特種設備法定檢驗本質(zhì)屬性探討
——基于經(jīng)濟學和法學的視角

藍 麒丁日佳劉三江

（1. 中國特種設備檢測研究院 北京 100029）

（2. 中國礦業(yè)大學（北京）管理學院 北京 100083）

特種設備法定檢驗本質(zhì)屬性探討
——基于經(jīng)濟學和法學的視角

藍 麒1丁日佳2劉三江1

（1. 中國特種設備檢測研究院 北京 100029）

（2. 中國礦業(yè)大學（北京）管理學院 北京 100083）

本文圍繞特種設備法定檢驗的概念，從經(jīng)濟學和法學兩個不同的視角，對特種設備法定檢驗的本質(zhì)屬性進行深入分析，提出特種設備法定檢驗應當屬于“準公共產(chǎn)品”和“準行政行為”，從而為特種設備檢驗體制改革方向的選擇提供理論基礎。

特種設備 法定檢驗 本質(zhì)屬性

特種設備具有較大危險性和潛在危害性，涉及生產(chǎn)安全和公共安全，一旦發(fā)生事故，極易造成重大生命和財產(chǎn)損失。為了更好的保障特種設備安全，國家建立并不斷完善特種設備檢驗體制，作為特種設備監(jiān)察體制的重要組成。當前，在政府簡政放權和事業(yè)單位改革的大背景下，特種設備檢驗體制也面臨深化改革，因此有必要對特種設備法定檢驗的本質(zhì)屬性進一步深入探討，為改革決策提供有益的參考。

目前，對完善特種設備檢驗體制，已經(jīng)有不少管理者和專家學者開展了研究。宋繼紅（1996）對鍋爐壓力容器法定檢驗的概念和檢驗體制改革進行了論述；梁廣熾（2002）、張寶珠（2005）、李曉明（2006）都提出了特種設備檢驗機構改革與發(fā)展的意見建議；賈國棟（2013）基于新公共管理理論的視角提出了對特種設備檢驗監(jiān)管的思索；劉三江（2013）從頂層設計的視角對特種設備檢驗體制改革展開研究。這些文獻多立足于檢驗體制機制改革的設計，較少立足于特種設備法定檢驗本質(zhì)屬性的深入分析。本文運用經(jīng)濟學和法學的基本理論，對特種設備法定檢驗的屬性定位進行了梳理研究和比較分析，希望引起業(yè)界和學界對特種設備檢驗體制改革開展更深入探討，為改革提供更為堅實的理論支撐。

1 特種設備法定檢驗概念辨析

國家標準《合格評定通用詞匯和原則（GB/T 27000—2006）》①國家標準《合格評定 通用詞匯和原則（GB/T27000-2006）》等同采用了國際標準《合格評定-詞匯和通用原則（英文版）（ISO/IEC17000：2004）》。中對“檢驗”②《合格評定 通用詞匯和原則（GB/T27000-2006）》中使用的是檢查而非檢驗一詞，但兩者的內(nèi)涵和定義是相同的，英文表述都為Inspection，在對檢查的注釋中說明檢查有時也稱為檢驗。2015年6月，中國合格評定國家認可委員會發(fā)布通知，決定采用“檢驗”替換“檢查”一詞。的定義是“審查產(chǎn)品設計、產(chǎn)品、過程或安裝并確定其與特定要求的符合性，或根據(jù)專業(yè)判斷確定其與通用要求的符合性的活動”?！皺z驗”經(jīng)常與“檢測”相混淆，實際二者有本質(zhì)區(qū)別，檢測強調(diào)的是測試某項具體技術性能，而檢驗強調(diào)的是驗證與相關要求的符合性。

1.1 特種設備檢驗的分類

按照特種設備檢驗的性質(zhì)劃分，特種設備檢驗包括強制性檢驗和自愿性檢驗兩類。政府部門和檢驗機構依據(jù)法律法規(guī)要求開展的檢驗屬于強制性檢驗，企業(yè)自行委托開展的檢驗屬于自愿性檢驗。

按照特種設備檢驗的主體劃分，特種設備檢驗主要包括三類：一是政府部門在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查、事故調(diào)查等工作中組織開展的檢驗；二是檢驗機構依據(jù)《特種設備安全法》開展的檢驗；三是特種設備生產(chǎn)、使用單位為確保設備安全、滿足進出口需要、獲得國外認證等在強制性檢驗之外自行或委托開展的檢驗。實踐中，特種設備行業(yè)一般將第二類檢驗統(tǒng)稱為“特種設備法定檢驗”。目前，特種設備法定檢驗沒有明確的定義，是一個集合概念，可以概括為：經(jīng)特種設備監(jiān)管部門核準的檢驗機構，依據(jù)《特種設備安全法》開展的監(jiān)督檢驗、定期檢驗以及設計文件鑒定和型式試驗等強制性檢驗。

