美國(guó)大氣污染治理投融資機(jī)制研究及借鑒

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美國(guó)大氣污染治理投融資機(jī)制研究及借鑒

程 玉

（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

摘 要:美國(guó)大氣污染治理開始于20世紀(jì)50年代，目前已經(jīng)基本形成了以政府公共財(cái)政主導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)綠色信貸、資本市場(chǎng)融資、污染物排放權(quán)交易等多元化的投融資模式。同時(shí)，美國(guó)建立了較為完善的投融資保障性措施，設(shè)立了專門的污染控制資金籌集與咨詢機(jī)構(gòu)，并通過(guò)立法明確各層級(jí)政府的大氣污染治理責(zé)任，對(duì)沒(méi)有完成治理計(jì)劃的地區(qū)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。借鑒美國(guó)大氣污染治理投融資的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以通過(guò)制度創(chuàng)新進(jìn)一步改革稅收體制，完善以政府為主導(dǎo)的多元化投融資機(jī)制，以應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)大氣污染治理領(lǐng)域面臨的資金壓力。

關(guān)鍵詞:大氣污染治理；投融資；資金機(jī)制

1　美國(guó)大氣污染治理投融資的主要模式

污染治理中蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理為建立健全大氣污染防治資金機(jī)制指明了方向，大氣污染的負(fù)外部性以及大氣本身所具有的公共物品屬性，使得政府規(guī)制成為推動(dòng)大氣污染治理的主要手段，而產(chǎn)權(quán)理論中的科斯定理自然成為支持大氣污染治理市場(chǎng)策略的重要理論依據(jù)[1]。經(jīng)過(guò)近60年的政策創(chuàng)新和立法實(shí)踐，美國(guó)已基本上形成了政府公共財(cái)政主導(dǎo)，金融機(jī)構(gòu)綠色信貸、資本市場(chǎng)融資以及污染物排放交易等市場(chǎng)工具相互配合下的多元投融資模式。以政府公共財(cái)政投入為主導(dǎo)的投融資模式，從資金供給方式來(lái)看，可以分為直接的資金供給和間接的資金供給。同時(shí)，為確保大氣污染治理資金的可持續(xù)性以及融資渠道的擴(kuò)大，美國(guó)政府引入了市場(chǎng)機(jī)制和公私合作模式建立了較為完備的多元化投融資機(jī)制，積極促進(jìn)多元化的社會(huì)資本進(jìn)入大氣污染治理領(lǐng)域，具體包括：銀行等金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸投融資模式，綠色債券、基金等資本市場(chǎng)投融資模式，以及以污染物排放交易為工具的投融資模式。

1.1 以政府公共財(cái)政為主導(dǎo)的投融資模式

（1）直接的資金供給是指政府直接利用財(cái)政資金支持大氣污染的治理。例如，政府以財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的方式將資金直接資助給地方政府，以確保地方政府或者區(qū)域性機(jī)構(gòu)的大氣污染治理財(cái)政需求。根據(jù)聯(lián)邦政府環(huán)保署財(cái)政預(yù)決算的報(bào)告，2013年聯(lián)邦政府對(duì)地方州和地方政府的大氣污染防治財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是2.24億美元，2014年是2.28億美元，2015年預(yù)期達(dá)到2.43億美元。據(jù)聯(lián)邦環(huán)保署估算，聯(lián)邦政府的大氣環(huán)保投入大約占其總環(huán)保投入資金的10%左右。在南海岸空氣管理區(qū)2011～2012年度資金決算報(bào)告中，長(zhǎng)期計(jì)劃的資助占到總資金的62%，聯(lián)邦政府資助和加州政府的補(bǔ)助占到3%，來(lái)自固定和移動(dòng)污染源的收費(fèi)共占到32%，還有3%的一般性財(cái)政收入[2]。

