《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市一級(jí)地方立法制度的重大修改

王正斌

全國人大常委會(huì)法工委國家法室副處長(zhǎng)

策 略Strategies

《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市一級(jí)地方立法制度的重大修改

王正斌

全國人大常委會(huì)法工委國家法室副處長(zhǎng)

黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量；十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。為落實(shí)好黨中央的精神，既要依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，以適應(yīng)地方的實(shí)際需要，又要相應(yīng)明確其地方立法權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。1參見全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)李建國2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉的說明》。為此，《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市一級(jí)地方立法制度作了重大修改，既賦予了所有設(shè)區(qū)的市、自治州以及東莞、中山、嘉峪關(guān)、三沙這四個(gè)地級(jí)市地方立法權(quán)，又對(duì)其地方立法權(quán)限范圍作了一定的限制。理解《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市一級(jí)地方立法制度的修改，需要把握以下幾個(gè)方面：

一、設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)的性質(zhì)

我國憲法沒有賦予設(shè)區(qū)的市一級(jí)地方人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)?！稇椃ā返?00條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”《憲法》第115條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策?！睋?jù)此，自治區(qū)也有地方性法規(guī)制定權(quán)。因此，省、直轄市、自治區(qū)具有地方立法權(quán)，是憲法明確賦予的。2事實(shí)上，在現(xiàn)行憲法頒布施行之前，1979年制定的《地方組織法》第6條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案?！钡?7條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案?！币虼?，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)在現(xiàn)行憲法頒布施行之前，已具有地方立法權(quán)?，F(xiàn)行《憲法》頒施行后，1982年修改《地方組織法》，賦予省會(huì)市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)的地方性法規(guī)草案擬訂權(quán)，其中第27條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議制定，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)法制委員會(huì)《關(guān)于四個(gè)法律案的說明》中對(duì)此作了說明：“不少地方提出，除直轄市外，一些較大的市，政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位比較重要，也需要因地制宜地制定一些地方性法規(guī)。為了適應(yīng)這些城市的實(shí)際需要，又考慮到憲法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市才有權(quán)制定地方性法規(guī)，草案補(bǔ)充規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)制定、公布，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案?！?參見全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼法制委員會(huì)主任習(xí)仲勛1982年12月6日在第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上所作的《關(guān)于四個(gè)法律案的說明》。

1986年修改《地方組織法》，賦予省會(huì)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市地方立法權(quán)，其中第7條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案”，第38條第2款則對(duì)省會(huì)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)作了相同的規(guī)定。全國人大常委會(huì)法工委《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的說明》中對(duì)此作了說明：“草案建議適當(dāng)擴(kuò)大較大的市制定地方性法規(guī)的權(quán)力，規(guī)定省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)，可以在同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不相抵觸的前提下，制定本市需要的地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。并建議省、自治區(qū)簡(jiǎn)化審批程序，只要同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)沒有抵觸，原則上應(yīng)盡快批準(zhǔn)?！?參見全國人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)、法制工作委員會(huì)主任王漢斌1986年11月15日在第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議上所作的《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉和〈中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的說明》。

綜上，從《憲法》、《地方組織法》的規(guī)定以及上述立法工作機(jī)構(gòu)關(guān)于修改《地方組織法》的說明來看，設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)并不具有省級(jí)人大及其常委會(huì)一樣完整的地方立法權(quán)，其立法權(quán)是省級(jí)人大地方立法權(quán)所派生的。根源就在于《憲法》賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)，但沒有賦予設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)。設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，在未經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)之前，是沒有生效的，其制定的地方性法規(guī)的效力，是由省級(jí)人大常委會(huì)賦予的。需要注意的是，全國人大其常委會(huì)授權(quán)深圳、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市制定特區(qū)法規(guī)，特區(qū)法規(guī)無須省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)而直接生效，并不意味著法律可以一般性地規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)完整的立法權(quán)。這是因?yàn)?，授?quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定特區(qū)法規(guī)，只是個(gè)別、具體的授權(quán)，而法律如果一般性地規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)完整的立法權(quán)，則是改變了憲法規(guī)定的地方立法制度。

