環(huán)境公共利益的界定及其方法

朱凌珂

[摘 ?要]環(huán)境公共利益的界定涉及到政府經(jīng)濟項目的設(shè)置與實施。環(huán)境公共利益界定的標(biāo)準適宜于采取形式合理性標(biāo)準。界定方法采用系統(tǒng)化的專家咨詢、民眾聽證和行政公益訴訟的方式。在民眾與政府發(fā)生分歧的情形下，由法院裁判政府所設(shè)立的項目是否符合環(huán)境公共利益的要求。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境公共利益;界定標(biāo)準;界定方法

[中圖分類號]D922.6 ? ?[文獻標(biāo)識碼]A ? ? [文章編號]1672-2426（2015）01-0020-04

現(xiàn)今，環(huán)境公共利益已經(jīng)成為民眾非常關(guān)心的一類公共利益。在我國近二十年的經(jīng)濟發(fā)展過程中，為了粗放型擴大生產(chǎn)，提高GDP數(shù)量，出現(xiàn)了一些以優(yōu)美環(huán)境換取金錢的不當(dāng)?shù)恼袨椋环矫嬲媾c企業(yè)的商業(yè)利益相結(jié)合，企業(yè)損害環(huán)境公共利益的行為無法得到及時有效的處理，地方保護主義已經(jīng)嚴重阻礙了環(huán)境公共利益問題的解決;另一方面，民眾往往被排除在環(huán)境公共利益保護的主體之外，民眾的訴求往往無法得到回應(yīng)。所以準確界定環(huán)境公共利益顯得尤為必要。

一、環(huán)境公共利益的解釋

（一）公共利益解釋的困境

環(huán)境公共利益可以說是公共利益的下位概念，對環(huán)境公共利益的解釋可以從公共利益的角度先入手。公共利益是一個無論在學(xué)術(shù)研究還是現(xiàn)實生活中出現(xiàn)頻率都非常高的概念，而且其思想內(nèi)容出現(xiàn)的時間也極其久遠，甚至可以追溯到古希臘時期。對于這樣一個重要的概念，無數(shù)學(xué)者都曾經(jīng)試圖去對它的含義做出準確的解釋，界定其范圍。對于公共利益最一般的解釋就是“社會全體的或者不特定多數(shù)人的利益”，不同學(xué)者從不同角度進行的解釋可謂是見仁見智，極不統(tǒng)一，甚至有學(xué)者感嘆公共利益是典型的“不確定法律概念”。[1]《行政許可法》第12條對公共利益進行過簡單列舉，下列事項可以設(shè)定行政許可：（一）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項;（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項;（三）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項; （四）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項;（五）企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項;（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規(guī)定了公共利益的范圍：（一）國防和外交的需要;（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要;（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要;（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

人們對于公共利益的研究如此熱衷，首先是因為其關(guān)系到很多人的利益得失，因為公共利益的實現(xiàn)往往意味著一部分人利益的喪失。有學(xué)者就認為，公共利益是一種否定性的主張，是抑制某些個人權(quán)利正當(dāng)性的理由。[2]更為重要的是，公共利益對于社會秩序的維護具有很大價值。公共利益在實現(xiàn)時不管所犧牲的是私人或者集體的利益，甚至國家的利益，都會在公共利益實現(xiàn)的地方或多或少地造成一些不穩(wěn)定、不和諧的因素，進而對社會秩序的穩(wěn)定有一定影響。所以，準確解釋公共利益的含義，界定公共利益的范圍，并對其實現(xiàn)過程進行嚴格控制，就可以減少公共利益實現(xiàn)過程中所造成的其他利益損害，盡量消除公共利益的消極影響。

（二）環(huán)境公共利益的解釋

環(huán)境法和其他法律一樣，歸根結(jié)底調(diào)整的還是利益關(guān)系，只不過環(huán)境法所調(diào)整的利益可以說只能是公共利益，并且是由社會成員所均等享有，而且不僅是本代人現(xiàn)實地享有，更是為子孫后代謀福利。1988年《美洲人權(quán)公約圣薩爾瓦多議定書》第11條宣布：“每個人應(yīng)有權(quán)在健康的環(huán)境中生活。”環(huán)境是全人類共同所有，這就決定了環(huán)境的公益性。

