淺述中國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境管理現(xiàn)狀與對(duì)策

黃瑞陽(yáng)

（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院北京100872）

淺述中國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境管理現(xiàn)狀與對(duì)策

黃瑞陽(yáng)

（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院北京100872）

城市工業(yè)污染場(chǎng)地是中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中產(chǎn)生的新環(huán)境問(wèn)題，不僅阻礙了土地再開(kāi)發(fā)利用以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也對(duì)公眾健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅。本文通過(guò)對(duì)中國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境管理現(xiàn)狀和存在問(wèn)題進(jìn)行分析，研究提出中國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境管理的對(duì)策建議，為減輕污染場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)城市土地再開(kāi)發(fā)利用提供參考借鑒。

城市建設(shè)；污染場(chǎng)地；環(huán)境管理

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，一些城市中污染嚴(yán)重的企業(yè)陸續(xù)關(guān)停或搬遷，城市出現(xiàn)了大量遺棄工業(yè)污染場(chǎng)地。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)各類工業(yè)污染場(chǎng)地?cái)?shù)量至少以數(shù)十萬(wàn)計(jì)。這些污染場(chǎng)地包括重金屬污染場(chǎng)地、有機(jī)污染物場(chǎng)地、持久性有機(jī)污染物（POPs）場(chǎng)地以及電子廢棄物污染場(chǎng)地，有些場(chǎng)地污染物濃度非常高，對(duì)周圍環(huán)境和公眾健康造成較大危害。自2004年起，中國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)污染場(chǎng)地的環(huán)境管理工作。

1 中國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境管理現(xiàn)狀

自2004年北京發(fā)生地鐵五號(hào)線宋家莊站施工工人中毒事件后，污染場(chǎng)地問(wèn)題日益受到公眾和社會(huì)的關(guān)注。中國(guó)政府有關(guān)部門啟動(dòng)了污染場(chǎng)地環(huán)境管理工作，開(kāi)展全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，研究污染場(chǎng)地管理政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，建立部門管理協(xié)調(diào)機(jī)制，組織各地實(shí)施污染場(chǎng)地管理工作。

1.1 開(kāi)展全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查

為全面準(zhǔn)確掌握全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量總體狀況，查明土壤污染類型、范圍和程度，自2006年起，環(huán)境保護(hù)部組織開(kāi)展了全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查。根據(jù)調(diào)查獲取的大量數(shù)據(jù)，建成全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)和樣品庫(kù)，完成全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查總報(bào)告和專題報(bào)告，為全面開(kāi)展土壤污染防治提供數(shù)據(jù)支持。

1.2 組織《土壤污染防治法》立法研究

中國(guó)土壤污染防治的法律法規(guī)很不完善，與土壤污染防治相關(guān)的法律規(guī)定多散見(jiàn)于《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律條文中。自2006年起，環(huán)境保護(hù)部啟動(dòng)了《土壤污染防治法》（草案）的立法研究工作，組織開(kāi)展相關(guān)調(diào)研活動(dòng)。2013年，全國(guó)人大環(huán)資委委托環(huán)境保護(hù)部起草《土壤污染防治法（草案建議稿）》。2014年12月，草案建議稿提交全國(guó)人大環(huán)資委[1]。

1.3 發(fā)布污染場(chǎng)地環(huán)境管理的國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

2014年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.1-2014）、《場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ25.2-2014）、《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》（HJ25.3-2014）以及《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ25.4-2014）等污染場(chǎng)地系列環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了污染場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和土壤修復(fù)的原則、程序和要求。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和工業(yè)省市，如北京市、重慶市、浙江省以及江蘇省南京市、遼寧省沈陽(yáng)市也研究和制定了地方法規(guī)、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)。