1.2 特種設備法定檢驗與自愿性檢驗的區(qū)別

特種設備法定檢驗是特種設備強制性檢驗中最主要、也最具代表性的類型，與自愿性檢驗有著本質(zhì)區(qū)別。

●1.2.1 檢驗屬性不同

前者是強制性的“法定職責”，具有較強的公共屬性；后者是自愿性的“中介服務”，具有較強的私人屬性。

●1.2.2 檢驗主體不同

前者主要由官方機構開展；后者既可由官方機構開展，也可由非官方機構開展。

●1.2.3 檢驗作用不同

前者是一種“市場準入”手段，作用是守住安全底線；后者是一種“水平評價”方式，作用是傳遞安全信任，是企業(yè)對產(chǎn)品質(zhì)量安全水平高低進行衡量的一種內(nèi)在需求，也是向需方及消費者展示質(zhì)量安全水平的一種手段。

●1.2.4 檢驗的目的不同

前者的目的是減少和解決市場與政府及社會之間質(zhì)量安全信息不對稱的問題，以確保公共利益得到維護；后者的目的是減少和解決買賣雙方之間質(zhì)量安全信息不對稱的問題，以確保市場秩序得到維護。

2 從經(jīng)濟學視角看，特種設備法定檢驗屬于“準公共產(chǎn)品”

特種設備法定檢驗涉及公共安全保障，具有較強的公益性，從經(jīng)濟學公共產(chǎn)品理論分析，特種設備法定檢驗應當屬于準公共產(chǎn)品的范疇。

2.1 準公共產(chǎn)品基本理論

要深入理解準公共產(chǎn)品，還要從公共產(chǎn)品說起。1954年美國學者薩繆爾森首次將公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品區(qū)分開來，并提出了公共產(chǎn)品的兩種特征，非競爭性和非排他性，這成為判斷公共產(chǎn)品的經(jīng)典標準。競爭性是指一個人使用一種物品將減少其他人對該物品使用的特性；排他性是指一種物品具有的可以阻止一個人使用該物品的特性。純粹的公共產(chǎn)品，例如國防、法律制度等，由于存在“搭便車”問題，市場供給將會“失靈”，因此這類產(chǎn)品通常由政府利用公共財政來提供?，F(xiàn)實社會中，大量存在的是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準公共產(chǎn)品。準公共產(chǎn)品是指具有不完全的非競爭性和非排他性的社會產(chǎn)品，是不純的公共產(chǎn)品，例如，教育、醫(yī)療、扶貧救災等。準公共產(chǎn)品大多涉及社會全體成員的共同利益，也就是所謂的“公益性”，經(jīng)濟學中可用“正外部性”來指代。當存在正外部性時，產(chǎn)品的社會價值大于私人價值。這類準公共產(chǎn)品以社會效益最大化為目標，并非為了獲取巨額利潤，通常由社會組織或非營利機構來提供。

3.2 特種設備法定檢驗符合準公共產(chǎn)品的特征

特種設備法定檢驗與公共醫(yī)療有著相似的屬性，前者是給設備看病，后者是給人看病，前者是一種基本安全服務，后者是一種基本健康服務，都是廣義的“產(chǎn)品”，都符合準公共產(chǎn)品的特征。特種設備法定檢驗具有不完全的非競爭性，當前法定檢驗主要由政府定價，少數(shù)特種設備檢驗機構可自行定價，但也受到政府定價的影響和制約，市場主體的培育還不成熟，沒有形成充分的競爭機制，同時，如果對這種安全服務的購買需求超過供給能力，到達一定“擁擠點”時，就會出現(xiàn)邊際成本為正的情況，這種消費就會產(chǎn)生競爭性。特種設備法定檢驗具有非排他性，特種設備法定檢驗是強制性的，主要實行屬地化管理，只要企業(yè)提出申請，檢驗機構就應當提供這種服務，同時，一個企業(yè)購買了法定檢驗這種安全服務后，不僅保障了自身設備的安全，也保障了周圍人、物和環(huán)境的安全。

2.3 特種設備法定檢驗存在市場失靈的問題

●2.3.1 信息不對稱引起市場失靈

信息不對稱是指交易中的各方擁有的信息不同，可能造成交易過程中的道德風險，信息占有優(yōu)勢一方經(jīng)常會做出偷工減料、以次充好等不負責任的“投機行為”，而信息占有劣勢一方面臨交易中的“逆向選擇”，扭曲了市場機制的作用，造成市場失靈，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面。特種設備法定檢驗市場也存在嚴重的信息不對稱現(xiàn)象，特種設備檢驗專業(yè)技術性強，被檢單位基本上無法選擇檢驗方案、使用的儀器設備、配備的檢驗人員，很難掌握被檢設備存在的真實問題以及嚴重程度，只能被動的接受檢驗結果。此外，由于特種設備檢驗的復雜性和高風險性，形成較高的市場門檻，使得市場競爭以及資源流動受到較大限制。