二、規(guī)章和地方性法規(guī)的制定權(quán)的區(qū)別

《憲法》沒有對(duì)地方政府規(guī)章制定權(quán)作出規(guī)定。1982年修改《地方組織法》時(shí)，第35條第1項(xiàng)增加規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章”。第五屆全國人民代表大會(huì)法案委員會(huì)《關(guān)于四個(gè)法律案的審查報(bào)告》5中僅說明根據(jù)代表的意見對(duì)地方組織法作了修改，沒有說明修改的理由。

《憲法》沒有規(guī)定設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)，《地方組織法》與《立法法》需要規(guī)定設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及常委會(huì)制定的地方性法規(guī)需要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。而地方政府規(guī)章制定權(quán)，《憲法》同樣沒有規(guī)定，《地方組織法》和《立法法》卻可以規(guī)定其完整的制定權(quán)，無須報(bào)批。這是理論上值得探討的問題，涉及如何理解規(guī)章和地方性法規(guī)的制定權(quán)的區(qū)別。

在2000年制定《立法法》時(shí)，對(duì)于如何理解規(guī)章的制定依據(jù)，曾有兩種不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，有權(quán)制定規(guī)章的行政機(jī)關(guān)除了根據(jù)法律、法規(guī)制定規(guī)章外，在不同法律、法規(guī)相抵觸的前提下，在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際需要也可以制定規(guī)章。這種意見被稱為“職權(quán)說”。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，制定規(guī)章不是行政機(jī)關(guān)固有的權(quán)力，制定規(guī)章要有法律、法規(guī)的依據(jù)。這種觀點(diǎn)被稱為“依據(jù)說”。根據(jù)《憲法》第100條的規(guī)定，對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)制定權(quán)持“職權(quán)說”的觀點(diǎn)。

《憲法》第90條第2款規(guī)定：“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！币虼?，制定部門規(guī)章，必須根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，可見憲法對(duì)部門規(guī)章的制定權(quán)持“依據(jù)說”的觀點(diǎn)。這是《地方組織法》、《立法法》對(duì)于地方政府規(guī)章的制定依據(jù)，也持“依據(jù)說”的理論依據(jù)。6應(yīng)當(dāng)說明的是，《立法法》對(duì)國務(wù)院制定行政法規(guī)的職權(quán)是持“職權(quán)說”，與部門規(guī)章制定權(quán)是有區(qū)別的。這一區(qū)別是基于憲法依據(jù)的不同?！稇椃ā返?9條第1項(xiàng)規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。因此，即使法律沒有作出規(guī)定，國務(wù)院可以直接根據(jù)《憲法》第89條關(guān)于國務(wù)院行政管理職權(quán)的規(guī)定，制定行政法規(guī)。當(dāng)然，其創(chuàng)制權(quán)小于其管理權(quán)。比如，《立法法》第8條、第10條規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律，并且不能授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。又如，《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政許可法》對(duì)行政法規(guī)的創(chuàng)制權(quán)作了限制。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”，這一表述也是基于“依據(jù)說”。