我國環(huán)境保護法是為了保護人類賴以生存的自然環(huán)境與自然資源，其就是公共利益的保護法?？梢哉f環(huán)境保護法就是環(huán)境和資源的公共利益法。對于環(huán)境公共利益來說，對其解釋與界定不僅與公共利益具有共性，更有其獨特性。環(huán)境公共利益不僅對其他利益以及社會秩序意義重大，也時刻影響著社會的發(fā)展前進和人們的生命健康安全。對于環(huán)境公共利益的含義，一般的學(xué)者會從實體角度進行解釋。比如，有學(xué)者認為環(huán)境公共利益是所有社會成員共同創(chuàng)造并僅由自然成員所享有的一種共同利益。還有學(xué)者認為公共利益不僅指通常意義上的一個國家、一個社區(qū)全體居民的共同利益，而且在許多方面常常指人類以至今后世代人的共同利益。[3]環(huán)境的公共利益實質(zhì)上轉(zhuǎn)化為民眾環(huán)境權(quán)利理論后，環(huán)境公共利益就是公民的環(huán)境權(quán)利的保護問題。

試圖通過對環(huán)境公共利益進行目的或功能的實體性的解釋，很容易像對其上位概念公共利益的解釋那樣陷入云霧之中。環(huán)境公共利益的創(chuàng)造主體，受益主體以及其內(nèi)容，較之其他公共利益更為復(fù)雜。首先就其創(chuàng)造主體來說，人們通常認為政府、企業(yè)等是環(huán)境公共利益的創(chuàng)造者，人們只是受惠者，其實不然。政府治理污染，企業(yè)排放環(huán)保達標(biāo)確實是創(chuàng)造環(huán)境公共利益的主要方面，但是公民也可以在之前主體所做的基礎(chǔ)上以自己的行為對環(huán)境公共利益有所裨益。可以說，環(huán)境公共利益是由社會全體成員共同創(chuàng)造的。其次就其受惠主體而言，全社會的所有成員都是環(huán)境公共利益的受惠者，任何一個主體都不能被排除在外。當(dāng)然，主要的受惠主體還是民眾。它表現(xiàn)為公民個體性和群體性的對政府的重要利益訴求和政府應(yīng)履行的法律義務(wù)。最后就其內(nèi)容來說，環(huán)境資源就其自然屬性和對人類社會的重要性來說，應(yīng)該是全體國民的共享資源，是全體國民的公共財產(chǎn)，其緣起于自然環(huán)境，社會化為人類共有資源。有學(xué)者總結(jié)認為前兩點可以總結(jié)為創(chuàng)造主體的共同性，受惠主體的普適性，最后一點為內(nèi)容的廣泛性。由此，筆者認為，環(huán)境公共利益可以解釋為，由全社會成員共同創(chuàng)造并由全社會成員共同享有的與自然環(huán)境有關(guān)的利益。

二、環(huán)境公共利益的界定標(biāo)準

公共利益范圍的界定一直是一個難點，因為其主體、內(nèi)容等均具有很大的不確定性。較之傳統(tǒng)的公共利益，環(huán)境公共利益的界定因其利益的抽象性以及內(nèi)容的專業(yè)性、不斷變動性等原因，界定起來更為復(fù)雜。環(huán)境公共利益的界定，既要參考公共利益的界定方法，也要有自己獨立的標(biāo)準。傳統(tǒng)的公共利益界定標(biāo)準一般為立法規(guī)定、數(shù)量標(biāo)準、合理性等實體性標(biāo)準，但是這幾項實體性標(biāo)準對于環(huán)境公共利益的界定目前都不太適用。

就立法規(guī)定來說，我國目前的法律規(guī)定中很少有對所謂的公共利益進行定義或者列舉，目前的法律規(guī)定只有現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條對環(huán)境公共利益有簡單的規(guī)定，更別說對其范圍進行界定了。環(huán)境公共利益的立法確認，除了使得對其進行保護具有正當(dāng)性以外，還具有以下機能：一是環(huán)境政策機能。也就是使環(huán)境立法具有合理的目的性，進而使得環(huán)境準立法、環(huán)境司法的創(chuàng)法具有可被人接受的規(guī)范性;二是違法性評價機能。即宣告行政相對人（包括公民、法人、其他組織，但主要是造成環(huán)境破壞或污染的企業(yè)）違反環(huán)境法的行為在本質(zhì)上是對環(huán)境公益的侵害。因此，凡是對環(huán)境公益造成損害的，均應(yīng)視為實質(zhì)違法;與之相對，僅僅在違反環(huán)境法的明定義務(wù)時，即為形式違法。三是解釋論機能。環(huán)境公法的目標(biāo)是環(huán)境公益，故立法解釋、司法解釋、行政解釋及學(xué)理解釋均應(yīng)由此目的論解釋起最后決定作用。[4]由于我國屬于成文法法源，因此，對于立法技術(shù)要求很高，完全依賴立法確定環(huán)境公共利益，可能也只是一種抽象性概括。

