中國(guó)環(huán)境噪聲污染防治現(xiàn)狀及建議

張守斌 魏峻山，胡世祥，高鋒亮，秦承華，王洪燕，劉硯華

1．中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012

2．武漢市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，湖北 武漢 430015

3．環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012

環(huán)境噪聲污染是環(huán)境污染4大要素之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)［1］，中國(guó)環(huán)境噪聲投訴占環(huán)境投訴總數(shù)的比例為42.1%。環(huán)境噪聲污染損害人體健康，影響人們的生活質(zhì)量，不利于社會(huì)安定。因此，加強(qiáng)噪聲污染控制、改善聲環(huán)境質(zhì)量已引起了各級(jí)環(huán)境保護(hù)管理部門與廣大民眾的高度重視。

國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委先后發(fā)布噪聲污染防治方面的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)地方政府發(fā)布噪聲污染防治條例規(guī)定等百余項(xiàng);噪聲污染防控與噪聲監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)科研力度明顯增強(qiáng);一些城市還建立了有效的噪聲污染監(jiān)督管理機(jī)制。尤其是國(guó)務(wù)院十一部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境噪聲污染防治工作改善城鄉(xiāng)聲環(huán)境質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出了“到2015年，環(huán)境噪聲污染防治能力得到進(jìn)一步加強(qiáng)，工業(yè)、交通、建筑施工和社會(huì)生活噪聲污染排放全面達(dá)標(biāo)，居民噪聲污染投訴、信訪和糾紛下降;聲環(huán)境質(zhì)量管理體系不斷完善，城市聲環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)率明顯提高，國(guó)家環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市聲環(huán)境質(zhì)量符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求，農(nóng)村地區(qū)聲環(huán)境進(jìn)一步改善”［2］的目標(biāo)，極大地推進(jìn)了國(guó)家環(huán)境噪聲污染防治工作。

1 中國(guó)環(huán)境噪聲污染防治現(xiàn)狀

1.1 噪聲污染防治法律法規(guī)

1989年9月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治條例》，自同年12月1日起施行。1996年10月29日全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《噪聲法》)，《噪聲法》貫徹了可持續(xù)發(fā)展理念，從城鄉(xiāng)規(guī)劃和設(shè)備源頭進(jìn)行管理，進(jìn)一步健全了噪聲管理制度，明確了環(huán)境保護(hù)行政主管部門以及其他相關(guān)部門在聲環(huán)境保護(hù)工作中的職能，全面推動(dòng)了國(guó)家噪聲污染防治工作。國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門制定一系列配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)針對(duì)實(shí)際情況制定了較詳細(xì)的噪聲污染防治條例或管理辦法，初步形成了較為完備的噪聲污染防治法規(guī)體系。

1.2 環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)體系

2008年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3096—2008)、《工業(yè)企業(yè)廠界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 12348—2008)、《社會(huì)生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 22337—2008)3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其中《社會(huì)生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》為首次發(fā)布。新標(biāo)準(zhǔn)充分考慮了噪聲污染形勢(shì)的變化和環(huán)境管理需求，有利于化解社會(huì)矛盾，防治噪聲污染，促進(jìn)社會(huì)和諧、穩(wěn)定。截至2012年底，中國(guó)已頒布環(huán)境噪聲監(jiān)測(cè)方法與規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)21項(xiàng)［1］。

1.3 環(huán)境噪聲監(jiān)管

環(huán)境保護(hù)部在公路、鐵路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批中，要求從源頭嚴(yán)格管理。具體要求如下:一是建設(shè)路線上盡量遠(yuǎn)離噪聲敏感點(diǎn)，二是30 m范圍內(nèi)的敏感點(diǎn)拆遷，三是不達(dá)標(biāo)的敏感目標(biāo)建設(shè)聲屏障等措施。

部門聯(lián)動(dòng)控制噪聲污染能力有所提高。每年高考與中考期間，各級(jí)環(huán)保、公安、教育、建設(shè)等部門的工作人員，積極配合相互協(xié)調(diào)，加大對(duì)噪聲違法的查處，在為考生創(chuàng)造安靜環(huán)境的同時(shí)，提升了各部門的噪聲監(jiān)管意識(shí)和水平。