（2）間接的資金供給是指政府通過(guò)特定稅收抵免、財(cái)政補(bǔ)貼以及市場(chǎng)交易等方式來(lái)改變或者激勵(lì)社會(huì)不同主體參與到大氣污染治理活動(dòng)之中。例如，美國(guó)政府在2005年頒布的《能源政策法案》中為新型混合動(dòng)力輕型車提供了高達(dá)3400美元的稅收抵免。除對(duì)混合動(dòng)力車實(shí)施稅收刺激外，美國(guó)還為購(gòu)買可替代燃料車提供了一系列的聯(lián)邦稅收抵免，目前適用范圍是某些使用壓縮天然氣和稀薄燃燒柴油的機(jī)動(dòng)車。除利用稅收政策推動(dòng)大氣污染治理外，美國(guó)還采取補(bǔ)貼、補(bǔ)助金等財(cái)政政策來(lái)促進(jìn)新能源的開發(fā)利用。例如，美國(guó)為推廣新能源汽車，于2009年出臺(tái)了《舊車換現(xiàn)金法》，按這項(xiàng)總投資額10億美元的計(jì)劃，如果車主以每加侖里程18英里或以下的舊車換取每加侖里程至少22英里以上的新車，將獲得3500美元的補(bǔ)貼；如果新車的每加侖里程較舊車高出10英里，則車主將獲得4500美元的補(bǔ)貼[3]。

1.2 政府引導(dǎo)的多元化投融資機(jī)制

（1）銀行等金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸投融資模式。美國(guó)不斷通過(guò)財(cái)政貼息等激勵(lì)政策，鼓勵(lì)銀行等信貸機(jī)構(gòu)積極參與大氣污染治理活動(dòng)，引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)推廣清潔能源、降低碳排放的企業(yè)和項(xiàng)目提供綠色信貸資金，鼓勵(lì)對(duì)于節(jié)約能源和減輕大氣污染的重點(diǎn)項(xiàng)目給予低息和無(wú)擔(dān)保貸款等。例如，加州污染控制融資局（CPCFA）推進(jìn)的“上路重型機(jī)動(dòng)車空氣質(zhì)量貸款計(jì)劃”，其目的便是鼓勵(lì)符合條件的金融機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)放貸款的形式資助重型卡車和公共汽車（超過(guò)14,000GVWR）安裝符合2007年機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)動(dòng)機(jī)或者推進(jìn)機(jī)動(dòng)車柴油機(jī)尾氣排放改造等。

（2）綠色債券、基金等資本市場(chǎng)投融資模式。美國(guó)不斷憑借多樣化的金融工具和創(chuàng)新性的證券，通過(guò)資本市場(chǎng)的支撐，促使大氣污染治理得到持續(xù)性的資金支持。例如，加州政府推進(jìn)的免稅債券融資計(jì)劃，便旨在針對(duì)私人活動(dòng)提供免稅債券融資，以用于加州企業(yè)建造或者安裝合格的污染控制、廢物處理或者廢物回收設(shè)施。該項(xiàng)計(jì)劃的債券是根據(jù)聯(lián)邦稅法相應(yīng)規(guī)定發(fā)行的，與傳統(tǒng)融資機(jī)制相比，它可以為合格融資人提供更低利息的資金。此外，為推動(dòng)節(jié)能工作，美國(guó)共有21個(gè)州設(shè)有節(jié)能公益專項(xiàng)基金，主要通過(guò)電費(fèi)附加（系統(tǒng)效益收費(fèi)）來(lái)籌集資金，由各州公用事業(yè)委員會(huì)（PUC）負(fù)責(zé)基金的使用和節(jié)能效果的評(píng)估[4]。

（3）以污染物排放交易為工具的投融資模式。美國(guó)針對(duì)特定大氣污染物引入了著名的排污交易機(jī)制，使得特定排污信用額度成為了一種具有市場(chǎng)價(jià)值并可以進(jìn)行交易的流動(dòng)性金融資產(chǎn)。例如，美國(guó)自1994年開始實(shí)施的“區(qū)域清潔空氣激勵(lì)市場(chǎng)”（Regional Clean Air Incentive Market）計(jì)劃，就是南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)實(shí)施的一項(xiàng)排污交易計(jì)劃。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)則，加州南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)負(fù)責(zé)設(shè)定轄區(qū)內(nèi)硫氧化物和氮氧化物的總量控制限額，并且每年向受規(guī)制的企業(yè)核發(fā)一定的排污許可額度，企業(yè)獲得額度后可通過(guò)自主選擇減排或者購(gòu)買其他企業(yè)的額度來(lái)達(dá)到總量控制目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年度RECLAIM市場(chǎng)共發(fā)生交易453筆，交易總額達(dá)到2260萬(wàn)元[5]。1990年通過(guò)的美國(guó)《清潔空氣法（修正案）》，擴(kuò)展了排污權(quán)交易作為空氣質(zhì)量政策一個(gè)組成部分的適用范圍。

