推進(jìn)土壤污染防治立法 奠定生態(tài)環(huán)境安全基石

李干杰

(中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部，北京 100035)

引言

土壤污染問題是繼大氣和水污染問題之后必須予以高度重視、亟待解決的重大環(huán)境問題。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，要“全面推進(jìn)依法治國(guó)，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，制定完善土壤污染防治等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。保護(hù)土壤環(huán)境是全社會(huì)的共同責(zé)任，推進(jìn)土壤污染防治立法是落實(shí)各方責(zé)任的有力保障，也是構(gòu)筑我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全的重要基石。

1 深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)土壤污染防治立法的重要意義

習(xí)近平總書記在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，人民群眾對(duì)環(huán)境問題高度關(guān)注，生態(tài)環(huán)境在群眾生活幸福指數(shù)中的地位不斷凸顯。要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，強(qiáng)化水、大氣、土壤等污染防治，著力推進(jìn)重金屬污染和土壤污染綜合治理，集中力量?jī)?yōu)先解決好損害群眾健康的突出環(huán)境問題。李克強(qiáng)總理在2015 年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)土壤污染防治。張德江委員長(zhǎng)在2014 年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中部署開展土壤污染防治情況專題調(diào)研，要求推進(jìn)土壤污染防治立法進(jìn)程。近年來，我國(guó)一些地方“大米鎘超標(biāo)”、“毒地開發(fā)”等土壤污染危害事件頻發(fā)，引起國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注，針對(duì)土壤立法的人大建議和政協(xié)提案逐年增加，土壤污染已成為黨中央高度重視、全社會(huì)廣泛關(guān)注的重大問題，土壤污染防治立法刻不容緩。

（1）加強(qiáng)土壤污染防治立法，是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院建設(shè)生態(tài)文明重大決策部署的具體行動(dòng)。黨的“十八大”報(bào)告明確提出，要“堅(jiān)持預(yù)防為主、綜合治理，以解決損害群眾健康突出環(huán)境問題為重點(diǎn)，強(qiáng)化水、大氣、土壤等污染防治”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求，研究制定土壤環(huán)境保護(hù)等方面法律法規(guī)。2013 年1 月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》提出，要完善政策法規(guī)，研究起草土壤環(huán)境保護(hù)專門法律。2013 年3 月，國(guó)務(wù)院在確定政府重點(diǎn)工作時(shí)提出，要在重點(diǎn)地區(qū)有針對(duì)性地采取措施，加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等突出問題的治理，集中力量打攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓人民群眾看到希望。因此，加強(qiáng)土壤污染防治立法，既是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于土壤環(huán)境保護(hù)重要決策部署的具體行動(dòng)，也是實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作目標(biāo)的根本保障。

（2）加強(qiáng)土壤污染防治立法，是有效遏制土壤污染加重趨勢(shì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，大氣、水、土壤是生態(tài)環(huán)境的三大要素。沒有土壤環(huán)境質(zhì)量的改善，就談不上生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體改善，也就無法保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人體健康。長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，污染物排放總量居高不下，土壤作為大部分污染物的主要消納地，其環(huán)境質(zhì)量受到顯著影響。2014 年4 月環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%。但目前我國(guó)土壤污染防治方面的立法卻基本處于空白狀態(tài)，只是在環(huán)境保護(hù)等現(xiàn)行相關(guān)法律中有一些涉及土壤污染防治的原則要求或規(guī)定。因此，加快土壤污染防治立法，對(duì)于改善土壤環(huán)境質(zhì)量，防治和減少土壤污染，保護(hù)有限的土地資源，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境健康具有十分重要的意義。

