個人賬戶制：向左還是向右

■編譯／張占力

個人賬戶制：向左還是向右

■編譯／張占力

20世紀(jì)末，匈牙利（1998年）和波蘭（1999年）分別對本國養(yǎng)老金制度進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)移部分公共養(yǎng)老金繳費建立起個人賬戶，并要求所有新進(jìn)入勞動力市場者對個人賬戶進(jìn)行繳費。兩國預(yù)期通過此次改革，當(dāng)勞動者退休后，個人賬戶資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為年金以補(bǔ)充現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金待遇。彼時，世界銀行正積極推動中歐國家效仿拉美諸國（尤其是墨西哥）建立個人賬戶制度。于是繼匈牙利和波蘭之后，10個加入歐盟的中歐國家也紛紛加入改革行列。

時過境遷。2008年全球金融危機(jī)后，部分改革的國家開始減少、暫?；蛘呷∠麑€人賬戶制度的繳費，或者對個人賬戶制度繳費從強(qiáng)制參加改為自愿參與。在第二輪改革中，匈牙利和波蘭又引領(lǐng)潮流：2010年12月，匈牙利廢止個人賬戶制度，將大多數(shù)勞動者個人賬戶余額轉(zhuǎn)入現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度；2011年初，波蘭減少對第二支柱個人賬戶制度2/3的繳費。

變革之路：政策演變與立法之殤

匈牙利和波蘭為何成為中歐地區(qū)引入個人賬戶制度的領(lǐng)頭羊，主要原因有三：其一，蘇聯(lián)解體后，兩國政府都致力于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，而養(yǎng)老金私有化改革與此相吻合。其二，認(rèn)為脫胎于社會主義時期的養(yǎng)老金制度有過度再分配之嫌，不信任包括養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政府部門也成為眾多國民的共識。其三，兩國均負(fù)債于國際金融組織，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會政策易受影響。尤其是世界銀行認(rèn)為養(yǎng)老金私有化能夠有效增加國民儲蓄、發(fā)展資本市場以及避免老齡化而導(dǎo)致的養(yǎng)老金財務(wù)危機(jī)，更成為中歐國家養(yǎng)老金私有化的催化劑。

兩國均是由財政部門提出建立個人賬戶制度的建議，也都與國內(nèi)養(yǎng)老金管理部門（匈牙利是勞動部，波蘭為社會福利部）所做的制度改革有過長時間的沖突和僵局。最終，政府都選擇支持財政部改革方案，并督促議會盡快立法實施。立法倉促，必然導(dǎo)致一些重大問題沒有涉及，或者考慮淺顯不周。

首先，公共養(yǎng)老金制度財務(wù)缺口無從補(bǔ)償。兩國立法規(guī)定，個人賬戶資金來源于公共養(yǎng)老金制度繳費的部分轉(zhuǎn)移。這意味著公共養(yǎng)老金制度需要增加繳費或者削減待遇來滿足當(dāng)前或者未來退休者養(yǎng)老金待遇的支付。據(jù)測算，公共養(yǎng)老金缺口不僅數(shù)額巨大，相當(dāng)于每年養(yǎng)老金繳費總額的1/5至1/4，且會持續(xù)影響四五十年之久。盡管當(dāng)時政府和世界銀行的報告對財務(wù)缺口均有說明，但在政策審議時卻很少提及，轉(zhuǎn)制成本被“嚴(yán)重低估甚至忽視”。兩國勞動者對新制度的潛在優(yōu)勢和成本也沒有清晰認(rèn)知。對于缺口，匈牙利打算通過降低未來的生活成本以應(yīng)對公共養(yǎng)老金待遇的下降，事實卻與之相悖；波蘭立法要求通過變賣國有資產(chǎn)來填補(bǔ)公共養(yǎng)老金缺口，但由于只能支付5年期的財務(wù)虧空，對于長達(dá)半個世紀(jì)的財務(wù)缺口不過是杯水車薪。對此，波蘭宣稱剩余缺口部分將通過削減公共養(yǎng)老金待遇來解決，但改革時立法對此并無明文規(guī)定。可見，從改革之初，兩國混合型養(yǎng)老金制度都仰仗于本國政府未來的行動，即削減待遇、增加繳費或稅收、增加政府赤字等，盡管這些措施難以被大眾接受。