2　美國(guó)大氣污染治理投融資機(jī)制的保障性措施

理論上較為完善的大氣污染治理投融資機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)資金規(guī)模擴(kuò)大和使用效益最大化的制度目標(biāo)，往往依賴于一系列相關(guān)保障性制度的建立健全。為確保多元投融資政策工具的有效實(shí)施，美國(guó)政府確立了具有鮮明特色的大氣污染治理投融資保障性措施。

2.1 通過(guò)立法明確各層級(jí)政府責(zé)任和環(huán)保資金機(jī)制

通過(guò)對(duì)美國(guó)現(xiàn)行空氣質(zhì)量管理模式的分析[2]，可以看出美國(guó)在大氣污染治理領(lǐng)域中，聯(lián)邦和州政府既有分工，又有合作。根據(jù)美國(guó)大氣污染治理相關(guān)立法之規(guī)定，聯(lián)邦層面的大氣污染治理活動(dòng)主要由環(huán)保署負(fù)責(zé)，由其制定國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)，并負(fù)責(zé)大氣污染問(wèn)題的科學(xué)研究、全國(guó)范圍內(nèi)空氣質(zhì)量改善計(jì)劃的實(shí)施、跨州性大氣污染問(wèn)題的治理。而州政府在大氣污染治理領(lǐng)域則享有較大的權(quán)限，可以設(shè)立區(qū)域性大氣污染控制區(qū)，具體負(fù)責(zé)本州清潔空氣相關(guān)立法和政策的實(shí)施，制定與實(shí)施本轄區(qū)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和空氣質(zhì)量改善計(jì)劃等。同時(shí)，為配合這種事權(quán)上的協(xié)調(diào)，美國(guó)聯(lián)邦政府會(huì)為每項(xiàng)與大氣污染治理相關(guān)的立法配套資金，并且資金安排往往在聯(lián)邦與州政府之間按一定比例分配，使得承擔(dān)大氣污染治理較重任務(wù)的州政府能獲得一定程度上的資金支持。

1995年的《大氣污染防治法》，確立了聯(lián)邦政府在大氣污染治理領(lǐng)域所負(fù)有的科學(xué)研究和信息傳播職責(zé)。1963年的《清潔空氣法》首次規(guī)定，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)對(duì)州或地方政府的大氣污染防治活動(dòng)提供財(cái)政支持，并明確要求聯(lián)邦政府在1964～1967年間共計(jì)投入9500萬(wàn)美元以用于支持州或地方。1970年和1990年兩次對(duì)《清潔空氣法》的修訂，則進(jìn)一步對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付做出了細(xì)化規(guī)定。1970年的聯(lián)邦《清潔空氣法》第7405條，進(jìn)一步規(guī)定了聯(lián)邦政府對(duì)大氣污染控制計(jì)劃和項(xiàng)目的資助，聯(lián)邦環(huán)保署可為大氣污染控制機(jī)構(gòu)提供資助，以用于所有計(jì)劃、開發(fā)、建設(shè)、實(shí)施、改造或維護(hù)項(xiàng)目所付出的費(fèi)用，資助額度為所需費(fèi)用的3/5。1990年《清潔空氣法》則規(guī)定，聯(lián)邦政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付一般占到各州大氣污染治理所需資金總投入的35%左右[6]。

根據(jù)2005年《能源政策法》的規(guī)定，美國(guó)正式啟動(dòng)“國(guó)家清潔柴油運(yùn)動(dòng)”。聯(lián)邦政府對(duì)該計(jì)劃的財(cái)政安排從2008年開始，2008年首次投入0.492億美元，2009～2010年共計(jì)投入1.2億美元，2011年又投入0.499億美元，而2012～2016年則預(yù)期投入1億美元。根據(jù)《柴油機(jī)減排法案》規(guī)定，這些資金中的70%由聯(lián)邦政府直接支配，而剩余的30%分配給各州使用。同時(shí)，美國(guó)的《復(fù)興與再投資法案》（2009年）也為聯(lián)邦政府和各州開展柴油機(jī)減排技術(shù)的認(rèn)證與檢測(cè)計(jì)劃提供3億美元的財(cái)政支持。