（3）加強(qiáng)土壤污染防治立法，是明確并落實(shí)各方責(zé)任的客觀要求。保護(hù)土壤環(huán)境是全社會(huì)的共同責(zé)任，需要政府、企業(yè)、社會(huì)等各方面的共同參與。要通過立法，落實(shí)各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)土壤污染防治工作負(fù)總責(zé)，明確各部門的職責(zé)分工，明確企業(yè)治理污染、保護(hù)土壤環(huán)境和土壤修復(fù)的主體責(zé)任，明確社會(huì)力量參與的途徑和內(nèi)容等。尤其重要的是，要通過立法建立土壤污染防治投入機(jī)制，明確土壤污染防治投入和保障工作經(jīng)費(fèi)的政府責(zé)任；根據(jù)“誰污染、誰治理”的原則，將土壤污染治理作為企業(yè)的法定義務(wù)寫進(jìn)法律條款，確保企業(yè)治理土壤污染的資金投入；根據(jù)“誰投資、誰受益”的原則，建立有利于土壤污染防治和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收、信貸、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金投入土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理。制定土壤污染防治法，明確并落實(shí)各方責(zé)任，從而調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成全社會(huì)關(guān)心、支持、參與土壤環(huán)境保護(hù)工作的良好局面。

（4）加強(qiáng)土壤污染防治立法，是提高公眾土壤環(huán)境保護(hù)意識(shí)的現(xiàn)實(shí)需要。長(zhǎng)期以來，人們提到環(huán)境保護(hù)、污染防治，首先想到的就是水、大氣、噪聲和固體廢物等，而對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)則相對(duì)陌生。除了由于土壤環(huán)境問題的隱蔽性和累積性使得人們對(duì)腳下土地表層的“變化”不易覺察或不易感知以外，一個(gè)主要的原因就是缺少一部像《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環(huán)境要素保護(hù)的專門性保護(hù)法律。由于相應(yīng)法律的缺位，人們不可能系統(tǒng)地了解法律關(guān)于保護(hù)土壤環(huán)境和防治土壤污染的規(guī)定，不知道自己在土壤污染防治方面的權(quán)利和義務(wù)，土壤環(huán)境保護(hù)的意識(shí)就會(huì)淡薄。制定《土壤污染防治法》，不僅可以使我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)工作的法律手段得到加強(qiáng)，而且可以增強(qiáng)人民保護(hù)土壤環(huán)境、防治土壤污染的意識(shí)，自覺地遵守和執(zhí)行法律關(guān)于保護(hù)土壤環(huán)境、防治土壤污染的規(guī)定。

2 準(zhǔn)確把握土壤污染防治立法思路

《土壤污染防治法》將是我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的第一部專門法律，是堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)的有力武器。法律草案的制定，應(yīng)在深入分析現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定不足的基礎(chǔ)上，按照“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”和“細(xì)、實(shí)、新”的總要求，理清立法思路，在制度、機(jī)制、政策等方面進(jìn)行積極探索。

2.1 現(xiàn)有土壤污染防治相關(guān)規(guī)定的缺陷

我國(guó)目前尚無土壤污染防治的專項(xiàng)法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)定散見于其他有關(guān)的法文件或政策文件中。如，《環(huán)境保護(hù)法》第三十二條規(guī)定，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度；《水污染防治法》第五十一條規(guī)定，利用工業(yè)廢水和城市污水進(jìn)行灌溉，應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品；《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，對(duì)固體廢物實(shí)行從產(chǎn)生到處置的全過程控制，禁止向環(huán)境排放固體廢物，盡量減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性。此外，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)防治土壤污染也做出了一些規(guī)定。然而這些規(guī)定存在明顯缺陷，難以滿足當(dāng)前和今后土壤污染防治的要求，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

（1）分散且不系統(tǒng)。往往一部有關(guān)的法文件中只有一二個(gè)相關(guān)的法律規(guī)范，這使得土壤污染防治無法系統(tǒng)有效地進(jìn)行。土壤與大氣和水為三大環(huán)境要素，幾乎所有的污染最終都會(huì)通過某種途徑進(jìn)入土壤，土壤污染防治需要整體、綜合的保護(hù)對(duì)策，零星、分散的規(guī)定顯然無法滿足要求。

（2）缺乏針對(duì)性。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不可逆轉(zhuǎn)性和難治理性等特點(diǎn)，現(xiàn)有的規(guī)定并未針對(duì)這些特點(diǎn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，在土壤污染防治效果上大打折扣。

（3）可操作性不強(qiáng)?，F(xiàn)行土壤污染防治的法律條款只是原則性、概括性地指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”，而對(duì)于如何保護(hù)土壤環(huán)境不受污染，如何對(duì)污染的土壤環(huán)境進(jìn)行整治、修復(fù)或改良，并未做出明確具體的規(guī)定，難以具體實(shí)施。

