“十三五”“多規(guī)”如何“合一”？
——專訪國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼

文/王爾德

“十三五”“多規(guī)”如何“合一”？
——專訪國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼

文/王爾德

探索經(jīng)濟社會發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃的“多規(guī)合一”，是深化生態(tài)文明體制改革的重要舉措之一。

國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司董祚繼巡視員對《中國環(huán)境管理》分析，最近發(fā)布的《生態(tài)文明體制總體改革方案》在談到“多規(guī)合一”時，明確提出整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。由此可見，“多規(guī)合一”的目標已經(jīng)由過去的“統(tǒng)一的規(guī)劃體系”回歸為“統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”。

在構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系上，董祚繼建議，以國土規(guī)劃（宏觀層面）、土地利用總體規(guī)劃（中觀、微觀層面）為基本規(guī)劃，推進區(qū)域布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通發(fā)展、土地利用、國土整治、生態(tài)保護等空間規(guī)劃編制過程、成果要求的統(tǒng)一或融合。

董祚繼，男，曾在2008年10月—2015年5月任國土資源部規(guī)劃司司長，現(xiàn)任國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員，長期關(guān)注并研究國土空間規(guī)劃體系。

如何理解“一本規(guī)劃”

《中國環(huán)境管理》：既然“多規(guī)合一”的目標要形成一個市縣“一本規(guī)劃”，那么這個規(guī)劃究竟是什么規(guī)劃？

董祚繼：按照四部委的通知要求，以及各部門對負責指導(dǎo)試點的批復(fù)意見，可以明確的是，合并后的規(guī)劃是“空間規(guī)劃”，即以國土空間為對象的長期性、全局性、控制性規(guī)劃。但對于這一規(guī)劃的具體名稱和任務(wù)、內(nèi)容，有關(guān)部門說法不一。

《中國環(huán)境管理》：從四個部委的試點方案來看，四個部門都分別有哪些說法？您如何評價？

董祚繼：發(fā)展改革委、環(huán)境保護部的試點批復(fù)意見提出，“在開展市縣域資源環(huán)境承載能力分析評價的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為依托，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地利用和生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃，編制形成統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃”；“市縣發(fā)展總體規(guī)劃的規(guī)劃期到2020年，主要目標任務(wù)和空間布局展望到2030年”；“優(yōu)化整合相關(guān)規(guī)劃不同的空間管制分區(qū)，將市縣域劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間”。按照這一意見，“合一”后所謂的“空間規(guī)劃”，仍舊是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，其基本期限仍舊是5年。

這樣處理，實踐中將出現(xiàn)不可調(diào)和的矛盾：其一，按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯要求，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃本質(zhì)上是著眼宏觀調(diào)控的中短期、指導(dǎo)性規(guī)劃，與著眼解決外部性問題的長期性、控制性的空間規(guī)劃在性質(zhì)上不可調(diào)和；其二，姑且不論以一個5年規(guī)劃的編制基礎(chǔ)來對長期的空間布局進行展望是否科學，也不論在一個涵蓋經(jīng)濟政治文化社會各領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃中硬塞進一段空間管制分區(qū)內(nèi)容是否合理，僅就規(guī)劃功能任務(wù)而言，這樣的規(guī)劃仍舊遠遠沒有覆蓋空間規(guī)劃的基本功能，因此算不得空間規(guī)劃；其三，這樣一個規(guī)劃有一個致命缺陷，就是無法形成自上而下的完整的空間規(guī)劃體系，因此無法解決地方規(guī)劃普遍存在的重當前輕長遠、重局部輕全局、重顯績輕隱績的問題，而這恰恰是當前規(guī)劃體制中存在的最突出、最廣泛、最根本的問題，無視這一點，就會進一步強化地方“一把手”規(guī)劃權(quán)力，進一步放任短期政績規(guī)劃，進一步弱化中央政府對國土空間、重要資源和生態(tài)環(huán)境的管控能力。

住建部的試點批復(fù)意見提出，“依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，積極探索以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)的‘多規(guī)合一’工作方法，為改革完善我國空間規(guī)劃體系提供實踐基礎(chǔ)”；“通過深化法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，制定城市（縣）總體規(guī)劃，逐步代替原有的多個規(guī)劃，確保‘多規(guī)’在發(fā)展目標、主要指標、保護性空間、開發(fā)邊界、建設(shè)用地等空間管控內(nèi)容的一致性”。按照這一意見，“合一”后所謂的“總體規(guī)劃”倒是空間規(guī)劃，但其與規(guī)劃體制改革方向也存在根本沖突，即無法克服各級各類城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的重開發(fā)輕保護、重局部輕全局問題，而這個問題僅靠城鄉(xiāng)規(guī)劃的自我革新是不可能完成的。事實上，如果當初城鄉(xiāng)規(guī)劃在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源環(huán)境保護等方面能做到那么高度自覺、自我完善，就不致出現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃了，而正是土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)規(guī)劃的約束、牽制、平衡作用，才避免了人地關(guān)系的進一步失衡，才守住了18億畝耕地紅線。歷史不會簡單重復(fù)，更不會倒退。從世界范圍看，空間規(guī)劃從城市走向區(qū)域、再從區(qū)域走向國土全覆蓋、從開發(fā)性規(guī)劃走向多功能綜合性規(guī)劃是大勢所趨。