2.2 設(shè)立專門化的污染控制資金籌集與咨詢機(jī)構(gòu)

美國(guó)大氣污染治理資金機(jī)制的一個(gè)重要特征是在聯(lián)邦和州層面均設(shè)有專門的污染控制籌集及咨詢機(jī)構(gòu)。專門環(huán)境保護(hù)融資機(jī)構(gòu)的設(shè)立相比由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，無(wú)疑會(huì)提高環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域投融資政策和計(jì)劃推進(jìn)的專業(yè)化，有利于大氣污染治理資金的?？顚Ｓ谩４送?，專門的投融資管理機(jī)構(gòu)也可以積極吸收市場(chǎng)資源，掌握資本市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)律，將大氣污染治理所需的資金規(guī)模予以擴(kuò)大、資金使用效率予以提升并確保資金的使用方向能符合其設(shè)立之初衷。

聯(lián)邦層面，美國(guó)政府設(shè)立了內(nèi)設(shè)于聯(lián)邦環(huán)保署的聯(lián)邦環(huán)境財(cái)政咨詢委員會(huì)（Environmental Financial Advisory Board），其主要職責(zé)是為聯(lián)邦環(huán)保署以及各項(xiàng)目辦公室就如何降低環(huán)境治理成本，增加環(huán)境與公共健康保護(hù)投融資等方面提出可行的政策法律建議。自2007年至今，委員會(huì)先后發(fā)布了4類與大氣污染治理相關(guān)的研究報(bào)告：1）應(yīng)空氣與輻射辦公室的要求，聯(lián)邦環(huán)境財(cái)政咨詢委員會(huì)于2007年審查了“智能公路計(jì)劃”，以確定現(xiàn)行財(cái)政機(jī)制能否創(chuàng)造性地促使該計(jì)劃的實(shí)施[7]；2）2008年，環(huán)境財(cái)政咨詢委員會(huì)發(fā)布了兩份報(bào)告，倡導(dǎo)并鼓勵(lì)各州成立空氣質(zhì)量融資機(jī)構(gòu)來(lái)為大氣污染減少計(jì)劃提供融資[8]；3）2012年，環(huán)境財(cái)政咨詢委員會(huì)提交了一份與最大可得控制技術(shù)（MACT）標(biāo)準(zhǔn)適用于鍋爐等領(lǐng)域融資問(wèn)題相關(guān)的報(bào)告；4）發(fā)布了1990年清潔空氣法案：公共融資指南。指南深入分析了不同創(chuàng)新融資機(jī)制的采用及其成效，同時(shí)也對(duì)其優(yōu)劣之處作了比較分析[9]。

加州層面，財(cái)政部于1972年設(shè)立了加州污染控制融資局（CPCFA，California Pollution Control Financing Authority），該機(jī)構(gòu)的設(shè)立目的是充分吸收民間私人資本以支持監(jiān)管機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)者的融資項(xiàng)目，為加州的商業(yè)或環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供多元化的融資選擇以保證加州的經(jīng)濟(jì)繁榮和環(huán)境清潔，并最終促進(jìn)國(guó)家環(huán)境政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。截至2012年1月1日，CPCFA使得符合資質(zhì)條件的項(xiàng)目主體總計(jì)獲得了超過(guò)134億美元的項(xiàng)目融資。其中，與大氣污染治理相關(guān)的有兩項(xiàng)：1）免稅債券融資項(xiàng)目，其目的在于為符合資質(zhì)條件的廢物回收利用項(xiàng)目提供相對(duì)低成本的融資計(jì)劃。例如，該項(xiàng)目最近重點(diǎn)扶持的對(duì)象是廢棄物處理公司凈化空氣車輛的購(gòu)買計(jì)劃，廢棄油的回收，動(dòng)物糞便轉(zhuǎn)化為清潔燃料計(jì)劃，以及開發(fā)建設(shè)、拆遷廢棄物回收計(jì)劃等。2）加州投資使用計(jì)劃，該計(jì)劃的目標(biāo)之一是通過(guò)以下兩種形式幫助卡車司機(jī)滿足加州空氣資源委員會(huì)的相關(guān)規(guī)定。一是道路重型汽車項(xiàng)目（On-Road Heavy-Duty Vehicle Program）中設(shè)置的貸款，可以用于重型卡車和公共汽車和設(shè)備的融資；二是符合1B提案貸款援助計(jì)劃（Proposition 1B Loan Assistance Program）的企業(yè)，可以有資格獲得補(bǔ)助資金來(lái)購(gòu)買新的、符合標(biāo)準(zhǔn)的車輛。自該計(jì)劃成立以來(lái)，加州投資使用計(jì)劃貸款已累計(jì)借出超過(guò)22億美元。