（4）明顯滯后。有些規(guī)定已經(jīng)過時(shí)，不能適應(yīng)目前土壤污染防治的要求。如，1995年頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》是具有法律性質(zhì)的技術(shù)規(guī)范，是土壤污染防治法律規(guī)范中不可缺少的重要組成部分。但該標(biāo)準(zhǔn)過分強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，不適合我國(guó)土壤多樣化的特點(diǎn)；部分指標(biāo)定值不合理，有些污染物來源已被取締，新型污染物標(biāo)準(zhǔn)尚未更新補(bǔ)充。

2.2 土壤污染防治立法思路

《土壤污染防治法》的制定，應(yīng)抓住當(dāng)前土壤污染防治的核心問題，明確責(zé)任、突出重點(diǎn)，建立系統(tǒng)完整的防治體系。

（1）堅(jiān)持問題導(dǎo)向。農(nóng)用地污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全、污染場(chǎng)地再開發(fā)利用威脅人居環(huán)境健康，這是我國(guó)土壤環(huán)境面臨的兩大突出問題。法律草案的制定要緊緊抓住農(nóng)用地和污染場(chǎng)地兩個(gè)重點(diǎn)，對(duì)癥下藥，提出分級(jí)分類管理等一系列制度要求，對(duì)于不同地區(qū)，不同污染程度的土壤，因地制宜，能治則治，暫時(shí)不能治的抓好風(fēng)險(xiǎn)管控，確保土壤安全利用。

（2）突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)。土壤污染問題是一個(gè)復(fù)雜的問題，其治理環(huán)節(jié)也相對(duì)較多，在當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢(shì)面前，“防、控、治”是需要我們重點(diǎn)抓住的三個(gè)環(huán)節(jié)。為此，法律草案針對(duì)“土壤環(huán)境保護(hù)和污染預(yù)防”、“土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控”、“污染土壤的修復(fù)”等重點(diǎn)內(nèi)容，應(yīng)下大力氣，著重筆墨，對(duì)各環(huán)節(jié)做出詳細(xì)規(guī)定。

（3）明確責(zé)任劃分。責(zé)任明晰、獎(jiǎng)罰分明是確保法律實(shí)施的根本。黨的十八屆三中全會(huì)提出所有者和監(jiān)管者分開和一件事由一個(gè)部門管理的原則，強(qiáng)調(diào)所有者和監(jiān)管者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督?，F(xiàn)行山水林田湖分割管理、分段管理要實(shí)現(xiàn)一體化，所有者、使用者、開發(fā)者與監(jiān)管者不能混為一談，要合理分開、理順關(guān)系。土壤污染防治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、企業(yè)、社會(huì)等各方面的責(zé)任和義務(wù)，各個(gè)部門之間都要科學(xué)分工，合力施策，明確和落實(shí)各方責(zé)任，調(diào)動(dòng)各方積極性，共同做好土壤污染防治工作。

2.3 處理好與其他相關(guān)法律的關(guān)系

在《土壤污染防治法》起草過程中，需要妥善處理好與其他相關(guān)法律的關(guān)系，使各法律法規(guī)相互配合，形成合力，共同維護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全?！锻寥牢廴痉乐畏ā放c《環(huán)境保護(hù)法》是“單行法”與“基本法”、“子法”與“母法”之間的關(guān)系?！董h(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里的“基本法”或“母法”，是環(huán)境保護(hù)各單行法律制定的依據(jù)之一，也是制定《土壤污染防治法》的依據(jù)?！锻寥牢廴痉乐畏ā放c《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等污染防治法律一樣，都是我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面的單行法律，共同依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定制定，具有同等法律效力，只是各自調(diào)整對(duì)象的范圍有所分工或不同?！锻寥牢廴痉乐畏ā放c現(xiàn)行土壤污染防治規(guī)范性法文件或法律的關(guān)系，則是另一個(gè)層面的“基本法律”與“單行法律、法規(guī)”、“母法”與“子法”的關(guān)系?！锻寥牢廴痉乐畏ā肥峭寥牢廴痉乐畏矫娴摹盎痉ā被颉澳阜ā?，是土壤污染防治領(lǐng)域最主要或最重要的法律。土壤污染防治立法的目的、任務(wù)、土壤污染防治的基本原則、管理體制、基本法律制度、主要措施、法律

