新型城鎮(zhèn)化進程中的金融發(fā)展問題研究——以徐州為例

趙艷

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新型城鎮(zhèn)化進程中的金融發(fā)展問題研究
——以徐州為例

趙艷

（中共徐州市委黨校經濟管理教研室江蘇徐州221000）

[內容提要]新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展與金融密不可分，二者是一種良性互動的關系。通過對徐州的分析，發(fā)現徐州城鎮(zhèn)化水平低、發(fā)展不平衡、縣級城市發(fā)展規(guī)模小、產業(yè)結構不合理、重速度有余而重質量不足。在金融發(fā)展方面，存在金融機構支農力度有限、金融產品創(chuàng)新不足、政策性金融作用有限、政府服務缺失等問題。針對這些問題產生的原因進行了具體分析，并提出了解決徐州地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設進程中金融發(fā)展問題的路徑，比如積極探索多元化的融資渠道、提高金融機構服務能力和水平、加大政策性金融支持力度、鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化建設以及強化政府服務功能等。

[關鍵詞]城鎮(zhèn)化金融資體制政策性金融

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進?！边@是推動中國城市和農村地區(qū)產業(yè)升級、協(xié)調發(fā)展的重要舉措。城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)性工程，由許多個子系統(tǒng)組合而構成，需要發(fā)展農業(yè)產業(yè)化、興建基礎設施、完善公共服務等，建設資金需求大、期限長，社會外部效益強，但經營效率不高，由此產生了大量的金融服務需求，然而這些大規(guī)模的金融服務方面的需求是我們現行的農村金融體系難以滿足的。在這樣的大背景下，我們就應當以開拓進取的改革精神，逐步建立適應市場化發(fā)展的資金保障機制，充分發(fā)揮政策性金融對國家支持行業(yè)和領域的導向作用，防止地方政府債務恣意蔓延，有效化解系統(tǒng)性金融風險，挖掘城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Α?/p>

一、徐州新型城鎮(zhèn)化與金融發(fā)展的現狀

近年來徐州城鎮(zhèn)化水平不斷提高，2014年底，城鎮(zhèn)化率達到59.46%，按照我國多數城市依據美國城市地理學家諾瑟姆對城鎮(zhèn)發(fā)展狀況的劃分，徐州已經屬于城鎮(zhèn)化中期階段，是急速發(fā)展的時期。在這樣的時期，城鎮(zhèn)化也逐漸由重速度、輕質量，重外延、輕內涵向更加重視質量轉變。徐州正在轉變發(fā)展理念，由速度優(yōu)先向質量優(yōu)先轉變，積極探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路，堅持可持續(xù)發(fā)展，更加注重通過金融創(chuàng)新為新型城鎮(zhèn)化提供金融支持。

（一）徐州新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現狀及特點分析

1.城鎮(zhèn)化水平仍然較低。截止到2013年年末，徐州市城鎮(zhèn)化率達到58.1%，比上年提高1.4個百分點，但仍然較全省平均水平低6個百分點。所以徐州在整個江蘇13個地級市的城鎮(zhèn)化水平中依舊處于較低的水平，而且和蘇南73.5%城鎮(zhèn)化水平存在較大差距，即便是和蘇中城市相比，還有1.6個百分點的差距，徐州的城市化步伐需進一步加快。

2.城市化發(fā)展水平不平衡。徐州各縣（市）區(qū)的城市化水參差不齊，發(fā)展不平衡的情況比較明顯。據統(tǒng)計，在2014年，城鎮(zhèn)化率最高的鼓樓區(qū)、云龍區(qū)和泉山區(qū)達到100%①數據來源：根據徐州市統(tǒng)計局資料整理，實現了全部的城鎮(zhèn)化，其次是開發(fā)區(qū)，超過90%，但其它地區(qū)的城鎮(zhèn)化率較低，銅山、賈汪的城鎮(zhèn)化率分別為52.34%和53.08%，豐縣、沛縣、睢寧縣、新沂市、邳州市的城鎮(zhèn)化率還不足50%，城鎮(zhèn)化水平在各個地區(qū)明顯差距較大。

3.縣級城市發(fā)展規(guī)模偏小。徐州縣級地區(qū)城鎮(zhèn)化水平相對落后，2000年以來，徐州市調整了行政區(qū)劃，采取撤縣建區(qū)，進行資源整合，整合后徐州中心城市的人口規(guī)模、地域面積、經濟實力均得到了大幅度提升，對城市各生產要素的集聚作用明顯加強。然而多年來徐州各縣（市）外出打工人員日益增多，勞動力供給不足，也削弱了徐州縣級地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展能力。