環(huán)境噪聲監(jiān)測(cè)體系初步建立。目前全國(guó)縣級(jí)以上環(huán)境監(jiān)測(cè)站不同程度地配備了噪聲監(jiān)測(cè)儀器和監(jiān)測(cè)人員，近400個(gè)城市環(huán)境監(jiān)測(cè)站按規(guī)范開(kāi)展了區(qū)域環(huán)境噪聲和城市道路交通噪聲的常規(guī)監(jiān)測(cè)，113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市按季度開(kāi)展各類聲環(huán)境功能區(qū)監(jiān)測(cè)。部分城市還設(shè)立了環(huán)境噪聲自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，開(kāi)展了對(duì)重點(diǎn)噪聲源的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。環(huán)保驗(yàn)收也普遍開(kāi)展了噪聲監(jiān)測(cè)。

1.4 環(huán)境噪聲科研

2012年，環(huán)境保護(hù)部開(kāi)展的噪聲科研項(xiàng)目達(dá)10項(xiàng)，通過(guò)驗(yàn)收的噪聲科研項(xiàng)目3項(xiàng)。主要研究?jī)?nèi)容包括:國(guó)家噪聲振動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范研究，聲環(huán)境功能區(qū)劃，噪聲自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)研究，交通噪聲監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)研究及噪聲地圖研究等。各地在噪聲污染防治研究方面主要開(kāi)展了噪聲污染防治研究、聲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃研究、聲環(huán)境功能區(qū)劃、噪聲污染防治工程技術(shù)研究、噪聲污染防治裝備研發(fā)、噪聲地圖研究及交通噪聲控制對(duì)策研究等［1］。

1.5 噪聲與振動(dòng)產(chǎn)業(yè)

2012年全國(guó)從事噪聲振動(dòng)控制相關(guān)產(chǎn)業(yè)和工程技術(shù)服務(wù)的企業(yè)總數(shù)約900家，從業(yè)人員總數(shù)約3萬(wàn)人，噪聲與振動(dòng)污染防治行業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到160億元。年工業(yè)銷售和技術(shù)服務(wù)收入約20億元;專業(yè)從事噪聲與振動(dòng)控制相關(guān)產(chǎn)業(yè)、年產(chǎn)值超過(guò)億元的企業(yè)約15家，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入超過(guò)2 000萬(wàn)元的規(guī)模以上企業(yè)超過(guò)60家。

1.6 環(huán)境噪聲達(dá)標(biāo)治理

近年來(lái)，國(guó)家將噪聲污染防治工作作為城市環(huán)境綜合整治定量考核的重要內(nèi)容，各地深入開(kāi)展區(qū)域環(huán)境噪聲達(dá)標(biāo)治理工作，不斷改善區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境保護(hù)部從2002年開(kāi)始在各城市開(kāi)展安靜居住小區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，樹(shù)立了一批環(huán)境管理優(yōu)秀、生活安靜舒適的居住小區(qū)典范，推動(dòng)了城市環(huán)境噪聲管理。

2 中國(guó)環(huán)境噪聲監(jiān)督管理工作面臨的問(wèn)題

2.1 噪聲污染防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻

2012年，中國(guó)環(huán)境噪聲投訴占環(huán)境投訴總數(shù)的比例為42.1%，回復(fù)率為100%。在環(huán)境噪聲投訴中，各類噪聲污染投訴構(gòu)成為生活噪聲占65.4%，施工噪聲占25.0%，工業(yè)噪聲占7.4%，交通噪聲占2.2%［1］。噪聲污染防治工作雖然取得了一定進(jìn)展，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻，任務(wù)艱巨。壓力和挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下方面:

一是交通噪聲污染問(wèn)題日益突出:城市噪聲污染區(qū)域最重的是交通干線兩側(cè)區(qū)域和2類功能區(qū)的商業(yè)區(qū)，其中交通干線兩側(cè)區(qū)域夜間超標(biāo)率最大［3］。