責(zé)任的追究等主要事項(xiàng)均由其規(guī)定，以保障土壤污染防治立法的統(tǒng)一性。

3 加快建立以《土壤污染防治法》為統(tǒng)領(lǐng)的土壤污染防治體系

2015 年4 月25 日印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》首次提出，“協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”，將生態(tài)文明建設(shè)擺在更加重要的位置。按照國(guó)家決策部署，我們要加快建立以《土壤污染防治法》為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家政策標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，以部門規(guī)章為基礎(chǔ)，以科學(xué)技術(shù)為支撐的中國(guó)特色土壤污染防治體系，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

3.1 加快推進(jìn)《土壤污染防治法》立法進(jìn)程

環(huán)境保護(hù)部自2006 年起，著手啟動(dòng)《土壤污染防治立法》研究工作，成立立法起草研究小組，組織開展相關(guān)調(diào)研活動(dòng)，編譯日本、德國(guó)、瑞士、加拿大、比利時(shí)、美國(guó)等十幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)土壤環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，組織召開立法專題研討會(huì)、專家討論會(huì)和國(guó)際研討會(huì)等。2012 年，土壤污染防治立法列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃三類項(xiàng)目。2013年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)將其列入立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，全國(guó)人大環(huán)資委委托環(huán)境保護(hù)部起草《土壤污染防治法（草案建議稿）》。2014 年12 月，草案建議稿提交全國(guó)人大環(huán)資委。

3.1.1 草案建議稿的形成過程

（1）成立立法領(lǐng)導(dǎo)小組，建立工作機(jī)制。2012年9 月，原國(guó)務(wù)院總理溫家寶在22 位院士提交的《關(guān)于我國(guó)土壤污染防治的幾點(diǎn)建議》上做出重要批示，要求環(huán)境保護(hù)部會(huì)同有關(guān)部門“制定規(guī)劃，推進(jìn)立法，使土壤防治工作真正得以落實(shí)，取得成效”。為此，環(huán)境保護(hù)部牽頭成立土壤環(huán)境保護(hù)法規(guī)起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組，以及相應(yīng)的專家組，開展《土壤污染防治法》起草工作。2012—2014 年，先后組織召開3次領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，研究工作方案，聽取工作進(jìn)展情況匯報(bào)，討論《土壤污染防治法》起草中的重大問題。（2）開展專題座談，深入調(diào)查研究。專門組織召開部分全國(guó)“兩會(huì)”代表土壤污染防治立法專題座談會(huì)，組織立法專家組赴江蘇、江西實(shí)地調(diào)研污染場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)管和土壤修復(fù)情況，組織召開土壤修復(fù)企業(yè)座談會(huì)，結(jié)合土壤污染防治重點(diǎn)建議辦理赴湖北開展調(diào)研，聽取地方政府、部門、企業(yè)和人大代表等對(duì)土壤污染防治立法的意見和建議。

（3）集中時(shí)間修改完善，廣泛征求意見。近兩年來，組織開展大量國(guó)外同類立法的研究，先后召開20 余次專家組會(huì)議，就法律框架、主要制度、草案文本反復(fù)研究。2014 年2 月形成《土壤污染防治法（草案征求意見稿）》；4 月，征求中共中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和各省級(jí)人民政府意見；12 月，再次征求立法領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位意見，并修改完善報(bào)送全國(guó)人大環(huán)資委。

3.1.2 草案建議稿的內(nèi)容框架和主要制度設(shè)計(jì)