對于所謂的數(shù)量標(biāo)準，因為環(huán)境問題影響的不僅僅是各方的經(jīng)濟利益，更有可能會對人們的身體健康甚至生命安全造成危害，這種特殊性決定了無論是簡單多數(shù)還是絕對多數(shù)主體的利益，都不能成為環(huán)境公共利益的界定標(biāo)準。

而將合理性作為判斷標(biāo)準，因其過于抽象，其弊端更為明顯。從理論上說，環(huán)境公共利益的合理標(biāo)準的界定體現(xiàn)了項目參與者各方包括民眾利益的權(quán)衡，需要通過環(huán)境資源利用行為進行綜合的評判，衡量這一利用行為的產(chǎn)出、對社會的貢獻程序、可能對環(huán)境造成的壓力與損害以及發(fā)生損害后的補償與補救措施。更主要的是，在利益權(quán)衡時，必須考慮代際利益。而在這方面，現(xiàn)任政府官員并不一定關(guān)注。合理性標(biāo)準的難點在于，某種利益是否屬于環(huán)境公共利益，政府、企業(yè)、民眾等各方往往都可以證明自己說法的合理性。環(huán)境公共利益牽扯的利益范圍非常廣泛，各個主體的利益博弈無時不在，個人利益與政府利益，政府利益與企業(yè)利益，企業(yè)利益與個人利益，甚至還包括代際利益。在市場經(jīng)濟條件下，市場主體都以追求經(jīng)濟利益最大化為行為指導(dǎo)，企業(yè)為了追求自身利益的最大化，往往不會顧及社會公共利益。就算有所顧及，如果外部懲罰力度過輕的話，企業(yè)也不會有所收斂。此外，我國《環(huán)境法》將很多權(quán)力下放給省、市、縣，這就造成一些地方為了本地的經(jīng)濟利益往往對企業(yè)排污等破壞環(huán)境公共利益的行為放縱不管。合理性標(biāo)準的抽象加上行政權(quán)力缺少有效的監(jiān)督而發(fā)生權(quán)力尋租，導(dǎo)致環(huán)境污染日益嚴重，資源被過度開采，最后的受害者都是普通民眾。此種情況下政府和企業(yè)利益的實現(xiàn)是以破壞環(huán)境公共利益以及民眾的身體健康為前提的。因環(huán)境問題而發(fā)生的大規(guī)模群體性事件，如廈門PX項目，啟東排污水管道項目，以及什邡稀有金屬開采項目等等，都是政府與企業(yè)合作而損害環(huán)境公共利益的行為。

綜上，筆者認為，對于環(huán)境公共利益的界定，特別是事前的確定，不宜采用實體性的方式，而應(yīng)該采用程序性的方法，進行個案審查，不僅是為了防止行政權(quán)力的濫用，更是為了將民眾納入對環(huán)境公共利益的確定程序中，提高民眾的參與程度。

三、環(huán)境公共利益的界定方法

環(huán)境公共利益的界定注重于形式要件，即在保障廣大民眾知情權(quán)、環(huán)境權(quán)的條件下，由社會民間組織（學(xué)術(shù)機構(gòu)）、政府和民眾共同界定環(huán)境公共利益。其方法可以采取如下程序：

1.專家（學(xué)術(shù)機構(gòu)）咨詢程序。學(xué)術(shù)機構(gòu)和專家作為政府和民眾信任的群體，在重大項目規(guī)劃、建設(shè)、實施前，將可能影響環(huán)境資源的事項，交由學(xué)術(shù)機構(gòu)專家進行論證。環(huán)境公共利益畢竟和環(huán)境有密切關(guān)系，由此是否關(guān)系到環(huán)境公共利益往往需要與環(huán)境有關(guān)的專業(yè)知識。這種專業(yè)性決定了環(huán)境公共利益的確定在很多時候必須由有專業(yè)知識的人員給出意見。所以，在確定某種利益是否為環(huán)境公共利益的時候應(yīng)該咨詢專業(yè)人員的，由其出具意見書。該意見書只是作為企業(yè)、政府和民眾判斷環(huán)境公共利益的一個參考因素，不具有決定性要件。