二是社會(huì)生活噪聲源范圍在擴(kuò)大:隨著城市生活區(qū)域的擴(kuò)大，人們生活水平日益提高，社交活動(dòng)更加頻繁，各類公共娛樂(lè)場(chǎng)所數(shù)量不斷增加，營(yíng)業(yè)時(shí)間加長(zhǎng)［4］，尤其是群眾文體活動(dòng)如廣場(chǎng)舞等成為新的投訴熱點(diǎn)。

三是建筑施工噪聲對(duì)周圍群眾的影響持續(xù)增加，夜間施工噪聲在一些城市環(huán)境噪聲投訴中占首位。

四是工業(yè)企業(yè)噪聲不再是城市區(qū)域的主要噪聲源，但有從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。

2.2 現(xiàn)有《噪聲法》已難以適應(yīng)管理要求

《噪聲法》中噪聲污染防治的主要內(nèi)容主要限定在城市市區(qū)范圍內(nèi)，隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高速公路等交通設(shè)施向農(nóng)村延伸，噪聲污染表現(xiàn)出從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)十分明顯，法律的適用范圍需要增加?！对肼暦ā穼?duì)鐵路、飛機(jī)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏細(xì)化的具體管理內(nèi)容;對(duì)大量建筑施工設(shè)備、非道路機(jī)械和建筑服務(wù)設(shè)施等噪聲排放較高、容易造成噪聲擾民的產(chǎn)品，沒(méi)有噪聲排放限值的規(guī)定，無(wú)法對(duì)該類設(shè)施實(shí)行源頭控制。同時(shí)，對(duì)于高噪聲設(shè)備的使用時(shí)間和地點(diǎn)的管理規(guī)定不明晰，造成對(duì)一些擾民事件執(zhí)法困難。再者就是針對(duì)噪聲違法行為的處罰力度不足。

2.3 環(huán)境噪聲監(jiān)管能力較弱

目前，在國(guó)家、省、市、縣層面不同程度地開(kāi)展了環(huán)境噪聲監(jiān)測(cè)和管理工作，有些地方專門設(shè)立了噪聲監(jiān)管的業(yè)務(wù)部門，由專人負(fù)責(zé)環(huán)境噪聲監(jiān)測(cè)和管理工作，但大多數(shù)地方?jīng)]有專職部門或?qū)Ｂ毴藛T開(kāi)展該項(xiàng)工作。尤其在監(jiān)測(cè)隊(duì)伍中，從事物理監(jiān)測(cè)工作的人員大多是兼職的，不能集中力量和精力從事物理監(jiān)測(cè)和研究工作，而且環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中，設(shè)有物理監(jiān)測(cè)技術(shù)室的站僅有6%左右，物理監(jiān)測(cè)隊(duì)伍總體實(shí)力薄弱［5］。

3 對(duì)策與建議

3.1 完善噪聲法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

《噪聲法》是開(kāi)展噪聲污染防治工作的綱領(lǐng)性文件，其控制思路是否清晰、制度要求是否完備、管理手段是否有效，直接影響著噪聲污染防治的大局。建議根據(jù)最新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，針對(duì)現(xiàn)行《噪聲法》存在的問(wèn)題，及時(shí)做好《噪聲法》的修訂工作和噪聲監(jiān)測(cè)監(jiān)管相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等的制修訂工作;尤其是針對(duì)各部門的監(jiān)管職責(zé)、配套的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、信息公開(kāi)等方面制定明確規(guī)定，以不斷完善國(guó)家噪聲污染防治的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.2 強(qiáng)化噪聲監(jiān)管能力建設(shè)