草案建議稿共八章近80 條，主要就《土壤污染防治法》的立法目的、適用范圍、基本原則、監(jiān)督管理體制、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)、污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染土壤修復(fù)等重要制度和措施做了規(guī)定。立法目的是保護(hù)和改善土壤環(huán)境，防治土壤污染，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康，實(shí)現(xiàn)土壤資源永續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。立法原則是堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管控、綜合治理、公眾參與、污染擔(dān)責(zé)。草案建議稿提出了一系列的管理制度。如，在監(jiān)督管理體制方面，規(guī)定了土壤環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理體制和部門分工負(fù)責(zé)管理的機(jī)制，規(guī)定對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與目標(biāo)考核制；在監(jiān)測(cè)調(diào)查方面，規(guī)定了土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、土壤環(huán)境狀況調(diào)查制度、土地權(quán)屬變更環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估制度、土壤環(huán)境信息共享與公報(bào)制度等；在土壤環(huán)境保護(hù)方面，規(guī)定了土壤環(huán)境實(shí)行分級(jí)分類管理、土壤環(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的劃定原則、保護(hù)與獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定等；在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控方面，規(guī)定了污染土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度，以及農(nóng)用地、建設(shè)用地的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告制度等；在污染土壤修復(fù)方面，規(guī)定了土壤修復(fù)責(zé)任人認(rèn)定原則，土壤修復(fù)程序、要求等。制度設(shè)計(jì)是立法最重要的內(nèi)容，好的制度設(shè)計(jì)是立法成功的關(guān)鍵，有些重要制度還要在地方上先行先試，通過實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)，確保發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.1.3 配合全國(guó)人大加快立法進(jìn)程

為推進(jìn)土壤立法工作，全國(guó)人大從2014 年5 月起，密集組織開展土壤污染防治專題調(diào)研。陳昌智、沈躍躍兩位副委員長(zhǎng)以及環(huán)資委羅清泉副主任委員，分別帶隊(duì)赴山東、遼寧、湖南、河南、江蘇、上海、廣東等地開展實(shí)地調(diào)研，調(diào)研形成的《關(guān)于土壤污染防治工作情況的專題調(diào)研報(bào)告》，得到國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)重要批示，調(diào)研報(bào)告中提出的五點(diǎn)建議對(duì)土壤污染防治法草案建議稿的進(jìn)一步修改完善發(fā)揮了重要作用。2014 年底《土壤污染防治法（草案建議稿）》提交之后，全國(guó)人大環(huán)資委正式接手法律草案的起草工作，土壤立法開始進(jìn)入快車道。2015 年以來，全國(guó)人大環(huán)資委牽頭成立了土壤立法專家組、工作組、協(xié)調(diào)組，制定了立法工作方案，明確了時(shí)間節(jié)點(diǎn)，組織召開土壤污染防治立法部門座談會(huì)和專家座談會(huì)。環(huán)境保護(hù)部配合全國(guó)人大環(huán)資委，組織召開土壤污染防治技術(shù)與立法座談會(huì)、地方土壤污染防治立法座談會(huì)，編制完成土壤污染防治立法知識(shí)讀本。下一步，環(huán)境保護(hù)部將繼續(xù)積極配合全國(guó)人大環(huán)資委、法工委推進(jìn)《土壤污染防治法》的調(diào)研、修改和論證工作。

3.2 統(tǒng)籌做好國(guó)家土壤污染防治戰(zhàn)略部署

根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的要求，環(huán)境保護(hù)部正會(huì)同相關(guān)部門抓緊編制全國(guó)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，以明確今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)土壤污染防治的戰(zhàn)略部署。根據(jù)前期的研究，需要著重抓好以下幾個(gè)方面。

首先，要確立土壤污染防治工作總體思路。針對(duì)當(dāng)前土壤污染防治面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，土壤污染防治工作應(yīng)該按照“一二三四”的總體思路來考慮，即：實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)，突出二個(gè)重點(diǎn)，抓住三個(gè)環(huán)節(jié)，夯實(shí)四個(gè)基礎(chǔ)，切實(shí)抓好土壤環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作。

一個(gè)目標(biāo)，就是爭(zhēng)取利用6—7 年時(shí)間，使土壤污染惡化趨勢(shì)得到遏制，全國(guó)土壤環(huán)境狀況穩(wěn)中向好。具體地說，就是使農(nóng)用地土壤環(huán)境得到有效保護(hù)，污染嚴(yán)重耕地實(shí)現(xiàn)有序休養(yǎng)生息，建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤污染防治試點(diǎn)示范取得明顯成效。