1.4 建立污染場(chǎng)地協(xié)同管理機(jī)制

污染場(chǎng)地的環(huán)境管理工作涉及土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃制定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)等多個(gè)方面。環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)對(duì)污染場(chǎng)地環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，會(huì)同國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門制定污染場(chǎng)地環(huán)境管理政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織各地開(kāi)展污染場(chǎng)地管理工作。

目前，北京、重慶、上海、江蘇、浙江等十幾個(gè)?。▍^(qū)、市）的部分城市開(kāi)展了污染場(chǎng)地環(huán)境管理，實(shí)施重污染工業(yè)企業(yè)搬遷，制定地方管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展污染場(chǎng)地評(píng)價(jià)和修復(fù)工作，取得了一定成效。

2 中國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境管理存在的問(wèn)題

污染場(chǎng)地問(wèn)題是中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新環(huán)境問(wèn)題。由于中國(guó)污染場(chǎng)地管理工作起步較晚，至今尚未建立完善的污染場(chǎng)地管理法律法規(guī)體系和技術(shù)支撐體系。污染場(chǎng)地環(huán)境管理主要存在五個(gè)方面的問(wèn)題：（1）對(duì)污染場(chǎng)地的嚴(yán)重危害認(rèn)識(shí)不足，場(chǎng)地?cái)?shù)量、面積以及分布等底數(shù)情況嚴(yán)重不清；（2）土壤污染防治法律法規(guī)體系不完善，土壤環(huán)境質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚未完成修訂；（3）污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)較為落后，缺乏工程化和商業(yè)化的實(shí)用技術(shù)；（4）未建立污染場(chǎng)地修復(fù)資金機(jī)制，場(chǎng)地修復(fù)缺乏資金來(lái)源；（5）污染場(chǎng)地管理制度尚不健全，管理力度有待加強(qiáng)。目前，僅有北京、重慶等少數(shù)地區(qū)開(kāi)展了污染場(chǎng)地的治理，大部分地區(qū)污染場(chǎng)地的監(jiān)管尚為空白，整體推進(jìn)較為緩慢。

3 中國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境管理的對(duì)策建議

污染場(chǎng)地問(wèn)題已成為一個(gè)世界性的環(huán)境問(wèn)題。自上世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)、加拿大、英國(guó)、日本以及中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)，相繼開(kāi)展了污染場(chǎng)地環(huán)境管理的研究，取得顯著成效?！冻?jí)基金法》是美國(guó)最具代表性的污染場(chǎng)地管理法律，不僅對(duì)美國(guó)污染場(chǎng)地的管理發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也成為其他國(guó)家污染場(chǎng)地立法的重要借鑒。為盡快解決中國(guó)污染場(chǎng)地的環(huán)境管理問(wèn)題，必須根據(jù)中國(guó)污染場(chǎng)地危害特點(diǎn)和存在問(wèn)題，借鑒國(guó)際有關(guān)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，采取綜合管理措施。

3.1 頒發(fā)污染場(chǎng)地環(huán)境管理法律法規(guī)

加快《土壤污染防治法》立法進(jìn)程，為土壤污染防治工作提供法律依據(jù)。根據(jù)《土壤污染防治法》的有關(guān)規(guī)定，制定發(fā)布專門針對(duì)污染場(chǎng)地管理的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確污染場(chǎng)地監(jiān)管機(jī)制、責(zé)任認(rèn)定、融資機(jī)制及違法責(zé)任，為有效實(shí)施管理提供法律保障。

3.2 促進(jìn)污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

研發(fā)大規(guī)模工程化修復(fù)技術(shù)，加強(qiáng)污染場(chǎng)地修復(fù)試點(diǎn)與示范，為開(kāi)展區(qū)域性大面積污染場(chǎng)地的修復(fù)提供技術(shù)支持和保障。加強(qiáng)修復(fù)技術(shù)的國(guó)際交流與合作，借鑒國(guó)際污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，提升中國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)水平。實(shí)施污染場(chǎng)地修復(fù)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)修復(fù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)范，引導(dǎo)修復(fù)產(chǎn)業(yè)迅速健康發(fā)展。