2.3 對(duì)沒(méi)有完成治理計(jì)劃的地區(qū)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁

1970年美國(guó)《清潔空氣法》明文規(guī)定了大氣污染治理的三級(jí)管理體制，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定全國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，州政府負(fù)責(zé)制定本州空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的實(shí)施計(jì)劃與時(shí)間表，而地方政府負(fù)責(zé)具體實(shí)行并針對(duì)本地特殊情況對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)充。為切實(shí)保障各州自覺(jué)、積極制定和實(shí)施空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)計(jì)劃，聯(lián)邦政府在《清潔空氣法案》中規(guī)定了對(duì)未完成治理計(jì)劃的地區(qū)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的法律制度。根據(jù)《清潔空氣法》第7410條第13款的規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保署可以對(duì)于未能及時(shí)達(dá)成計(jì)劃內(nèi)容的州政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。具體而言，可適用的有以下兩種制裁手段：一是聯(lián)邦財(cái)政資助之限制。根據(jù)《清潔空氣法》第7509條第1款之規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保署可以拒絕給予大氣治理計(jì)劃未能達(dá)標(biāo)州根據(jù)該法第7405條所應(yīng)得到的旨在支持該州大氣污染治理計(jì)劃的財(cái)政撥款。二是公路建設(shè)撥款之禁止。根據(jù)聯(lián)邦《清潔空氣法》第7509條2款之規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保署可以禁止該法所賦予的交通部長(zhǎng)對(duì)于特定項(xiàng)目的批準(zhǔn)權(quán)限，或者限制由交通部長(zhǎng)支配的財(cái)政撥款。但是，該款有例外規(guī)定，即如有其它證據(jù)證明該項(xiàng)目目的是解決安全問(wèn)題時(shí)，該款則無(wú)法適用。

3　創(chuàng)新和完善我國(guó)大氣污染治理投融資機(jī)制的政策建議

當(dāng)前我國(guó)大氣污染治理正處在攻堅(jiān)期，盡管中央與部分地方政府已加大了資金的投入力度，但資金問(wèn)題依然是影響大氣污染治理的瓶頸和關(guān)鍵問(wèn)題。因此，借鑒國(guó)外有關(guān)大氣污染治理投融資的制度經(jīng)驗(yàn)，在大氣污染治理領(lǐng)域形成政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)參與的多元化投融資機(jī)制，對(duì)于完善我國(guó)大氣污染治理資金機(jī)制至關(guān)重要。

3.1 完善政府公共財(cái)政為主導(dǎo)的大氣污染治理多元投融資模式

政府公共財(cái)政投入，是確保大氣污染治理系統(tǒng)工程得以有效實(shí)施的關(guān)鍵。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)界定各級(jí)政府在大氣污染防治領(lǐng)域的職能以明確劃分各級(jí)政府的大氣污染治理事權(quán)，并科學(xué)合理地界定不同層級(jí)政府在大氣污染防治領(lǐng)域的財(cái)政支出責(zé)任至關(guān)重要。中央政府層面，應(yīng)通過(guò)立法明確其對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量以及跨省界大氣污染治理領(lǐng)域的職責(zé)，加大政府投入大氣污染治理財(cái)政支出的同時(shí)，建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。2015年3月18日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于組織申報(bào)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)2015年中央預(yù)算內(nèi)投資備選項(xiàng)目的通知》顯示，2015年中央將至少安排80億元資金用于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。其中，就京津冀及周邊地區(qū)大氣霧霾綜合治理工程，擬安排中央預(yù)算內(nèi)投資15億元。上述資金將惠及北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、山西、山東等6個(gè)省份的治霾行動(dòng)。除新增大氣污染治理財(cái)政投入外，還應(yīng)該積極探索、推進(jìn)與大氣污染治理有關(guān)的專項(xiàng)資金的整合工作，構(gòu)建大氣污染防治統(tǒng)籌資金。