二個(gè)重點(diǎn)，即耕地和建設(shè)用地土壤污染防治。耕地土壤質(zhì)量安全是農(nóng)產(chǎn)品安全的首要保障，建設(shè)用地，特別居住和商業(yè)用地安全是人居環(huán)境健康的重要基礎(chǔ)。抓住土壤環(huán)境保護(hù)的這兩個(gè)重點(diǎn)，就可以基本保障老百姓最切身的利益。

三個(gè)環(huán)節(jié)，即“防、控、治”?！胺馈本褪峭ㄟ^建立嚴(yán)格的法規(guī)制度，實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督監(jiān)管，嚴(yán)防新的土壤污染產(chǎn)生，保護(hù)現(xiàn)有良好的土壤?！翱亍本褪情_展調(diào)查、排查，掌握土壤污染狀況及分布，采取有效手段，防范和控制污染風(fēng)險(xiǎn)。“治”就是開展土壤污染治理修復(fù)，針對(duì)不同污染程度、不同污染類型分類施策，在典型地區(qū)組織開展土壤污染治理試點(diǎn)示范，逐步建立土壤污染治理修復(fù)技術(shù)體系，有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)土壤污染治理修復(fù)。

四個(gè)基礎(chǔ)，即摸清底數(shù)，完善制度，創(chuàng)新技術(shù)，提升能力。摸清底數(shù)，就是要在第一次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查的基礎(chǔ)上，組織開展土壤污染狀況詳查工作，全面會(huì)診土壤污染現(xiàn)狀，盡快摸清土壤污染家底，為進(jìn)一步搞好土壤污染防治規(guī)劃、計(jì)劃和污染治理修復(fù)提供科學(xué)依據(jù)。完善制度，就是通過推進(jìn)土壤保護(hù)立法，建立部門制度，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，使土壤保護(hù)和治理工作有章可循，有據(jù)可依。創(chuàng)新技術(shù)，就是不斷加大土壤領(lǐng)域科研投入，不斷完善土壤修復(fù)技術(shù)、防控技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)等，加強(qiáng)技術(shù)支撐。提升能力，主要是加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)管能力建設(shè)，建立土壤環(huán)境例行監(jiān)測(cè)制度，設(shè)立土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)國(guó)控點(diǎn)位，建立“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”的土壤環(huán)境管理體制，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)管合力，共同推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)。

第二，要健全土壤污染防治管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立和完善監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖的統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)。我們要按照十八屆三中全會(huì)有關(guān)要求，抓住深化生態(tài)文明體制改革的契機(jī)，厘清土壤污染防治有關(guān)部門的權(quán)限和職責(zé)，加強(qiáng)各部門分工和協(xié)作，建立健全環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、各級(jí)政府統(tǒng)一組織、各有關(guān)方共同參與的土壤環(huán)境管理體制，協(xié)同推進(jìn)土壤污染防治。

第三，要加快土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作。結(jié)合國(guó)家層面出臺(tái)和實(shí)施土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，各地也要按照國(guó)家統(tǒng)一部署，結(jié)合各地實(shí)際情況，制定土壤污染防治工作方案和重點(diǎn)區(qū)域的治理修復(fù)計(jì)劃規(guī)劃，建設(shè)土壤污染綜合防治示范區(qū)，積極開展土壤污染治理與修復(fù)，穩(wěn)步推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)工作。

第四，要積極研究制定配套政策標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系。在《土壤污染防治法》出臺(tái)之前，先期研究制定《建設(shè)用地土壤污染防治條例》、《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理辦法》、《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法》等法規(guī)和規(guī)章。修訂發(fā)布《土壤環(huán)境質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)》和相關(guān)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，開展土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范，建立土壤污染與治理修復(fù)技術(shù)體系，為法律的出臺(tái)和實(shí)施提供有力的技術(shù)支撐。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，全面改善環(huán)境質(zhì)量面臨重要機(jī)遇和重大挑戰(zhàn)，土壤污染防治任務(wù)繁重艱巨，必須按照黨和國(guó)家的決策部署，結(jié)合實(shí)際，狠抓落實(shí)，確保土壤污染防治目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。