根據(jù)《立法法》第82條的規(guī)定，制定地方政府規(guī)章的“依據(jù)說”包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是根據(jù)第1款的規(guī)定，制定地方政府規(guī)章要根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)。7《立法法》第82條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！币布粗贫ǖ胤秸?guī)章持“依據(jù)說”，沒有上位法依據(jù)，不得制定地方政府規(guī)章。這一點(diǎn)與制定地方性法規(guī)所持的“職權(quán)說”有明顯區(qū)別。《憲法》第100條規(guī)定，“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。只要不與上位法相抵觸，無須上位法依據(jù)，也可以制定地方性法規(guī)。二是沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。這是2015年修改《立法法》增加的內(nèi)容。8《立法法》第82條第6款規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！边@涉及行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)與創(chuàng)制權(quán)的區(qū)別。有規(guī)章制定權(quán)，并不意味著該規(guī)章必然具有權(quán)利義務(wù)的設(shè)定權(quán)。根據(jù)這一規(guī)定，沒有上位法的明確授權(quán)，地方政府規(guī)章沒有權(quán)利義務(wù)的設(shè)定權(quán)。這一點(diǎn)也與制定地方性法規(guī)所持的“職權(quán)說”有明顯區(qū)別，地方性法規(guī)只要不與上位法相抵觸，無須上位法依據(jù)，也可以設(shè)定權(quán)利義務(wù)。以上兩個(gè)方面，是制定地方性法規(guī)與制定地方政府規(guī)章的關(guān)鍵區(qū)別。

規(guī)章制定權(quán)并不是憲法直接賦予規(guī)章制定主體的職權(quán)，9《憲法》第90條第2款的規(guī)定將規(guī)章制定權(quán)的權(quán)限范圍交由上位法來確定。而是由上位法賦予的，這與行政法規(guī)、省級(jí)地方性法規(guī)制定權(quán)是憲法直接賦予國務(wù)院、省級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)有本質(zhì)的區(qū)別?；凇耙罁?jù)說”的原理，規(guī)章制定權(quán)理論上也并不需要憲法直接賦予。因此，憲法雖然未作規(guī)定，法律也可以一般性地規(guī)定省級(jí)、設(shè)區(qū)的市一級(jí)政府地方政府規(guī)章制定權(quán)。10需要注意的是，根據(jù)法不溯及既往原則，已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章，沒有上位法的依據(jù)設(shè)定權(quán)利義務(wù)，在沒有違反上位法的禁止性規(guī)定前提下，這些設(shè)定權(quán)利義務(wù)的規(guī)定仍然是有效的，但需要根據(jù)《立法法》的精神及時(shí)進(jìn)行清理。

三、《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市一級(jí)立法權(quán)限范圍的限制

2015年修改《立法法》，其中一個(gè)重大的修改是對(duì)設(shè)區(qū)的市一級(jí)立法權(quán)限范圍作了限制?！读⒎ǚā返?2條第2款中規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”；同時(shí)第6款又對(duì)原有49個(gè)較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)的效力作了規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條第2款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效”。第82條第3款對(duì)設(shè)區(qū)的市一級(jí)地方政府規(guī)章的立法權(quán)限范圍也作了相應(yīng)的限制。上述規(guī)定有以下幾個(gè)問題需要明確：

（一）對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”的理解

第十二屆全國人大法律委員會(huì)在《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》中提出，“‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)’，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等；從環(huán)境保護(hù)看，按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等；從目前49個(gè)較大的市已制定的地方性法規(guī)涉及的領(lǐng)域看，修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋。同時(shí)，草案規(guī)定還考慮了原有49個(gè)較大的市的情況，規(guī)定其已制定的地方性法規(guī)繼續(xù)有效?？傮w上看，這樣規(guī)定能夠適應(yīng)地方實(shí)際需要”。但對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”范圍，特別是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的內(nèi)涵和外延，以及“等方面的事項(xiàng)”是僅指這三方面事項(xiàng)，還是可以包括其他事項(xiàng)，未作明確的界定，需要根據(jù)修改《立法法》的精神進(jìn)行理解。

根據(jù)全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉的說明》，《立法法》明確設(shè)區(qū)的市一級(jí)地方立法權(quán)限和范圍，是為了“避免重復(fù)立法，維護(hù)國家法制統(tǒng)一”。其實(shí)，無論是《憲法》規(guī)定省級(jí)人大及其常委會(huì)的地方立法權(quán)，還是法律規(guī)定設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)的地方立法權(quán)，以及地方政府規(guī)章制定權(quán)，其目的都是充分發(fā)揮地方熟悉了解本地情況，便于因地制宜，制定針對(duì)性強(qiáng)、有地方特色的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，從而體現(xiàn)《憲法》關(guān)于發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性原則的精神。