其次，個人賬戶養(yǎng)老金待遇未能合理確定。個人賬戶制度的出現(xiàn)，使待遇給付辦法受到挑戰(zhàn)。匈牙利和波蘭議會的多數(shù)議員認(rèn)為，個人賬戶養(yǎng)老金待遇應(yīng)該包含兩個方面：一是定期調(diào)整，二是男女平等，即同一時間退休且個人賬戶積累相同的兩性待遇相同（沒有考慮女性預(yù)期壽命長于男性）。盡管政府可以創(chuàng)造條件使個人賬戶滿足上述要求，如發(fā)行與通脹指數(shù)掛鉤的債券實現(xiàn)個人賬戶待遇的調(diào)整；為使年金保持性別中立，政府可以設(shè)定機(jī)制實現(xiàn)個人賬戶資金在性別間的轉(zhuǎn)移。但現(xiàn)實并非如此簡單。1997年，波蘭通過個人賬戶制度立法時，認(rèn)識到待遇設(shè)計的復(fù)雜性，轉(zhuǎn)而避重就輕，宣稱待遇給付方式后續(xù)公布；匈牙利立法雖設(shè)定了待遇參數(shù)，但也只反映政策制定者的偏好，與養(yǎng)老金業(yè)內(nèi)慣例不符。即政府要求個人賬戶待遇保持性別中立，計算待遇時的預(yù)期生命表沒有反映男女差別，同時要求待遇調(diào)整方式與公共養(yǎng)老金一致。如此規(guī)定看似非常誘人，但忽視許多重要細(xì)節(jié)，例如，受利益驅(qū)使，私人年金提供者會千方百計地將女性人員排除在外；而對于私人年金待遇調(diào)整的規(guī)定，由于無財政支持，也使之成為一紙空文。

最后，私人管理機(jī)構(gòu)收取的管理費用過高削弱了賬戶資金充足性。兩國立法之初都認(rèn)為，允許參與者在不同基金和管理機(jī)構(gòu)之間自由選擇，有助于促進(jìn)市場競爭，從而使管理費用得到有效約束。因而，匈牙利立法對管理費并無限制，波蘭法律則允許私人管理機(jī)構(gòu)從參與者每月繳費和個人賬戶積累額中收取管理傭金，直至后來才規(guī)定管理費用上限為個人賬戶積累額資產(chǎn)的0.6%，但每月繳費部分仍無法律明文規(guī)定。乍看之下，0.6%的上限不高，但隨著個人賬戶資產(chǎn)逐年累積，看似較低的管理費率也會明顯減少最終的賬戶資產(chǎn)。尼古拉·巴爾對此做過測算，1%的管理費率即能減少勞動者職業(yè)生涯積累個人賬戶資產(chǎn)的20%，可見影響之巨大。

端倪初現(xiàn)：個人賬戶制度的實施

立法上存在的三個重大缺陷對個人賬戶制度的實施產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

個人賬戶制度導(dǎo)致公共養(yǎng)老金的財務(wù)缺口，兩國政府都采取通過增加財政赤字的方式來填補(bǔ)。匈牙利制度實施之初，由于右翼青民盟取代了社會黨，并通過允許提取個人賬戶資金、新進(jìn)入勞動力市場者自愿參加等方式進(jìn)行了抵制，一定程度上緩解了財政壓力。2003年，匈牙利社會黨重新執(zhí)政，不僅取消了青民盟時期大多數(shù)決策，還建立了發(fā)放“13個月”公共養(yǎng)老金待遇的制度，進(jìn)一步加重了公共養(yǎng)老金赤字，財政赤字節(jié)節(jié)攀升。同樣，波蘭為補(bǔ)充公共養(yǎng)老金虧空，轉(zhuǎn)而求助于財政，財政對公共養(yǎng)老金投入也穩(wěn)步提升，由1999年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的0.3%提升到2008年的1.5%。

個人賬戶制度待遇給付方式仍懸而未決。制度實施后10年，匈牙利既沒有修訂當(dāng)年立法對待遇給付的規(guī)定，也沒有采取任何措施便于私人年金提供者發(fā)放待遇，以至于世界銀行2005年12月公開發(fā)文認(rèn)為匈牙利個人賬戶待遇給付辦法需要“全面修訂”。2004—2005年，波蘭政府將待遇給付提上立法議程，并要求設(shè)計出具體辦法，但在個人賬戶提供者是多個競爭性的私人機(jī)構(gòu)還是一個國家機(jī)構(gòu)管理上陷入僵局，最終不了了之。

政府對私人機(jī)構(gòu)收取過多管理費約束甚少。以1999年為例，匈牙利個人賬戶管理費用為賬戶累計總額的7.1%，波蘭則高達(dá)8.6%，而當(dāng)年私人機(jī)構(gòu)承諾的投資收益率也只有7%—8%，管理傭金高出預(yù)期收益率（且這一收益率難以實現(xiàn)）。后來，波蘭和匈牙利政府開始介入費率管理。2003年，波蘭規(guī)定個人賬戶資產(chǎn)總額的管理費不得超過0.6%，2012年進(jìn)一步降低至0.45%，投資收益較好的可以額外征收0.05%；2008年，匈牙利也規(guī)定管理費率上限是每月繳費的4.5%，不能超過個人賬戶積累總額的0.8%。