目前環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金中與大氣污染防治相關(guān)的專項(xiàng)資金種類較多，例如針對(duì)節(jié)能和技術(shù)改造，發(fā)改委有可再生能源項(xiàng)目國(guó)家專項(xiàng)資金、節(jié)能技術(shù)改造財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造專項(xiàng)資金等，工信部門有企業(yè)技術(shù)改造資金、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)資金，環(huán)保部門有中央環(huán)保專項(xiàng)資金、主要污染物減排專項(xiàng)資金和近年設(shè)立的大氣污染專項(xiàng)資金。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級(jí)改造等均是大氣污染治理的重要手段，盡管資金側(cè)重點(diǎn)不同，但各專項(xiàng)資金直接均存在著一定的交叉。這種碎片化的專項(xiàng)資金設(shè)立方式，不僅管理成本高，也不利于集中火力解決環(huán)境保護(hù)中的核心問(wèn)題，削弱了資金使用的有效性。

各級(jí)地方政府層面，因?yàn)楫?dāng)前中央與地方政府之間存在事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等的事實(shí)問(wèn)題，地方財(cái)政很難組織大規(guī)模的資金投入到大氣污染治理項(xiàng)目中，特別是一些財(cái)政困難的基層政府，這將直接影響到大氣污染治理的成效。因此，建議強(qiáng)化地方政府在大氣污染治理方面承擔(dān)屬地責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)賦予其相應(yīng)的財(cái)權(quán)，例如，可以探索通過(guò)推進(jìn)增值稅完全轉(zhuǎn)型、將增值稅推廣到全部服務(wù)業(yè)，把不動(dòng)產(chǎn)納入增值稅抵扣范圍，以及適當(dāng)提高增值稅的地方分成比例[10]，提高地方政府財(cái)力，以保證地方有足夠的資金來(lái)治理大氣污染。

