清水江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的政策創(chuàng)新及完善

任敏 馬彥濤

（1貴州大學(xué)公共管理學(xué)院 貴州貴陽 550025 2貴州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理分院 貴州貴陽 550008）

流域生態(tài)補(bǔ)償政策工具是基于對流域環(huán)境外部性的矯正而設(shè)計(jì)的。由于流域生態(tài)環(huán)境的特殊性，上游地區(qū)對下游地區(qū)之間因?yàn)槲廴径斐傻沫h(huán)境破壞以及因?yàn)楸Ｗo(hù)而形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)喪失都可能造成外部不經(jīng)濟(jì)，因此設(shè)計(jì)出將外部性內(nèi)部化的政策工具是流域生態(tài)補(bǔ)償政策的邏輯起點(diǎn)。清水江是貴州省第二大河流，也是長江上游重要支流。清水江在貴州境內(nèi)全長459 km，流經(jīng)黔南州福泉、都勻和黔東南州凱里、丹寨等16個(gè)縣（市）。其中福泉市是中國重要的磷化工基地。補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行以前，水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果長期保持劣五類水質(zhì)，且水體中總磷、氟化物超標(biāo)現(xiàn)象突出，水污染形勢十分嚴(yán)峻。為從根本上改善貴州清水江流域水環(huán)境質(zhì)量問題，貴州省從2009年開始，出臺(tái)了《貴州省清水江流域水污染補(bǔ)償辦法（試行）》并在黔南州和黔東南州試行，使得清水江水環(huán)境狀況得到了有效的改善。2010年12月29日，貴州省人民政府正式頒布《貴州省清水江流域水污染補(bǔ)償辦法》（以下簡稱《辦法》）。

1 清水江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吒攀?/h2>

1.1 清水江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則

清水江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制考慮到了實(shí)際情況與利益相關(guān)方的實(shí)際能力，在符合國家的法律法規(guī)的前提下進(jìn)行創(chuàng)新。其主要原則有：

1.1.1 政府調(diào)控的原則。生態(tài)環(huán)境的問題根源在于“公地”的悲劇。政府必須對生態(tài)環(huán)境的損害者、受益者和保護(hù)者予以界定，制定相關(guān)法規(guī)政策，設(shè)立具體收費(fèi)和共建共享標(biāo)準(zhǔn)，提高生態(tài)環(huán)境的服務(wù)功能。機(jī)制正是通過行政手段，促使政府承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，而在這種“責(zé)任”壓力之下，政府必須加大對各產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管力度，使其走上綠色運(yùn)行軌道上來。

1.1.2 協(xié)商和參與的原則。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，綜合考慮了區(qū)域的特點(diǎn)與生態(tài)環(huán)境的實(shí)際狀況作出的適度選擇。通過試運(yùn)行，各地的協(xié)商對話與參與合作在補(bǔ)償機(jī)制的確立過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

1.1.3 可行性原則?！掇k法》的出臺(tái)謀求的是一種平衡。《辦法》密切結(jié)合流域區(qū)實(shí)際，綜合考慮黔東南州和黔南州的具體情況及相關(guān)利益者的意愿和承受能力而作出的。具有極強(qiáng)的可行性。

1.1.4 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展原則。《辦法》的落腳點(diǎn)是要處理好上、下游之間的關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，使生態(tài)環(huán)境與區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

1.2 清水江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策步驟

1.2.1 確立補(bǔ)償依據(jù)與程序

是否補(bǔ)償是根據(jù)監(jiān)測斷面的數(shù)據(jù)而來的。黔南自治州、黔東南自治州交界斷面水質(zhì)實(shí)測質(zhì)如超過控制目標(biāo)，黔南自治州應(yīng)當(dāng)向省級(jí)財(cái)政和黔東南自治州財(cái)政按3：7的比例繳納水污染補(bǔ)償資金（以下簡稱補(bǔ)償資金），黔東南自治州出境斷面水質(zhì)實(shí)測值如超過控制目標(biāo)，黔東南自治州應(yīng)當(dāng)向省級(jí)財(cái)政繳納補(bǔ)償資金。

1.2.2 確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

按照貴州省水污染防治的要求和治理成本，清水江流域水污染補(bǔ)償因子及標(biāo)準(zhǔn)為：總磷3600元/t，氟化物6000元/t。單因子補(bǔ)償資金＝∑（斷面水質(zhì)實(shí)測值－斷面水質(zhì)目標(biāo)值）×月斷面水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償資金為各單因子補(bǔ)償資金之和。

1.2.3 補(bǔ)償資金的管理與運(yùn)用

地方政府應(yīng)在收到省環(huán)保廳通報(bào)后10個(gè)工作日內(nèi)繳納補(bǔ)償資金。逾期不繳納的，省財(cái)政廳將通過從預(yù)算中扣回。補(bǔ)償資金納入同級(jí)環(huán)保專項(xiàng)資金進(jìn)行管理，設(shè)立專用帳戶，專門用于清水江流域水污染防治和生態(tài)修復(fù)，不得挪作他用。而對于水質(zhì)達(dá)到控制目標(biāo)的，省級(jí)財(cái)政則可以給予地方政府一定的補(bǔ)助資金。