4.產業(yè)結構不合理。截止到2014年年末，徐州市三次產業(yè)的比重為9.5:46.1:44.3②數據來源：徐州市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局徐州調查隊《2014年徐州市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，這和“十二五”規(guī)劃中7：45：48的目標還有一段的差距，這說明徐州一次產業(yè)和二次產業(yè)占比還比較高，特別是二次產業(yè)仍然占據主導地位，包括機械制造、化工冶煉、建材等產業(yè)，第三產業(yè)發(fā)展相對緩慢。

5.重視速度、忽略質量。徐州城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中還是沿襲了過去那種粗放式的發(fā)展理念，不斷的擴張城市規(guī)模，城市面積增大，城鎮(zhèn)人口增加，一定程度上確實是提高了城市化率，然而城市化不是簡單的一劃了之的事，相關的公共服務配套設施、產業(yè)的升級換代、勞動人口的轉移，這些問題不解決就會使這些地區(qū)在城市化的發(fā)展過程中遇到“腸梗阻”，帶來一系列的環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”。

（二）徐州新型城鎮(zhèn)化進程中金融發(fā)展現狀

2007-2014年期間，徐州城鎮(zhèn)化水平不斷提升，固定資產投資顯著增加，金融機構的貢獻非常明顯，起到了很好的助推作用。金融的發(fā)展為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了重要的造血功能。但從2012年以來，徐州市固定資產投資增幅明顯高于金融機構貸款增幅水平，表明金融機構對于固定資產投資的支持力度明顯乏力。

這些來，為加快徐州新型城鎮(zhèn)化建設的進程，徐州雖然不斷加大金融對城鎮(zhèn)化支持的力度，但分布極不平衡。截止到2014年年末，徐州市區(qū)人均貸款余額達5.6萬元，遠遠超過其下屬的各個縣(市)，即使是人均貸款余額最高的新沂，其人均貸款額也只有市區(qū)的40%還不到。這種金融二元結構面臨著市場失靈和政府失靈的雙重約束，農村金融市場表現為“被約束的帕累托效率”。③燕小青、徐建國.農村經濟發(fā)展與農村金融互動:理論分析與經驗實證[J].開發(fā)研究，2008（6）：81—84

二、徐州城鎮(zhèn)化建設中面臨的金融困境及原因分析

城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要建設大量的基礎設施項目，而這些基礎設施的興建僅僅依靠國家和地方的財政收入來解決肯定是不現實的，盡管這些年來財政撥款在基礎設施興建的資金占比中處于增加的趨勢，但單純依靠財政力量，無疑會給中央和地方政府帶來巨大的壓力。因此，就需要獲得金融體系的融資。

（一）金融困境

1.金融機構支農力度有限。從這些年公布的統(tǒng)計數字中我們可以看出金融機構在農村地區(qū)的貸款占貸款總額的比重呈現出逐年下降的趨勢。明顯表現出正規(guī)金融對農村經濟的支持力度比較薄弱。農村金融供給不足，嚴重制約城鎮(zhèn)化的發(fā)展。徐州市區(qū)人均占有的貸款額遠遠高于縣（市）的水平，大概是縣（市）平均水平的2-4倍。實際上，農村在城鎮(zhèn)化過程中有著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ鹑谛枨筝^為旺盛。然而，農村地區(qū)的金融機構不僅數量少、種類少，而且業(yè)務上存在“惜貸”和“倒吸”的現象。金融機構在農村地區(qū)開展業(yè)務的主要是中國郵政儲蓄銀行、農行、農商行以及農村信用社等，其他金融機構很少，尤其是股份制商業(yè)銀行改革后，為了適應市場經濟的發(fā)展，提高運營效率，逐步減少經營機構的網點，其業(yè)務重點逐漸向城市和非農業(yè)④黃國平.促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的金融支持體系改革和完善[J].經濟社會體制比較，2013（4）：56－66。在大型商業(yè)銀行逐步退出后，農村信用社和農村商業(yè)銀行成為農村金融市場的主力軍。近年受金融危機的影響，各行業(yè)的利潤率明顯下降，很多金融機構更不愿意把資金投放到收效慢、收益低的農業(yè)，轉而把農村的信貸資金轉移到非農行業(yè)和領域，這給信貸資金緊張的農村造成更加嚴峻的局面。

