五大策略加快環(huán)境管理轉型

五大策略加快環(huán)境管理轉型

黨的十八大把生態(tài)文明建設放在突出地位，要求納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總布局，明確提出要努力建設美麗中國?！吨泄仓醒搿鴦赵宏P于加快生態(tài)文明建設的意見》明確把“生態(tài)環(huán)境質量總體改善”作為主要目標之一，藍天綠水青山是最普惠的環(huán)境福祉，加快改善環(huán)境質量是最大的民生工程、民心工程，是全面建成小康社會的內在要求，是構建社會主義和諧社會的重要內容，是加強生態(tài)文明建設的重要任務。

一、 充分認識推動環(huán)境管理轉型的重要性和緊迫性

當前和今后一段時期，是全面建成小康社會的關鍵時期，也是加強環(huán)境保護的重要轉折期。我國環(huán)境問題長期積累、集中爆發(fā)，呈現結構型、壓縮型、復合型特點，面對嚴峻的環(huán)境形勢，為解決比發(fā)達國家更為復雜的環(huán)境問題，要在全黨、全社會進一步統(tǒng)一認識、凝聚共識，以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態(tài)度，推動環(huán)境管理轉型，加快建設美麗中國。

（一）加快改善環(huán)境質量是時代的要求

一是有必要，從當前看是解決影響人民群眾身體健康和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的突出問題的需要，從長遠看是謀劃綠色發(fā)展、主動以“環(huán)?！?、“創(chuàng)新”雙輪驅動產業(yè)綠色轉型、形成綠色競爭新優(yōu)勢的需要。二是有基礎，我國經濟長時間保持高速增長，經濟實力明顯加強，生產體系趨于完備，人均GDP已經超過6500美元，東部經濟發(fā)達地區(qū)主要經濟指標基本與發(fā)達經濟體相當，經濟發(fā)展已經到了發(fā)達國家實現環(huán)境質量好轉的階段；同時，科技研發(fā)明顯增強，環(huán)保技術裝備較為完備，不少已達到國際先進水平，已經具備加快改善環(huán)境質量的經濟和技術基礎。三是有條件，我們既有歐美國家在污染治理過程中的經驗教訓可以借鑒，也有我國30多年環(huán)境保護工作積累的工作基礎，更有社會主義制度可以集中力量辦大事的政治和制度優(yōu)勢，完全有條件在保持經濟增長、社會穩(wěn)定的同時，加快建設美麗中國的進程。

（二）加快改善環(huán)境質量是人民的期盼

隨著經濟社會的發(fā)展，生活水平的提高，人民群眾的環(huán)境意識和環(huán)境質量的要求不斷提高，環(huán)境質量已經成為公眾最為關心的民生問題。日益嚴重的環(huán)境污染已直接影響到人們的生活質量、生存質量、生命安全，難見改善的環(huán)境質量也影響到黨和政府在人民群眾心目中的形象。而最近兩年，“APEC藍”、“北京藍”等熱詞迸發(fā)、刷爆微信朋友圈，是人民群眾對“在黨和政府的堅強領導下，堅持以環(huán)境質量改善為核心后取得的階段性環(huán)境工作進展”的肯定和欣喜，反映了人民群眾對藍天碧水青山的渴望和期盼。民心所望、執(zhí)政所向，加快建立以環(huán)境質量改善為核心的工作體系是“以人為本、執(zhí)政為民”的具體體現。

（三）加快改善環(huán)境質量是改革的需要

“十一五”以來，我國實行主要污染物總量控制制度，對推動環(huán)境保護工作，加快重大環(huán)境工程建設發(fā)揮了重大作用，但同時，主要污染物總量控制制度的局限性也越來越明顯。一是與環(huán)境質量脫節(jié)。表現為主要污染物總量絕對量在下降，但環(huán)境質量卻還在惡化，人民群眾對環(huán)境治理的“成績”不理解、不認可。二是環(huán)境考核的導向失偏。地方把主要精力、財力放在能“核算出”主要污染物減排量的工作上，對大量有利于改善環(huán)境質量卻難于核算減排量的基礎性工作予以忽視，如對量大面廣、執(zhí)法成本高的中小企業(yè)疏于環(huán)境監(jiān)管，對影響本地環(huán)境質量的非“主要污染物”無暇管控；為完成考核任務，環(huán)境監(jiān)測、企業(yè)監(jiān)管等數據造假情況較為普遍，影響宏觀判斷和決策。三是政策邏輯蘊含沖突。我國環(huán)境標準與產業(yè)界協(xié)調不充分、要求偏高，執(zhí)行率偏低，企業(yè)違法排污、超標排污現象普遍。據環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院研究，我國環(huán)境標準執(zhí)行率約為一半；而據有關方面推算，我國企業(yè)長期穩(wěn)定達標率不足三分之一。據測算，如果按現有標準，企業(yè)能實現達標排放的法定要求，工業(yè)企業(yè)的實際排放量（非環(huán)境統(tǒng)計排放量）至少可下降一半以上。所以，總量下降十個百分點的目標，暗含允許部分行業(yè)、部分企業(yè)“可以超標排放”，這在政策邏輯上是說不通的，總量控制必須是企業(yè)達標排放基礎上的更嚴要求。四是環(huán)境法律法規(guī)的要求，環(huán)保法規(guī)定地方政府對環(huán)境質量負總責。