多元化市場(chǎng)機(jī)制的引入，將為大氣污染治理活動(dòng)帶來(lái)新的活力，解決我國(guó)當(dāng)前大氣污染治理資金機(jī)制所面臨的困境。具體而言，需要進(jìn)一步拓展環(huán)保融資的新思路，采用債券、股票、創(chuàng)業(yè)板塊和BOT、ABS等資本市場(chǎng)融資方式，以及采取銀行貸款、私募方式與國(guó)際信貸等其他融資方式[11]。1）探索建立政府引導(dǎo)性的大氣污染治理基金。可以考慮在VOCs治理、油品質(zhì)量提高、機(jī)動(dòng)車污染防治以及脫硫脫硝污染治理領(lǐng)域，推動(dòng)第三方治理市場(chǎng)，并設(shè)立針對(duì)大氣污染治理的政府引導(dǎo)性基金。由中央財(cái)政大氣污染防治專項(xiàng)資金中安排專門資金作為種子基金，吸收投資機(jī)構(gòu)共同設(shè)立資金池，重點(diǎn)支持大氣污染治理相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域的治理工程和服務(wù)、技術(shù)研發(fā)等，并聘請(qǐng)專業(yè)化資產(chǎn)管理團(tuán)隊(duì)和環(huán)保專家團(tuán)隊(duì)對(duì)基金進(jìn)行運(yùn)作和管理，以確保其保值增值。2）引入市場(chǎng)交易工具，建立健全污染物排放交易機(jī)制。美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，大氣污染物排放交易機(jī)制是降低大氣污染治理成本以及聚集資金的有效方式。我國(guó)雖然已經(jīng)開始了大氣污染物如二氧化硫等的排放交易試點(diǎn)工作，但并未形成區(qū)域性或者全國(guó)性的交易平臺(tái)。大氣污染物排放交易機(jī)制，可以促使經(jīng)濟(jì)主體參與到大氣污染治理過(guò)程中，通過(guò)技術(shù)改進(jìn)或者資金投入來(lái)達(dá)到預(yù)先設(shè)定的減排目標(biāo)。我國(guó)可以采取“大氣污染物交易試點(diǎn)—區(qū)域性交易市場(chǎng)的合作與融合—統(tǒng)一性市場(chǎng)的建設(shè)”等步驟來(lái)發(fā)展與完善全國(guó)性的大氣污染物排放交易機(jī)制[5]。3）積極采納綠色信貸、債券等資本市場(chǎng)的投融資模式。根據(jù)美國(guó)大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)，綠色債券的應(yīng)用，是其籌措大氣污染治理資金的一大常規(guī)手段，在通過(guò)發(fā)行免稅債券和地方債券等方式增加大氣污染治理資金的同時(shí)，也運(yùn)用已有資金購(gòu)買國(guó)際上的債券以促進(jìn)資金本身的增值；而綠色信貸制度在美國(guó)已實(shí)行多年，基本上形成了一套成熟的機(jī)制（如加州財(cái)政部長(zhǎng)辦公室于2011～2012年從其匯集資金投資賬戶中安排8.5億美元用以購(gòu)買世界銀行應(yīng)對(duì)氣候變化的綠色債券，這些債券主要用于在世界各地通過(guò)資助可再生能源、能源效率和公共交通運(yùn)輸項(xiàng)目形式應(yīng)對(duì)氣候變化）。我國(guó)綠色信貸制度剛剛起步，大氣污染治理領(lǐng)域的信貸機(jī)制建立存在自身的缺陷，因此進(jìn)一步研究美國(guó)在大氣污染治理領(lǐng)域較為完善的綠色信貸機(jī)制可以為中國(guó)的制度建設(shè)提供重要的借鑒意義。

3.2 推動(dòng)行政體制改革，建立環(huán)保投融資高層決策或咨詢機(jī)構(gòu)

當(dāng)前我國(guó)大氣、水以及土壤等領(lǐng)域的污染治理均需要巨大的資金投入，環(huán)境保護(hù)投融資進(jìn)入了極為關(guān)鍵的時(shí)期。同時(shí)考慮到環(huán)保投融資面臨著風(fēng)險(xiǎn)不確定、回報(bào)低、周期長(zhǎng)等問(wèn)題，需要更多專業(yè)性的指導(dǎo)和決策支持，單純靠政府決策或依賴市場(chǎng)選擇都難以達(dá)到預(yù)期效果。美國(guó)政府為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域投融資決策的專業(yè)化，分別建立了聯(lián)邦層面的環(huán)境財(cái)政咨詢委員會(huì)和州層面的加州污染控制融資局。自成立以來(lái)，咨詢機(jī)構(gòu)通過(guò)專家報(bào)告的形式為完善聯(lián)邦和州政府的環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制提供了諸多有益的政策建議。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制、不同財(cái)政投融資工具等方面的規(guī)范研究，致使我國(guó)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金形成了盲目設(shè)立的現(xiàn)狀。這種不顧實(shí)際后果的碎片化的資金設(shè)立方式，不僅管理成本高，也不利于集中火力解決環(huán)境保護(hù)中的核心問(wèn)題，更削弱了資金使用的有效性。因此，為保證大氣污染治理資金機(jī)制的科學(xué)、有效，可以嘗試在國(guó)務(wù)院或者部委層面設(shè)立環(huán)保投融資的咨詢委員會(huì)，由環(huán)保、財(cái)政金融領(lǐng)域的專家學(xué)者、官員以及投資人代表組成，其主要職責(zé)是為政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的主導(dǎo)型財(cái)政投入以及政府引導(dǎo)市場(chǎng)建立多元化投融資機(jī)制提供高層次的決策咨詢，并對(duì)已有的污染控制資金機(jī)制進(jìn)行評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)與政府兩者資源的高效配合。咨詢委員會(huì)，基于國(guó)家大氣污染防治規(guī)劃的總體安排，在全盤考慮資金的籌措、劃分、下?lián)?、使用與監(jiān)管的基礎(chǔ)上，就發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)、形成合力以及提高大氣污染治理資金綜合使用效率等方面為行政決策機(jī)關(guān)提出可行性建議。