2.金融產品創(chuàng)新不足。在許多農村地區(qū)，金融機構提供的主要業(yè)務還是傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務，票據貼現、存款質押等業(yè)務并不是很多，金融產品創(chuàng)新能力明顯不足。目前，農村金融機構對當地經濟的支持主要集中在一些比較有影響力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭企業(yè)或者是招商引資進入的企業(yè)。這些企業(yè)資質較好，大多都擁有比較充分的抵押物，償貸能力比較強，回收的周期也比較短，基本上屬于短期貸款。而對于很多的具有強烈資金需求的農民合作社組織、農村現代化發(fā)展的基礎設施方面，卻由于抵押品的不合規(guī)，風險較大，收益較低等原因，很少有信貸投入。所以在金融機構嚴控風險的背景下，削弱了金融產品創(chuàng)新的意愿，墨守成規(guī)，按照原有的風險防范制度堅守傳統(tǒng)的存貸業(yè)務。

3.非正規(guī)金融發(fā)展受到抑制。由于農村地區(qū)正規(guī)金融信貸投放的不足，很多人就把目光轉向了非正規(guī)金融，也就是通過民間金融解決資金不足的問題。民間金融是順應農村市場經濟發(fā)展、調劑資金余缺的重要手段，也是正規(guī)金融的重要補充。然而民間金融游離在政府和相關職能部門的監(jiān)管體系之外，有些不法份子甚至將民間金融當作是放高利貸或者是非法集資、詐騙的一種手段，對農村金融生態(tài)環(huán)境造成惡劣的影響，所以在一些地區(qū)民間金融受到諸多不公正的待遇，導致其發(fā)展受到抑制。

4.政策性金融作用有限。在我國農村金融市場只有中國農業(yè)發(fā)展銀行這一家政策性金融組織，然而，很多政府對農發(fā)行并不了解，更談不上通過農發(fā)行來解決當地的“三農”問題。況且，農發(fā)行本身經營的業(yè)務品種單一，遠不能適應社會主義新農村建設的需要，所以，中國農業(yè)發(fā)展銀行尚未發(fā)展成為對農村金融市場具有影響力的政策性銀行，沒有發(fā)揮農村城鎮(zhèn)化過程中金融對現代化農業(yè)和基礎設施應有的服務和支持作用，沒有起到相應的政策性支農作用⑤艾宣.農業(yè)政策性金融改革與發(fā)展研究[D].長沙：中南大學，2007：22。

（二）原因分析

農村城鎮(zhèn)化的進程伴隨著市場經濟的發(fā)展向深度和廣度邁進，這就要求金融支持體系要向市場需求轉變。在這一轉變過程中，造成了金融發(fā)展的困境。

1.農業(yè)生產的低收益、高風險違背了金融機構資金安全性的目標。在徐州的農村，大部分的農戶還從事著傳統(tǒng)的小農生產,這種生產模式沒有多少科技含量、抗風險能力較差、預期收益也不高,使得農村的經濟主體難以成為正規(guī)的金融組織的服務對象,這是金融困境的內在原因。所以農業(yè)生產的弱質特性決定了農戶資金回報率偏低、投資期限長、風險不可控等,使得正規(guī)金融機構在“確保資金安全”、“降低不良貸款比率”的前提下不愿意向農業(yè)領域投放信貸資金,更別說是針對農村群體的金融產品創(chuàng)新了，因此，造成了農村金融的供給不足。

2.城鎮(zhèn)化的社會性違背了金融機構以盈利為目標。一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要各項基礎設施的完善來作保障，但是基礎設施的興建和市場化的要求相背離，難以按照市場化要求進行運作，很難達到銀行放貸要求。另一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一項長期的、極具發(fā)展?jié)摿Φ墓こ?，但這并沒有引起金融企業(yè)足夠的重視，沒有把自身的職能與國家大力發(fā)展城鎮(zhèn)化的目標結合起來，盈利性目標掩蓋了金融對國家宏觀調控的引導作用。

3.分業(yè)監(jiān)管模式的制約。城鎮(zhèn)化建設為金融服務提出了更高的要求，它需要靈活、多樣、綜合性的金融產品來滿足其發(fā)展要求，而如今，從金融對城鎮(zhèn)化支持的角度看，這種分業(yè)經營模式抑制了金融企業(yè)支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的意愿，而且大大削弱了產品創(chuàng)新的能力。改革開放以來，金融領域快速發(fā)展，特別是保險業(yè)、證券業(yè)異軍突起，金融市場逐漸完善，但是從支持城鎮(zhèn)化的方式看，還是主要依靠銀行信貸手段，沒有充分發(fā)揮保險和證券市場的力量來解決資金的問題，形成了以間接融資為主導、直接融資為輔甚至沒有的這樣一種融資結構，所以很難滿足農村城鎮(zhèn)化進程中對金融服務的多樣化需求。

4.政府服務的缺失。政府服務的缺位和越位嚴重抑制我國農村金融發(fā)展，加劇了我國農村金融供給不足的問題，政府應該發(fā)揮“看得見的手”的作用，彌補市場的缺陷，積極引導農村金融市場穩(wěn)健發(fā)展。