3.3 落實(shí)污染場(chǎng)地修復(fù)資金

按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的歸責(zé)原則，合理認(rèn)定污染場(chǎng)地治理責(zé)任。充分發(fā)揮公共財(cái)政和市場(chǎng)機(jī)制的共同作用，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，研究建立多渠道資金籌集機(jī)制。以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，采用稅收、貸款、資金補(bǔ)貼以及保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)社會(huì)資本投資參與污染場(chǎng)地的治理和開(kāi)發(fā)，推進(jìn)污染場(chǎng)地修復(fù)工作。

3.4 加強(qiáng)污染場(chǎng)地的環(huán)境監(jiān)管

建立健全污染場(chǎng)地環(huán)境管理制度，嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)管。建立污染場(chǎng)地分類管理制度，對(duì)不同污染危害程度的場(chǎng)地實(shí)行分類管理。建立污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和污染土壤修復(fù)制度，未開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或土壤環(huán)境質(zhì)量不能滿足建設(shè)用地要求的，不得進(jìn)行再開(kāi)發(fā)利用。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，污染場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

3.5 推進(jìn)污染場(chǎng)地信息公開(kāi)

組織開(kāi)展全國(guó)污染場(chǎng)地排查，建立污染場(chǎng)地基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新。及時(shí)公開(kāi)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，充分保障公眾環(huán)境知情權(quán)。在污染場(chǎng)地調(diào)查、評(píng)估、修復(fù)及監(jiān)測(cè)過(guò)程中，及時(shí)告知公眾調(diào)查評(píng)估情況、修復(fù)技術(shù)和治理措施，接受公眾對(duì)污染場(chǎng)地管理的全程監(jiān)督。

4 結(jié)語(yǔ)

自2004年起，中國(guó)啟動(dòng)了污染場(chǎng)地的環(huán)境管理工作，取得了一定進(jìn)展。由于此項(xiàng)工作起步較晚，在法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)技術(shù)、修復(fù)資金以及環(huán)境監(jiān)管等方面仍然存在一些問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)污染場(chǎng)地環(huán)境管理的現(xiàn)狀，針對(duì)存在的問(wèn)題，應(yīng)綜合采取法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，加強(qiáng)污染場(chǎng)地的環(huán)境管理，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公眾健康，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[1]謝劍,李發(fā)生.中國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)與開(kāi)發(fā)[J].環(huán)境保護(hù),2012,(2):19. [2]環(huán)境保護(hù)部.2010年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào).

[3]世界銀行.中國(guó)污染場(chǎng)地的修復(fù)與再開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀分析.2010,(9).

[4]龔宇陽(yáng).污染場(chǎng)地管理與修復(fù)[M].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社, 2012,(12).

[5]世界銀行.國(guó)際經(jīng)驗(yàn)綜述:污染場(chǎng)地管理政策和法規(guī)框架:第三版.2012,(6).

[6]田軍,文斌,劉世偉.以機(jī)制創(chuàng)新破解城市污染場(chǎng)地修復(fù)資金難題[J].環(huán)境保護(hù):2012,(11):48-51.

[7]周友亞,顏增光,郭觀林,等.污染場(chǎng)地國(guó)家分類管理模式與方法[J].環(huán)境保護(hù),2007(5B):34.

[8]高勝達(dá),劉世偉.污染場(chǎng)地修復(fù)：環(huán)保產(chǎn)業(yè)新力量[J].環(huán)境保護(hù)，2012,(15)：27-30.

[9]浦民,張娟,劉世偉,等.推動(dòng)污染場(chǎng)地修復(fù)須先確定污染責(zé)任[J].環(huán)境保護(hù),2012,(2):25-27.

[10]王琳琳.土壤修復(fù)技術(shù)捉襟見(jiàn)肘缺乏修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[EB/OL].人民網(wǎng),2012,8(9).