●2.3.2 正外部性引起市場失靈

外部性是指一個人或一群人的行動和決策對另一個人或一群人強加了成本或賦予利益的情況，當這種影響是有利的，就叫做“正外部性”。特種設備涉及公共安全，對某個企業(yè)特種設備的檢驗，同時也為周圍的公共安全帶來了保障，一旦發(fā)生事故將會對公共安全造成嚴重損失。例如，青島11.22輸油管道泄露爆炸事故共造成62人遇難，136人受傷，直接經(jīng)濟損失就達7.5億元。要提高公共安全的保障力度，檢驗的成本和價格必然上升，而企業(yè)不愿意間接為公共利益買單，因此政府必須起到兜底保障的作用，對特種設備法定檢驗給予財政支持，以彌補市場機制的不足。

●2.3.3 責任機制復雜引起市場失靈

在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，各地政府對安全負總責，因此檢驗機構不僅要對被檢企業(yè)負責，還要對政府、對當?shù)匕踩撠煛Ｕ陂_展監(jiān)督抽查或?qū)ｍ椪芜^程中，常常會將檢驗任務“分派”給檢驗機構，而不支付或無法足額支付檢驗費用，這些成本必須由檢驗機構自行消化。如果檢驗機構是政府所屬的事業(yè)單位，所有成本最終由政府承擔，如果檢驗機構是企業(yè)性質(zhì)，這些轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)的成本會造成市場的嚴重扭曲。特種設備法定檢驗是強制性的，必須做到全覆蓋，在一些偏遠地區(qū)，由于差旅、儀器運輸?shù)荣M用的增加，檢驗成本將會大于收費，但相關檢驗機構必須承擔，完全依靠市場機制難以調(diào)節(jié)。

3 從法學視角看，特種設備法定檢驗屬于“準行政行為”

特種設備法定檢驗最早是作為行政許可存在的，是一種行政行為，具有較強的公共屬性。這一許可被國家質(zhì)檢總局在行政許可改革過程中取消，被取消后特種設備法定檢驗應當劃入準行政行為的范疇。

3.1 特種設備法定檢驗符合準行政行為的特征

準行政行為不是法律用語，是一個學術概念，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋中沒有準行政行為的提法。學界比較有代表性的定義是“準行政行為是國家行政機關單方面作出的，自身不直接產(chǎn)生特定的法律效果，但對行政行為有直接影響，并間接地產(chǎn)生法律效果的行為”。從準行政行為的定義看，特種設備法定檢驗符合準行政行為的特征。

●3.1.1 關于實施主體

主體性質(zhì)是區(qū)分行政行為和民事行為的前提和關鍵。根據(jù)我國《行政訴訟法》的有關規(guī)定，做出行政行為的主體既包括行政機關，也包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織，準行政行為也是如此。從歷史沿革看，法定檢驗作為行政許可時，實施主體是行政機關。隨著行政許可改革的深入，法定檢驗由行政機關授權給了相關公益性事業(yè)單位。在各級機構編制部門和特種設備監(jiān)管部門為這些單位印發(fā)的“三定”方案中，都明確賦予開展法定檢驗的職責，是國家行政授權的一種體現(xiàn)。在國家質(zhì)檢總局《特種設備檢驗檢測機構核準規(guī)則》中規(guī)定，“從事監(jiān)督檢驗的機構應當是公益性事業(yè)單位，或者是得到質(zhì)量技術監(jiān)督部門委托或授權的單位?！币虼?，在一定程度上可以說，從事特種設備法定檢驗的公益性事業(yè)單位具有法律法規(guī)授權的性質(zhì)，與僅經(jīng)過資格核準或資質(zhì)認證的市場主體存在本質(zhì)區(qū)別。

●3.1.2 關于法律效果

準行政行為具有預備性、中間性、輔助性等特征，通常是行政行為的一個組成部分或前置條件，對行政行為本身有直接影響，對行政相對人有間接影響。特種設備使用登記是一種行政許可，辦理使用登記的特種設備必須經(jīng)過法定檢驗。法定檢驗是使用登記的一個前置條件，未經(jīng)檢驗或檢驗不合格將無法登記，因此對使用登記有著直接的法律效果。同時，經(jīng)過法定檢驗是使用特種設備的必要不充分條件，雖不對相對人的權利義務產(chǎn)生直接的法律效果，但有間接影響。