第二輪改革：個人賬戶制度的遠(yuǎn)離

2008年金融危機(jī)對個人賬戶養(yǎng)老金制度帶來兩方面影響，一是個人賬戶資產(chǎn)貶值。2008年底，匈牙利個人賬戶資產(chǎn)總額縮水21%，波蘭為17.7%；二是財務(wù)狀況惡化，難以繼續(xù)支撐公共養(yǎng)老金財務(wù)缺口。2008—2010年，匈牙利政府赤字由GDP的72.3%上升至80.2%，波蘭同期由47.1%增加至53.2%。

由于公共債務(wù)高筑和經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴出口，匈牙利不得不求助于國際貨幣基金組織、歐盟和世界銀行，并獲得290億美元的貸款。作為條件，匈牙利政府也作出取消“13個月”養(yǎng)老金規(guī)定、削減養(yǎng)老金待遇、提高退休年齡的改革承諾。人口4倍于匈牙利的波蘭，國內(nèi)市場較大，加上及時降低稅負(fù)促消費，成功避免了2009年經(jīng)濟(jì)衰退。但因稅收減少2010年波蘭的預(yù)算赤字幾近匈牙利的兩倍，財務(wù)狀況依然堪憂。同時波蘭為加入歐元區(qū)，需將本國赤字控制在《馬斯特里赫特條約》所規(guī)定3%GDP的上限之下，也計劃通過提高退休年齡、削減對農(nóng)民養(yǎng)老金補(bǔ)貼以及減少對個人賬戶制度的繳費來實現(xiàn)這一目標(biāo)。

2010年，匈牙利青民盟重新執(zhí)政，率先拉開第二輪改革的序幕。當(dāng)年底開始，密集頒布三個法令，前兩個法令涉及將參與個人賬戶制度由強(qiáng)制變?yōu)樽栽福试S個人提取個人賬戶資產(chǎn)，逐步終止對個人賬戶的繳費。第三個法令取代了前兩個法令，并規(guī)定停止新進(jìn)入勞動力市場的勞動者對個人賬戶制度的繳費，收回絕大多數(shù)勞動者的個人賬戶資產(chǎn)。18家個人賬戶管理公司被要求在2011年6月12日前將賬戶資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至養(yǎng)老金改革和債務(wù)削減基金中，最終轉(zhuǎn)移賬戶資產(chǎn)約156億美元。政府承諾對先前賬戶資產(chǎn)投資收益部分進(jìn)行補(bǔ)償。

波蘭改革的準(zhǔn)備工作較為充分，先通過各種媒體報道歐盟和國際勞工組織對個人賬戶制度的精算預(yù)期，展示國內(nèi)公共養(yǎng)老金以及個人賬戶養(yǎng)老金替代率都將大幅下降。2009年，波蘭社會事務(wù)部建議個人賬戶制度自愿參加，并于同年聯(lián)合財政部建議將對個人賬戶的繳費由工資的7.3%降低到3%，其余部分進(jìn)入公共養(yǎng)老金制度中。但該建議由于飽受批評無果而終。波蘭有兩個改革陣營，支持方以社會事務(wù)部、財務(wù)部為代表，反對方以雇主聯(lián)盟、工會、中央銀行為代表，并通過電視辯論深入探討。2011年4月，波蘭將雇員個人賬戶的繳費由工資的7.3%調(diào)低至2.3%，其余部分進(jìn)入公共養(yǎng)老金之中，并規(guī)定2013年繳費重新上調(diào)，直至在2017年穩(wěn)定在3.5%的水平。

第二輪改革由個人賬戶制度重回公共養(yǎng)老金制度軌道，這也意味未來兩國養(yǎng)老金制度在抵御日益嚴(yán)峻的人口老齡化問題、實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)性上，或許會面臨更多的困難。

改革仍在繼續(xù)，依舊有較多的未知謎團(tuán)。第一，在兩國個人賬戶制度仍擁有較多支持者以及政黨更迭的情況下，個人賬戶制度的改革能否持久？第二，兩國改革是否能繼續(xù)引領(lǐng)其他中歐國家改革潮流？繼匈牙利和波蘭改革之后，中歐其他國家也陸續(xù)進(jìn)行了改革，不過多是暫時的。雖然各國承諾在經(jīng)濟(jì)條件合適時重歸個人賬戶之路，但是由于歐盟約束、財務(wù)赤字以及其他公共支出擠壓等內(nèi)外因素，能否回歸仍是未知數(shù)。最后，私人管理公司及第二次改革前的私人年金如何提供？改革的歷史遺留問題仍需政府來解決。（文獻(xiàn)來自《國際社會保障評論》Elaine Fultz，“The retrenchment of second-tier pensions in Hungary and Poland: A precautionary tale”）■

譯者單位：中國社科院世界社保中心