綜上，環(huán)境質量改善是環(huán)保工作的出發(fā)點和落腳點，加快建立以環(huán)境質量改善為核心的環(huán)境管理體系是落實“三個全面”要求的重要舉措，有利于形成“三嚴三實”的環(huán)保思想作風和工作作風，有利于發(fā)揮地方和企業(yè)積極性和主動性，是新時期環(huán)境領域改革發(fā)展的一項重要而緊迫的任務。

二、 生態(tài)文明統(tǒng)領，加快環(huán)境管理轉型

（一）總體思路

遵循全面建成小康社會的總目標，以生態(tài)文明建設為統(tǒng)領，按照“五位一體”要求強化頂層設計和整體部署，把環(huán)境保護融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程。從保障群眾健康、防控環(huán)境風險、維護生態(tài)安全出發(fā)，以環(huán)境質量改善為核心，加快環(huán)境管理改革發(fā)展，推動實現三個轉變，即環(huán)境管理由“總量控制”向“以改善環(huán)境質量為核心”轉變，由“單環(huán)境要素控制”向“多環(huán)境要素協(xié)同控制轉變”，由“行政管控為主”向“法律、行政、經濟措施共同發(fā)力、政府企業(yè)公眾共同努力”轉變，實現經濟發(fā)展、社會進步、環(huán)境保護全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展 。

（二）主要目標

到2020年，環(huán)境保護與全面建成小康社會目標相適應，綠色、循環(huán)、低碳的國民生產體系、消費模式和生活方式初步形成，節(jié)約資源、保護環(huán)境的理念在全社會基本樹立。

全國生態(tài)環(huán)境質量總體改善，東部地區(qū)環(huán)境質量明顯改善，中部地區(qū)環(huán)境質量有所改善，西部地區(qū)環(huán)境質量和生態(tài)功能保持穩(wěn)定；80%的城市環(huán)境空氣主要指標基本達到國家標準；重點水系國控斷面力爭消除劣V類水體，好于III類的比例提升到80%以上，居民飲用水實現“水質”、“水量”雙保障。城鎮(zhèn)工業(yè)和生活污染得到有效控制，農村和農業(yè)污染得到有效整治，危害群眾健康的突出環(huán)境問題得到有效解決，環(huán)境-健康風險得到全面監(jiān)測和有效管控。

（三）總體策略

一是在目標導向上，突出環(huán)境質量改善。制定全國城市達到空氣質量二級標準、城鄉(xiāng)飲用水水源地達標、重點流域和湖泊消除劣V類水體和嚴重富營養(yǎng)狀態(tài)等的達標時間表。制定主要污染物減排路線圖，建立多污染物綜合控制體系，從逐項控制單個污染物向多種污染物協(xié)同控制轉變，根據經濟發(fā)展水平、產業(yè)結構演變趨勢、各類污染物環(huán)境影響程度及減排技術條件，明確路線圖。

二是在防控策略上，進一步突出綜合施策。切實把生態(tài)文明建設貫穿于經濟社會發(fā)展的全過程、落實到經濟社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)。要將環(huán)境容量作為經濟建設的重要依據，將環(huán)境準入作為經濟調節(jié)的重要手段，將資源環(huán)境管理作為經濟增長方式轉變的重要措施，將環(huán)境保護作為經濟結構調整的重要目標；在制定產業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、投資計劃、財稅、金融、價格以及對外貿易政策時，要充分體現環(huán)境保護的要求，推動城鄉(xiāng)建設和生產、流通、消費各環(huán)節(jié)綠色化。

三是在工作重點上，加強綜合治理。強化重點行業(yè)污染治理，加強環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督，顯著減少污染物排放；加強重點區(qū)域、流域環(huán)境整治，加快改善環(huán)境質量；著力解決飲用水、大氣、土壤等污染問題，保障群眾身體健康；加快建立健全環(huán)境基本公共服務體系，保障和改善民生。

四是在工作格局上，加快形成多方參與、責任明確的分工合作體系。環(huán)境保護部門加強在環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法等方面職能，生產、流通、消費等過程的環(huán)境保護更多地由相關部門結合本領域主體工作推進，避免環(huán)境保護與主體工作分離，形成兩張皮。在明確工作授權的同時，強化責任歸屬，加強各部門的工作績效考核。健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調機制，同步施策、共同治理。拓寬公眾參與渠道。

五是在執(zhí)行機制上，建立科學的政績考核制度。把資源消耗、環(huán)境質量、生態(tài)效益等指標作為黨政領導干部政績考核的重要內容，實行離任環(huán)境審計，增強各級領導干部尤其是黨政一把手的環(huán)境保護意識和責任意識。完善以環(huán)境質量改善為核心的環(huán)境保護目標責任制，根據各地發(fā)展水平和污染現狀制定重點區(qū)域、流域環(huán)境質量達標時間表，將階段性目標要求納入各級黨委、政府的工作考核指標，實行年度考核，確保按進度完成任務。建立底線目標問責制。將環(huán)境質量不下降和生態(tài)功能不退化作為各級政府環(huán)保責任的底線，將政績考核和審計結果與干部調動升遷掛鉤，對突破底線的相關黨委、政府的主要負責同志和因決策失誤、監(jiān)管不力造成嚴重后果的領導干部，實行終身責任追究制，念好環(huán)?！熬o箍咒”。

作者簡介陸冬森，國家發(fā)展和改革委員會資源節(jié)約和環(huán)境保護司處長。