2 清水江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邉?chuàng)新

2.1 測量主體的多元化

清水江補(bǔ)償辦法中，對于水質(zhì)水量的測量則是由多個(gè)主體參與共同完成的，最后由省環(huán)保廳進(jìn)行匯總通報(bào)。這一過程則體現(xiàn)了測量主體的多元化，而避免了一元主體操作過程中存在的操作“陋規(guī)”。省環(huán)境保護(hù)廳負(fù)責(zé)組織斷面的水質(zhì)監(jiān)測，并實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；省水利廳負(fù)責(zé)組織斷面的水量監(jiān)測。具體的操作過程，除了使用由省水利廳、省環(huán)保廳負(fù)責(zé)的自動(dòng)監(jiān)測斷面水量、水質(zhì)的測量值外，還結(jié)合了地方政府會(huì)同省水利廳與省環(huán)保廳的一些下屬單位對未實(shí)施自動(dòng)監(jiān)測斷面的水量、水質(zhì)隨機(jī)進(jìn)行測量的方法。多方主體的不同分工，對流域水質(zhì)、水量監(jiān)測結(jié)果的真實(shí)性與可靠性提供了保障，為作出科學(xué)合理的補(bǔ)償提供了強(qiáng)有力的支撐。

2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任化

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的比例分配也表明了流域管理主體之間的相互制約、相互協(xié)調(diào)與平衡。通過對補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)的確立，更加明確了責(zé)任，有利于推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境的改善，這不僅體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，更有利于走出區(qū)域治理困境，有利于解決區(qū)域間的利益沖突，有利于推動(dòng)區(qū)域走向共同發(fā)展的道路。補(bǔ)償機(jī)制中創(chuàng)新了補(bǔ)償資金解繳的方式，對于補(bǔ)償因子及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定比較符合貴州實(shí)際。對于出境斷面水質(zhì)超標(biāo)，還要征收相應(yīng)的補(bǔ)償資金，這在全國當(dāng)屬首例。出境，指的是由清水江由貴州省注入湖南省的河段，對于出境水質(zhì)的檢測，可以說是地方政府責(zé)任意識(shí)的高度體現(xiàn)。

2.3 補(bǔ)償資金管理的科學(xué)化

補(bǔ)償資金管理的科學(xué)化，是指對補(bǔ)償資金的征收、管理、使用遵循科學(xué)的原則，主要體現(xiàn)為補(bǔ)償資金來源的穩(wěn)定性，補(bǔ)償資金管理的合理化，補(bǔ)償資金使用的科學(xué)化。具體體現(xiàn)在：（1）補(bǔ)償資金來源的穩(wěn)定性。是指凡應(yīng)繳納補(bǔ)償資金的有關(guān)政府必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向規(guī)定機(jī)構(gòu)繳納補(bǔ)償資金，逾期不繳納的，省財(cái)政廳將通過預(yù)算扣款方式如數(shù)扣回。這就保證了補(bǔ)償資金的穩(wěn)定性，有利于生態(tài)補(bǔ)償工作的開展。（2）補(bǔ)償資金管理的合理化。將補(bǔ)償資金納入同級(jí)環(huán)保專項(xiàng)資金管理，專項(xiàng)用于清水江流域水污染防治和生態(tài)修復(fù)，不得挪作他用，這種管理方式杜絕了資金的借用，挪用。這樣的管理從制度層面了杜絕了部門對資金的占用，保證了補(bǔ)償資金的穩(wěn)定性。（3）補(bǔ)償資金使用的科學(xué)化?？己藬嗝嫠|(zhì)、水量的人工監(jiān)測費(fèi)用及自動(dòng)監(jiān)測站運(yùn)行管理費(fèi)用從省級(jí)財(cái)政收繳的補(bǔ)償資金列支。其余補(bǔ)償資金則全部用于清水江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)中。這也體現(xiàn)了資金?？顚Ｓ玫脑瓌t。

3 完善清水江流域生態(tài)補(bǔ)償體系的政策建議

清水江流域生態(tài)補(bǔ)償成效明顯，黔南州、黔東南兩州的污染物排放量大幅縮減，清水江流域水質(zhì)得到極大的改善。補(bǔ)償政策實(shí)施前監(jiān)測數(shù)據(jù)最為嚴(yán)峻的重安江大橋監(jiān)測斷面顯示：水體中總磷濃度2008年到2013年則下降了61%；氟化物濃度下降了74%；與2008年相比，2013年，黔東南州白市出境斷面水體中總磷和氟化物濃度分別，分別下降了86%和85%[6]基本達(dá)到國家規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。但是，清水江流域生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)要調(diào)動(dòng)多方主體的工具模型，應(yīng)充分考慮各個(gè)環(huán)節(jié)的特殊性，考慮各利益相關(guān)主體的利益，考慮到各利益相關(guān)主體之間的協(xié)調(diào)與溝通。這也需要政策制定者從以下幾點(diǎn)入手對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行完善。