三、徐州新型城鎮(zhèn)化進程中的金融發(fā)展路徑

(一)積極探索多元化的融資渠道

首先要充分借鑒、完善和運用多種融資模式，比如BOT模式，鼓勵民間資本參與到城鎮(zhèn)基礎設施建設中來，積極整合各類存量資產，開拓城市建設新路徑，帶動城市經濟的快速發(fā)展；二是充分發(fā)揮證券市場的作用，提高直接融資的比例。鼓勵各類基金組織參與到城鎮(zhèn)化的基礎設施建設項目，完善投融資體制；三是健全地方政府債務發(fā)行機制。地方政府是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支持力量，城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開地方政府的支持和配合，在有效防范風險和控制地方債務規(guī)模的基礎上，建立地方債務的風險預警機制，合理發(fā)行地方債務⑥管洪.縣域政府負債風險控制研究[D].重慶：西南大學，2006：101-102。

（二）提高金融機構服務能力和水平

大多數金融機構在農村和小城鎮(zhèn)地區(qū)的分支機構較少，業(yè)務重點主要集中在城市。但是隨著農村城鎮(zhèn)化進程的加快，這一現象一定會得到扭轉。主要是由于小城鎮(zhèn)中小企業(yè)居多，大都屬于成長型企業(yè)，對資金的需求量巨大，能夠為商業(yè)銀行帶來巨大的業(yè)務空間和綜合收益。所以各個金融機構一方面要增加在農村的營業(yè)網點（特別是一些與農業(yè)有關的正規(guī)金融機構包括中國農業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行的農村部分、中國農業(yè)銀行、中國農村信用合作社），并規(guī)定這些金融機構在業(yè)務經營過程中涉農部分要達到一定的比例。另一方面，要提高現有農村金融機構的服務能力，比如創(chuàng)新金融服務的手段，為農戶定制個性的金融服務；增加金融產品的種類，滿足不同層次的金融需求等，如積極開辦婚喪嫁娶、翻修房屋等消費性貸款，努力提高信貸資金對城鎮(zhèn)建設的支持力度。通過政策的引導，不斷提高農村金融服務的能力和水平。

（三）加大政策性金融的支持力度

政策性金融是一種金融資源配置的特殊方式，與其它形式的金融相比，具有“無償撥付”和“有償借貸”的雙重屬性，這種雙重屬性使其能夠矯正“市場失靈”、“政府失靈”現象。同時還具有期限長、利率低、融資條件優(yōu)惠以及很強的政策執(zhí)行能力等特點。因此，我們要發(fā)揮政策性金融在城鎮(zhèn)化進程中的先導作用。大力增加政策性銀行的業(yè)務范圍，積極引導各項政策向金融市場不完善、金融服務能力不足的農村地區(qū)傾斜，在支持農村地區(qū)的產業(yè)升級換代，提高農業(yè)綜合生產能力，促進糧棉油流通體制改革，彌補商業(yè)性金融的不足等方面提供支持，以有限信貸資源發(fā)揮最大的綜合效益。

（四）鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化建設

民間金融的發(fā)展為提升整個徐州的城鎮(zhèn)化建設發(fā)揮了重要作用，政府可以通過財政補貼的形式給予民間融資更大的優(yōu)惠。采取一些措施對民間金融機構在信貸投放方面凡是涉農達到一定比例的給予一定的財政補貼、稅收優(yōu)惠減免或者是評級提高等優(yōu)惠政策，對于一些有條件的民間金融機構適當放開吸收公眾存款的業(yè)務，讓這些民間金融機構有更大的動力為“三農”提供優(yōu)質的金融服務，更好地促進農村地區(qū)的發(fā)展。

（五）強化政府服務功能

加強政策扶持力度，發(fā)揮政府服務的功能。包括繼續(xù)加大財政支農的力度，建立長效支農機制；建立起政策性金融的財政補償制度，進一步規(guī)范、改革政策性金融機構——農業(yè)發(fā)展銀行等，發(fā)揮其農業(yè)支持作用。

[責任編輯：周鈺]

[基金項目]徐州市2014年度社科基金一般資助項目（證書號：2014XSM-088）

[作者簡介]趙艷（1982～），女，漢族，江蘇省徐州人，中共徐州市委黨校經濟管理教研室，講師，碩士研究生，主要從事金融學、宏觀經濟方面的研究。

[收稿日期]2015-08-10

[中圖分類號]F83

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-6287（2015）04-0042-04

doi:[D OI編碼]10.3969/j.issn.1674-6287.2015.04.12