誰來表達(dá)？向誰表達(dá)？表達(dá)什么？如何表達(dá)？究竟建立起一種什么樣的公共體育服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制有待深入研究。但無論是建立以居民偏好為主的表達(dá)機(jī)制，還是考慮各供給主體的組織化表達(dá)機(jī)制，都必須暢通縣域公共體育服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)公共體育服務(wù)供給的針對性和有效性。只有這樣，才能保障“一主多元的協(xié)同合作”供給制度模式的實(shí)現(xiàn)。

4.2 堅持和明確縣域公共體育服務(wù)多元主體協(xié)同機(jī)制

在洶涌澎湃的全球政府改革浪潮中，各國政府不僅大刀闊斧地對公共服務(wù)體制進(jìn)行著改革，而且回過頭來重新審視已經(jīng)走過的道路，認(rèn)為公共物品與服務(wù)本身是一項公共權(quán)利。為此不少國家提出了公共服務(wù)領(lǐng)域新的運(yùn)行機(jī)制和發(fā)展方向。如英國近年來推出的“地方戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”(Local Strategic Partnerships，LSPs)[20]。更加強(qiáng)調(diào)地方政府的靈活性，鼓勵地方政府與其伙伴(營利和非營利組織)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來共同提供公共服務(wù)，以使公共服務(wù)更加敏感地回應(yīng)當(dāng)?shù)氐拿癖??？偟膩砜?，其制度模式運(yùn)行機(jī)制的選擇，更加強(qiáng)調(diào)政府能力的治理和責(zé)任承擔(dān)。在日益強(qiáng)調(diào)理性的發(fā)揮市場力量的同時，更加關(guān)注公共服務(wù)的廣泛網(wǎng)絡(luò)和合作潛力，以求在公平服務(wù)供給過程中通過共同的工作、聯(lián)合的信息系統(tǒng)、各機(jī)構(gòu)間的對話來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的政策目標(biāo)。羅伯特·伍思努認(rèn)為，政府、市場和非政府組織的界限正變得日益模糊，它們之間存在著頻繁的互動和交換關(guān)系。包括：競爭與合作、各種資源交換、各種符合交易等[21]。當(dāng)前，我國已經(jīng)在公共服務(wù)領(lǐng)域中探索政府與其他供給主體之間的合作、互動、協(xié)同關(guān)系，如通過行政合同進(jìn)行行政委托或政府采購以實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能。如江蘇省常州市實(shí)施政府向體育社會組織購買公共體育服務(wù)的模式。因此，探索縣域公共體育服務(wù)制度模式，不但要建立多元化供給主體的競爭機(jī)制，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)符合我國國情的多元主體協(xié)同機(jī)制。

4.3 推動和完善縣域公共體育服務(wù)市場化機(jī)制

公共體育服務(wù)的市場化是公共服務(wù)提供機(jī)制的一個重要方面；市場機(jī)制是通過市場來配置體育資源的運(yùn)行方式。綜觀各國的改革經(jīng)驗(yàn)，盡管各有差異，但無一不把向企業(yè)學(xué)習(xí)，、入競爭機(jī)制作為重要的改革方式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》中提出市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。既是對我國過去幾十年改革建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的高度概括，也為今后進(jìn)一步處理好政府與市場的關(guān)系確定了方向，標(biāo)志著我國改革進(jìn)入了新的階段。公共體育服務(wù)市場化由公共體育服務(wù)與市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在特性所決定。探索縣域公共體育服務(wù)市場化機(jī)制，其實(shí)質(zhì)就是把市場經(jīng)營模式和市場的競爭機(jī)制引入公共體育服務(wù)供給中來，盡量把市場能夠解決的公共體育服務(wù)供給交給市場。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，當(dāng)前的關(guān)鍵在于現(xiàn)階段我國縣域公共體育服務(wù)起點(diǎn)低、水平差、城鄉(xiāng)差距背景大，因此政府應(yīng)在保證基本公共體育服務(wù)全覆蓋的同時，通過市場提供發(fā)展性公共體育服務(wù)，推動縣域公共體育服務(wù)市場化改革，把公共體育服務(wù)納入民生類市場化改革，加強(qiáng)體育市場監(jiān)管，規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)主體的行為，創(chuàng)造公開、公平、公正的競爭環(huán)境，以切實(shí)提高公共體育服務(wù)的效率和質(zhì)量。

4.4 培育和改革社會組織體育服務(wù)的參與機(jī)制

我國目前正處在經(jīng)濟(jì)和社會全面轉(zhuǎn)型的時期。縣域范疇內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅面臨著市場機(jī)制存在缺陷的問題和不發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)的市場機(jī)制力量薄弱問題，而且還面臨著城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和后工業(yè)社會帶來的諸多問題。作為政府和市場部門之外的“第三種力量”——社會組織，在提高社會資源配置效率、滿足社會個性化和多樣化需求、完善公共服務(wù)結(jié)構(gòu)等方面都發(fā)揮了巨大作用。但從縣域范疇內(nèi)的體育社會組織來看，盡管起到了彌補(bǔ)政府失靈、輔助政府管理體育工作的功能，但作用發(fā)揮得還不充分；雖然有的體育社會組織已成為基層群眾多元利益表達(dá)的組織載體，但在利益表達(dá)和聚合上的作用還很有限。如縣域農(nóng)民體育協(xié)會、鄉(xiāng)村體育項目協(xié)會等社會組織和民間體育組織。究其原因，一是長期困擾縣域基層體育社會組織的管理體制問題；二是基層體育社會組織自身建設(shè)和能力上的不足；三是縣域體育社會組織在文化價值觀念上的制約。如基層體育社會組織在公共服務(wù)上過多依賴政府，這也可能是長期以來我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度形塑的結(jié)果。因此，如何通過制度設(shè)計與安排培育和發(fā)展基層體育社會組織，合理劃分體育行政、事業(yè)單位與體育社會組織的職能，充分發(fā)揮縣域體育總會、社會體育指導(dǎo)員協(xié)會、體育志愿者組織、體育項目協(xié)會、人群類體育協(xié)會等團(tuán)體的作用，使其參與到公共體育服務(wù)活動中來，推動公共體育服務(wù)的多元發(fā)展，仍需要國家層面的制度供給來指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)。

4.5 健全和強(qiáng)化縣域公共體育服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制

縣域公共體育服務(wù)的質(zhì)量和水平，事關(guān)公眾的切身利益，必須強(qiáng)化和完善其監(jiān)督機(jī)制，創(chuàng)新政府管理。為確保縣域“一主多元的協(xié)同合作”供給制度模式的實(shí)施，需構(gòu)建一個嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運(yùn)行有效的監(jiān)督體系。要積極發(fā)揮縣級人大監(jiān)督、財政審計監(jiān)督、居民委員會和村民委員會、公民監(jiān)督以及上級監(jiān)管的作用，形成相互協(xié)作且有力有效的基層公共體育服務(wù)監(jiān)督體系，以促進(jìn)公共體育服務(wù)資源的優(yōu)化配置。對于在縣域?qū)嵤┳罨镜墓搀w育服務(wù)項目，如“農(nóng)民體育健身工程”“雪炭工程”“青少年戶外體育活動營地”等，要加強(qiáng)供給過程的管理，強(qiáng)化資金和工程質(zhì)量的監(jiān)督，防止資金的濫用、挪用和浪費(fèi)，真正保障縣域公共體育服務(wù)的有效供給。

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