3.1 建立政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

清水江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與生態(tài)補(bǔ)償方式依然是政府主導(dǎo)的，但隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，長期的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)發(fā)揮其自身的市場型工具的優(yōu)勢。這種建立在行政命令基礎(chǔ)之上的政府主導(dǎo)型補(bǔ)償機(jī)制，使得市場配置資源左右發(fā)揮有限。故而，建立政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)型的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是必行之勢。

3.2 建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭?dòng)態(tài)和配套機(jī)制

作為主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼矐?yīng)制定相應(yīng)的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，不但要考慮政府所在地的現(xiàn)代化水平、生態(tài)功能區(qū)居民人口、居民純收入生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的財(cái)政供養(yǎng)人口、生態(tài)建設(shè)能力，還要考慮到企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)體的環(huán)境社會(huì)責(zé)任，在資金使用的問題上要依據(jù)流域生態(tài)環(huán)境的實(shí)際情況制定出相應(yīng)的專項(xiàng)資金使用辦法，綜合考慮流域各利益相關(guān)者的利益需求，給予合理的制度補(bǔ)償。配套機(jī)制中還包括完善水污染補(bǔ)償費(fèi)征收方案，使得補(bǔ)償征收工作得以依據(jù)充分，程序合法，征收合理。另外還要加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理及項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督，確保生態(tài)補(bǔ)償基金的合理使用。

3.3 創(chuàng)建流域補(bǔ)償?shù)木C合框架

生態(tài)補(bǔ)償不僅僅是水污染的補(bǔ)償，還包括生物多樣性保護(hù)補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、森林生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償、重大生態(tài)建設(shè)工程補(bǔ)償?shù)?。清水江流域還有著豐富的森林資源、生物資源、礦產(chǎn)資源。未來對于這些資源的開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)與水資源的開發(fā)利用相結(jié)合，將其放在同等重要的位置予以保護(hù)。將流域生物多樣性補(bǔ)償機(jī)制、森林補(bǔ)償機(jī)制、礦產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來，構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的、相互協(xié)調(diào)而又能相互促進(jìn)的補(bǔ)償體系。

3.4 加強(qiáng)流域生態(tài)保護(hù)立法

我國流域管理方面的立法不完善，相關(guān)法律之間缺少銜接性，導(dǎo)致流域水資源管理的法律地位，職責(zé)和職權(quán)不明確。清水江流域治理過程中，雖對流域之間的管理進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但是規(guī)定顯得較為籠統(tǒng)，而沒有細(xì)化。由于水環(huán)境和水資源“多龍治水”的管理體制，人為割裂水資源系統(tǒng)性和整體性的結(jié)果,導(dǎo)致了不同行政區(qū)域在水資源的開發(fā)利用方面存在諸多矛盾和沖突。清水江流域補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行過程也體現(xiàn)出由于元制度不足而造成操作困難，因而，應(yīng)制定穩(wěn)定、全面的流域生態(tài)保護(hù)法，對流域資源開發(fā)與管理，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)及生態(tài)環(huán)境投入與補(bǔ)償?shù)姆结?、政策、制度與措施進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定與協(xié)調(diào)。

3.5 建立補(bǔ)償?shù)摹凹?lì)性”機(jī)制

現(xiàn)有補(bǔ)償主要體現(xiàn)的是一種“懲罰”機(jī)制，其“激勵(lì)性”不足。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹皯土P性”機(jī)制雖然可以從短期內(nèi)較快地改善水污染的問題，但是依然沒有從根本上解決企業(yè)環(huán)保動(dòng)力不足的問題，對于達(dá)標(biāo)甚至“超額達(dá)標(biāo)”的區(qū)域，可以通過建立生態(tài)基金的方式，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)基金和激勵(lì)制度。

3.6 引導(dǎo)公民參與發(fā)揮社會(huì)力量

在社會(huì)力量這個(gè)較為廣泛的概念中，個(gè)體是不可或缺的主體。而作為公民的個(gè)體在參與社會(huì)事務(wù)管理的過程中扮演著較為重要的作用。在流域區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)者，不但要在流域治理過程中發(fā)揮其主導(dǎo)作用，還應(yīng)積極引導(dǎo)公民在流域治理過程中的參與方式、參與渠道，為公民的良性參與創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

[2]胡熠,陳瑞蓮.發(fā)達(dá)國家的流域水污染公共治理機(jī)制及共啟示[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006.

[3]陳梅，錢新.公眾參與流域水污染控制的機(jī)制研究[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2010(2):5-8.

[4]李勝，陳曉春.跨行政區(qū)流域水污染治理的政策博弈及啟示[J].湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010(1):45-49.

[5]馬彥濤.清水江流域治理政策工具研究[J].赤子,2012(5).

[6]由貴州省環(huán)保廳提供.