3.3 借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)大氣污染治理未達(dá)標(biāo)地區(qū)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁

制度，永遠(yuǎn)包含著懲罰，其作用就在于抑制機(jī)會(huì)主義[12]。在大氣污染治理領(lǐng)域，地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)利益的“自利”動(dòng)機(jī)，未能全面有效地推進(jìn)大氣污染治理工作，致使本地區(qū)空氣質(zhì)量得不到改善。為破除地方政府的“機(jī)會(huì)主義”傾向，我國(guó)應(yīng)充分借鑒美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)各州污染控制不達(dá)標(biāo)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)制裁經(jīng)驗(yàn)，由中央相關(guān)部門，如發(fā)改委、財(cái)政部與環(huán)保部等部門協(xié)調(diào)出臺(tái)相關(guān)政策，完善中央大氣污染專項(xiàng)財(cái)政資金安排在大氣污染治理領(lǐng)域的綠色調(diào)控機(jī)制。如果多次出現(xiàn)上述情況，可考慮長(zhǎng)期性減少中央對(duì)該區(qū)大氣污染治理的財(cái)政支持力度。為推動(dòng)地方政府切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并從結(jié)果上對(duì)其予以規(guī)制，我國(guó)在2005年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，規(guī)定了“區(qū)域限批”制度，后來(lái)又分別于2008年和2009年作為原則性的規(guī)定寫入了《水污染防治法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。基于原有“區(qū)域限批”制度的威懾力不夠，適用領(lǐng)域有局限性，2015年新實(shí)施生效的《環(huán)境保護(hù)法》將“區(qū)域限批”制度納入到國(guó)家立法層面，增加了一種限批情形，對(duì)超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?？梢?，目前的“區(qū)域限批”僅是指狹義上的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批”，并未與相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付銜接、配套。為切實(shí)保證制度的剛性與威懾力，建議對(duì)不能按期完成污染物減排指標(biāo)或者未完成國(guó)家環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，或者環(huán)境質(zhì)量惡化地區(qū)，中央應(yīng)減少或暫停對(duì)該地區(qū)大氣污染治理專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)移支付以及其他相關(guān)資金的支持，實(shí)施“區(qū)域限資”“區(qū)域限批”。在我國(guó)地方實(shí)踐中，類似的制度已有體現(xiàn)，如廣東省對(duì)于年度節(jié)能環(huán)?？己吮辉u(píng)為不合格的地區(qū)，省政府將會(huì)撤銷考核年度省授予該地區(qū)在環(huán)保領(lǐng)域的榮譽(yù)稱號(hào)，并暫停安排該地區(qū)下一年度的省級(jí)減排的專項(xiàng)資金[13]。但該項(xiàng)制度實(shí)踐尚未上升至國(guó)家政策立法層面，其具體執(zhí)行也尚存問(wèn)題。

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Study on Investment and Fund-raising Mechanism of Air Pollution Control in U.S.A.

CHENG Yu

(Civil Commercial and Economical Law School of China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Abstract:Air pollution control started in the 50’s of the 20th in U.S.A. At present time the U.S. government has formed a completely multiple investment and fund-raising mode dominated by public finance, with a sum of initiatives, such as green credit of financial institutions, capital markets of fund-raising and emissions trading of pollutants. In order to ensure the promotion of the effective investment and fund-raising policies and measures, the U.S. government has established the special advisory agencies for fund-raising, and has defined government’s liability in controlling the air pollution, and has established the regional economic sanctions for those regions which do not fulfill the control plans. Drawing on the experiences of the U.S. investment and fund-raising, China could reform the tax system through initiatives innovation and establish the government-led multiple investment and fund-raising mechanism, so as to reply the heavy pressure of a great capital need in air pollution control.

Keywords:air pollution control; investment and fund-raising; financing mechanism

文章編號(hào):1006-5377（2015）09-0064-06

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

中圖分類號(hào):X32