上述審議報(bào)告中的說明雖然沒有對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”的含義作明確的界定，但結(jié)合“避免重復(fù)立法，維護(hù)國家法制統(tǒng)一”這一修法目的，可以作這樣的理解：

《立法法》規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”這三類事項(xiàng)，屬于上位法不好具體規(guī)定，需要根據(jù)本市城鄉(xiāng)的具體情況進(jìn)行立法的事項(xiàng)。對(duì)這三類事項(xiàng)，在不會(huì)導(dǎo)致重復(fù)立法，破壞國家的法制統(tǒng)一的前提下，可以在可能的范圍內(nèi)作廣義理解。因此，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”可以理解為：根據(jù)本市城鄉(xiāng)的具體情況，管理公共秩序、提供公共產(chǎn)品，形成和完善本地區(qū)城市和鄉(xiāng)村有助于增進(jìn)人民福祉的各種功能。城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)之外的事項(xiàng)，具有地方特點(diǎn)，上位法不好具體規(guī)定，需要根據(jù)本市的具體情況進(jìn)行立法的，也屬于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍。在實(shí)際操作中，設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，對(duì)于是否屬于其立法權(quán)限范圍不好確定時(shí)，應(yīng)與省級(jí)人大常委會(huì)溝通，避免出現(xiàn)超越權(quán)限范圍立法，省級(jí)人大常委會(huì)不予批準(zhǔn)的情形。

（二）對(duì)原49個(gè)已有立法權(quán)的較大的市可能產(chǎn)生的影響

修改后《立法法》對(duì)原49個(gè)已有立法權(quán)的較大的市的立法權(quán)限范圍作了限制。在執(zhí)行過程中，可能會(huì)產(chǎn)生下列問題，需要作出處理。

一是設(shè)區(qū)的市已經(jīng)通過但尚未經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，涉及其權(quán)限范圍以外的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)如何處理。對(duì)此，應(yīng)嚴(yán)格按照修改后的《立法法》執(zhí)行。省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于設(shè)區(qū)的市在此之前已經(jīng)通過的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》的規(guī)定進(jìn)行合法性審查，如該地方性法規(guī)涉及“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”以外的，省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法處理，不應(yīng)予以批準(zhǔn)。

二是設(shè)區(qū)的市已經(jīng)提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議但尚未通過的地方性法規(guī)，涉及其權(quán)限范圍外的事項(xiàng)，是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審議。對(duì)此，設(shè)區(qū)的市可以對(duì)該地方性法規(guī)草案的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，或者停止對(duì)該地方性法規(guī)草案的審議，由提案人撤回。

三是設(shè)區(qū)的市已經(jīng)列入立法計(jì)劃的立法項(xiàng)目，超出其權(quán)限范圍外的，是否可以提請(qǐng)審議。對(duì)此，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)按照修改后的《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍，對(duì)立法計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，對(duì)超出其立法權(quán)限范圍的立法項(xiàng)目，不再提請(qǐng)審議，如確需立法，可由省、自治區(qū)人大常委會(huì)立法解決。

四是原49個(gè)已有立法權(quán)的較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)涉及其權(quán)限范圍以外事項(xiàng)的，能否修改。這涉及對(duì)《立法法》規(guī)定的“繼續(xù)有效”的理解。這一規(guī)定主要是依照法律不溯及既往的原則，同時(shí)也是考慮到維護(hù)地方性法規(guī)穩(wěn)定性的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)于因?yàn)樯衔环ㄐ薷幕蛘咔闆r發(fā)生變化，地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定不宜繼續(xù)執(zhí)行的，如果上位法作了規(guī)定，執(zhí)行上位法的規(guī)定；如果上位法沒有規(guī)定，可以對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行必要的修改，但是不得增加立法權(quán)限范圍以外的事項(xiàng)，防止出現(xiàn)“舊瓶裝新酒”的現(xiàn)象。