環(huán)境噪聲監(jiān)管機(jī)構(gòu)或人員是保證環(huán)境噪聲污染防治相關(guān)工作順利開(kāi)展的重要保障，建議各地根據(jù)實(shí)際工作情況，強(qiáng)化環(huán)境噪聲污染防治監(jiān)管能力建設(shè)。區(qū)(縣市)級(jí)以上環(huán)保部門應(yīng)設(shè)立專門的噪聲污染防治管理部門，配備專職環(huán)境噪聲污染防治監(jiān)管人員，并適度增加一定數(shù)量的監(jiān)測(cè)技術(shù)人員，以保證環(huán)境噪聲污染防治工作的機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍需要;同時(shí)，國(guó)家和地方應(yīng)當(dāng)增加財(cái)政投入，加強(qiáng)環(huán)境噪聲監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，形成相應(yīng)的噪聲監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力，以說(shuō)清區(qū)域或地方噪聲污染或治理現(xiàn)狀為目標(biāo)，為污染防治提供數(shù)據(jù)和決策支持。

3.3 建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法力度

加強(qiáng)與交通、公安、工商和城管等部門的協(xié)同配合，建立以環(huán)保部門牽頭、各部門分工負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。多部門齊抓共管、多管齊下，加強(qiáng)環(huán)境噪聲違法排放的執(zhí)法管理，針對(duì)各類超標(biāo)噪聲源加大執(zhí)法查處力度。建立起規(guī)范化、制度化、法制化、科學(xué)化的執(zhí)法機(jī)制，做到統(tǒng)一程序、統(tǒng)一自由裁量范圍、統(tǒng)一文書(shū)、統(tǒng)一法律解釋，與各級(jí)法院溝通合作，使行政處罰全程暢通無(wú)阻［6］。

3.4 加強(qiáng)噪聲污染防治技術(shù)、設(shè)備或材料研發(fā)，加快推進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用

針對(duì)不同行業(yè)開(kāi)展減振降噪技術(shù)研究，組織科研院所對(duì)不同的噪聲源進(jìn)行消聲設(shè)備或吸音材料等的研發(fā)，加快建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。大力推進(jìn)隔聲罩、低噪聲路面等科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，積極培育和發(fā)展噪聲污染治理產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)政府和企業(yè)等針對(duì)不同的噪聲源采取相應(yīng)的消音、隔音、吸音或降音等治理措施，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活噪聲治理的正確指導(dǎo)。例如，對(duì)于在噪聲敏感區(qū)使用空壓機(jī)等大型機(jī)械設(shè)備的建設(shè)項(xiàng)目，要求施工單位加裝隔聲罩等設(shè)施。

3.5 重視并做好噪聲功能區(qū)劃分和調(diào)整工作

在城市發(fā)展規(guī)劃的布局中，應(yīng)充分考慮各類噪聲源可能對(duì)周邊群眾帶來(lái)的環(huán)境影響，將噪聲功能區(qū)劃分調(diào)整工作納入城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行同步更新，納入地方政府目標(biāo)考核體系進(jìn)行考核。根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)于環(huán)境功能已經(jīng)發(fā)生變化的區(qū)域，根據(jù)規(guī)劃要求及時(shí)調(diào)整噪聲功能區(qū)劃，并根據(jù)功能區(qū)劃做好對(duì)各類噪聲源的執(zhí)法管理。

［1］環(huán)境保護(hù)部．中國(guó)環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告(2013)［R］．2013．

［2］環(huán)境保護(hù)部，發(fā)展改革委，工業(yè)和信息化部，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，交通運(yùn)輸部，工商總局．關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境噪聲污染防治工作改善城鄉(xiāng)聲環(huán)境質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)［J］．中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2011(2):16-18．

［3］劉硯華，張朋，高小晉．我國(guó)城市噪聲污染現(xiàn)狀與特征［J］．中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)，2009，25(4):91-93．

［4］劉硯華，曹勤，高小晉．我國(guó)城市聲環(huán)境質(zhì)量狀況與分析［J］．中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)，2005，21(3):73-74．

［5］劉硯華，高小晉，曹勤．我國(guó)物理監(jiān)測(cè)工作的現(xiàn)狀與建議［J］．中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)，2003，19(4):8-10．

［6］楊佳妮．環(huán)境噪聲污染防治工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究—以沈陽(yáng)市為例［J］．環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2011，37(1):56-59．

［7］巨天珍，屈鵬舉，石培基，等．從城市規(guī)劃角度淺議城市道路噪聲污染問(wèn)題解決途徑［J］．中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)，2006，22(5):98-101．