3.2 特種設備法定檢驗屬于準行政行為中的行政確認行為

準行政行為中的證明、鑒定、檢驗等確定性行為是行政確認行為。在我國行政法理論中，主流觀點認為“行政確認”①2004年最高人民法院發(fā)布的《關于規(guī)范行政案件案由的通知》中，使用了“行政確認”一詞，表明行政確認已經(jīng)不僅是一個學術用語，而是被有關國家機關所認可。但在理論和實踐中，對行政確認的概念仍有爭議。是指行政主體或法定授權組織依法對相對人的法律地位、法律關系和法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為。例如，道路交通事故責任認定，醫(yī)療事故責任認定，傷殘等級的確定，產(chǎn)品質(zhì)量和安全的確認等。因此，特種設備法定檢驗是相關核準授權機構對特種設備安全狀況這種法律事實進行確定和認可的一種行政確認行為，屬于準行政行為的范疇。

3.3 特種設備法定檢驗在司法實踐中具有可訴性

由于特種設備法定檢驗對相對人的權利義務產(chǎn)生了間接的法律效果，因此具備司法實踐中的可訴性。例如，2011年，最高人民法院在對湖北省高級人民法院《關于特種設備監(jiān)督檢驗所出具的<電梯驗收檢驗報告>是否屬于可訴行政行為問題的答復》（[2011]行他字第100號）中指出，特種設備檢驗機構出具檢驗報告的行為，“似可作為行政許可行為對待”。最高人民法院的這一答復并不完全準確，但由于準行政行為和行政確認還主要限于學理概念，因此這一答復又是恰當?shù)?。湖北省武漢市中級人民法院在對相關案件的終審裁定中，也認定特種設備法定檢驗屬于具體行政行為和行政審判權限范圍。

4 對特種設備法定檢驗改革的思考和建議

從經(jīng)濟學視角看，特種設備法定檢驗是準公共產(chǎn)品，從法學視角看，特種設備法定檢驗是準行政行為，不論從哪個視角看，特種設備法定檢驗都帶了一個“準”字，這說明特種設備法定檢驗既不是純政府行為，也不是純市場行為，而是介于政府和市場之間的一種具有較強公共性和公益性的社會化行為，應當更多的由政府和企業(yè)之外的“第三部門”來承擔。當然，在此定位之下，特種設備法定檢驗的管理體制、主要內(nèi)容、工作模式、組織方式、監(jiān)管機制等應當如何調(diào)整優(yōu)化，是值得進一步深入探討、細化設計的問題。

隨著簡政放權的深化，越來越多的準公共產(chǎn)品采用了多元化的供給模式，越來越多的準行政行為也采用政府購買公共服務的方式來提供，以減輕財政負擔，激發(fā)市場活力。但是，無論供給模式發(fā)生何種變化，都應當堅持對特種設備法定檢驗本質(zhì)屬性的正確認識，才能保證特種設備法定檢驗體制改革沿著正確的方向不斷前進。

[1] 陳鋼，等. 21世紀特種設備安全科技發(fā)展戰(zhàn)略[M].北京：國防工業(yè)出版社，2007.

[2] 宋繼紅.試論鍋爐壓力容器法定檢驗[J].中國鍋爐壓力容器安全，1996，02:12-14.

[3] 賈國棟.對我國特種設備檢驗監(jiān)管的思索——基于新公共管理理論的視角[J].宏觀質(zhì)量研究，2013，02：36-43.

[4] 劉三江.頂層設計視角下的特種設備檢驗體制改革研究[J].宏觀質(zhì)量研究，2013，02：29-35.

[5] George A. Akerlof. The Market for Lemons:Quality Uncertainty and the Market Mechanism[J]. Quarterly Journal of Economics，1970，84（3): 488-500.

Analysis on Essential Attributes of Special Equipment Statutory Inspection——Based on Views of Economics and Jurisprudence

Lan Qi1Ding Rijia2Liu Sanjiang1
(1. China Special Equipment Inspection and Research Institute Beijing 100029)
(2. College of Management, China University of Mining and Technology (Beiijing) Beijing 100083)

This article emphasized on the concept of special equipment statutory inspection, from economical and juristic aspects respectively, to analyze deeply the essential attributes of special equipment statutory inspection, and presented views that the special equipment statutory inspection belongs to the quasi-public goods and quasiadministrative acts, thus provided theoretic foundation of special equipment inspection structural reform directory options.

Special equipment Statutory inspection Essential attributes

X924.1

A

1673-257X(2015)09-0054-04

10.3969/j.issn.1673-257X.2015.09.012

藍麒(1981～),男，博士，主任，從事特種設備政策研究和法律事務工作。

2015-07-24）