專家意見應(yīng)在當(dāng)?shù)赜杏绊懙膱蠹埳峡?，并在政府門戶網(wǎng)站、地方社區(qū)網(wǎng)站上公布，以便于公眾參與談?wù)?。政府?yīng)積極回應(yīng)民眾對專家意見的反饋意見，對于民眾質(zhì)疑的問題，應(yīng)認真解釋或修正。

2.聽證程序。就某種利益是否屬于環(huán)境公共利益的爭論，通過弱化政府在聽證程序中的影響力，將聽證程序交由獨立的第三方主持，民眾自發(fā)推選聽證代表作為主要參與人，參與聽證程序。在聽證代表的選擇方面，政府應(yīng)相信民眾，而不可以自定代表，以免使得民眾產(chǎn)生“被代表”的排斥心理。2006年《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》在具體實施時，建設(shè)單位和環(huán)評機構(gòu)一直將公眾參與當(dāng)成一種裝點門面的形式，甚或一種可有可無的程序，審批部門在重視政府理性（包括審批部門所認可的科學(xué)理性）的同時也潛意識地輕視社會理性。建設(shè)單位和審批部門在具體實施環(huán)境影響評價制度的時候都只看到了公民的利己本能，而忽視了公眾的合作本能。這種環(huán)境影響評價制度內(nèi)的輕視和忽視，不可避免地導(dǎo)致制度外的群眾抗議。2007年廈門PX項目事件就是一個顯見的例證。[5]

為了不使聽證程序流于形式，首先要保障參與的民眾一定是和此環(huán)境公共利益的確定有利害關(guān)系的人。這樣利害關(guān)系的確定不僅要考慮地域因素，還要考慮時間因素，就是隨著時間的推移可能會受影響的民眾。這是因為很多污染環(huán)境或者破壞其公共利益的行為，其影響要等到一段時間以后才能顯現(xiàn)出來，比如涉及到稀有金屬的開采、化工產(chǎn)品的生產(chǎn)所涉及的污水處理、有污染氣體的排放等。聽證程序應(yīng)通過官方微博、民眾自媒體、廣播電視等傳統(tǒng)媒體同步向社會公開，切不可忽悠民眾。特別是涉及到代際利益的重大項目，環(huán)境公共利益應(yīng)優(yōu)先得到保障和維護。這增加了環(huán)境公共利益的確定難度，但是可以更好地保護民眾的利益。

3.訴訟程序。訴訟程序是與環(huán)境公共利益相關(guān)的民眾通過提起行政訴訟和民事訴訟的方式，維護環(huán)境公共利益。在政府、企業(yè)和社會民眾因?qū)嵤┠稠椆こ虒Νh(huán)境公共利益造成影響而產(chǎn)生重大分歧時，法律應(yīng)允許民眾以代表人訴訟方式，提起行政訴訟，將環(huán)境公共利益的界定交由法院裁判。民事訴訟法規(guī)定的環(huán)境公共利益民事訴訟制度是發(fā)生于環(huán)境公共利益受到嚴重侵犯以后的權(quán)利救濟途徑，因而在界定環(huán)境公共利益時，只適用于項目或企業(yè)已經(jīng)投產(chǎn)并產(chǎn)生環(huán)境侵害事實發(fā)生后的情形。本文主要論述的環(huán)境公共利益界定方法是在重大可能影響環(huán)境和資源方面的建設(shè)實施以前所使用的方法，因而民事環(huán)境公共利益訴訟不在本文談?wù)摲秶?/p>

有學(xué)者將環(huán)境行政公益訴訟大體可分為以下幾類：其一是非行政行為的環(huán)境行政公益訴訟;其二是具體行政行為的環(huán)境行政公益訴訟，可分為作為訴訟和不作為訴訟;其三是抽象行政行為的環(huán)境行政公益訴訟;其四是環(huán)境預(yù)防訴訟。

環(huán)境公共利益的訴訟界定方法主要是與環(huán)境資源有利害關(guān)系的民眾提起的行政訴訟，含有預(yù)防性訴訟的性質(zhì)，但也包括著抽象行政行為和具體行政行為的訴訟。公眾認為行政機關(guān)批準適合于環(huán)境的項目有可能損害環(huán)境公共利益的項目，提交至法院裁判，由法院決定該項目是否符合或影響環(huán)境公共利益。

參考文獻：

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[4]詹建紅.論環(huán)境公益訴訟形態(tài)的類型化演進[J].河北法學(xué)，2006，（8）.

[5]王小鋼.從行政權(quán)力本位到公共利益理念——中國環(huán)境法律制度的理念更新[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（5）.

責(zé)任編輯 ?宋桂祝