國土資源部在試點意見中提出“多規(guī)合一”的改革取向是重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系，重點圍繞健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護體制機制的生態(tài)文明建設(shè)總要求，以國土規(guī)劃（宏觀層面）、土地利用總體規(guī)劃（中觀、微觀層面）為基本規(guī)劃，推進區(qū)域布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通發(fā)展、土地利用、國土整治、生態(tài)保護等空間規(guī)劃編制過程、成果要求的統(tǒng)一或融合，形成圍繞“兩個一百年”奮斗目標、空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃功能互補、各級各類規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的國家空間規(guī)劃體系。

這樣一個規(guī)劃體系，是在現(xiàn)行的國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)上進行適當整合而成，無須推倒重來，無須對法律作重大修改，甚至連規(guī)劃名稱都可直接使用，是改革成本和風險最小、改革目標最易達成的改革方案。

以國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)

《中國環(huán)境管理》：為什么您認為國土部的方案切實可行？

董祚繼：現(xiàn)代意義的國土空間規(guī)劃19世紀末、20世紀初起源于英、德等西歐國家，20世紀60年代以后，大多數(shù)國家由政府組織開展了此項工作。國土空間規(guī)劃作為各國戰(zhàn)略性、綜合性的空間發(fā)展政策，對統(tǒng)籌開發(fā)國土空間、合理利用國土資源、強化生態(tài)環(huán)境保護、實施國土綜合整治等起到了積極的促進作用。其發(fā)展態(tài)勢呈現(xiàn)以下主要特征：

各國大都建立了獨立、完整的國土空間規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃與經(jīng)濟社會規(guī)劃在功能和性質(zhì)上迥然不同，前者主要擔負空間用途管制、資源環(huán)境保護和國土綜合整治等功能，屬長期性、約束性規(guī)劃；后者主要明確政府工作重點，包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等，屬短期性、指導(dǎo)性規(guī)劃。兩類規(guī)劃互為補充，但互不替代。

現(xiàn)代國土空間規(guī)劃日益走向廣覆蓋。現(xiàn)代國土空間規(guī)劃發(fā)端于城市，逐步向城鄉(xiāng)、區(qū)域、國家乃至洲際層面擴展，不僅法國、荷蘭、日本、韓國等具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家，就連英國、德國、意大利、丹麥等實行適度干預(yù)體制的國家也都制定有國家層面的空間綜合規(guī)劃或政策，歐盟也于1999年公布了具有空間規(guī)劃性質(zhì)的《歐洲空間發(fā)展展望》。

總起來看，國土空間規(guī)劃已成為市場經(jīng)濟國家國土空間管治的通行做法和基本工具，這對于我們推進“多規(guī)合一”是有益的啟示。一方面，每五年編制一次經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，明確政府重點工作、引導(dǎo)市場行為，仍然十分必要；另一方面，編制實施國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌國土空間開發(fā)、資源合理利用、生態(tài)環(huán)境保護、國土綜合整治，對保障全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展也極為重要。

主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)國土空間規(guī)劃

《中國環(huán)境管理》：在國土空間規(guī)劃體系里面，你認為《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》扮演一個什么角色？

董祚繼：主體功能區(qū)戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，共同構(gòu)成了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的完整戰(zhàn)略。從形式來說，戰(zhàn)略與規(guī)劃不同，戰(zhàn)略是一個綱要和構(gòu)想，對規(guī)劃編制具有指導(dǎo)意義，但不能等同于規(guī)劃，規(guī)劃最終是要落地的。從內(nèi)容來說，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》更多地強調(diào)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容，盡管也包含了空間規(guī)劃的某些內(nèi)容，但離完整的國家空間總體規(guī)劃還有較大差距。

《中國環(huán)境管理》：在推進“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系過程中，環(huán)保部門希望整合環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境總規(guī)、規(guī)劃環(huán)評和生態(tài)紅線到多規(guī)合一工作中。您認為，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃如何參與進去合適？

董祚繼：生態(tài)環(huán)境保護是未來國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，包括生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)保護紅線、環(huán)境影響評價等，都是必不可少的重要組成部分。但在多規(guī)合一的總趨勢下，不必也不能再增加規(guī)劃類型。雖然城市環(huán)境保護和治理是空間規(guī)劃的基本內(nèi)容之一，但還是建議不要搞成單獨的規(guī)劃類型。

建議試點地區(qū)實現(xiàn)“三個統(tǒng)一”

《中國環(huán)境管理》：對正在開展的28個“多規(guī)合一”市縣試點，您有哪些建議？

董祚繼：由于各類規(guī)劃牽頭的職能部門以及規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、審批機關(guān)等各不相同，不僅給規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接造成困難，降低管理效率，也直接影響規(guī)劃的科學性和嚴肅性。因此，統(tǒng)一規(guī)劃組織也十分重要，是“多規(guī)合一”的前提和保障。

首先是統(tǒng)一規(guī)劃編制過程。要強化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“多規(guī)合一”不管是由哪個部門牽頭，都要體現(xiàn)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集體決策的原則，既要克服“一把手”規(guī)劃專權(quán)，又要克服部門規(guī)劃傾向。要堅持部門合作，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下積極發(fā)揮職能部門作用，做到既加強協(xié)作、形成合力，又分工把關(guān)、適度制衡。要落實專家領(lǐng)銜，空間規(guī)劃應(yīng)當尊重經(jīng)濟規(guī)律和空間規(guī)律，加強專家咨詢、科學論證，避免以片面的利益博弈過程取代理性的科學決策過程，并應(yīng)創(chuàng)造條件，逐步做到規(guī)劃編制機構(gòu)與管理機關(guān)相分離。要推進公眾參與，空間規(guī)劃作為抽象行政行為不具有可訴性，行政救濟渠道受限，如何防止政府濫用權(quán)力、保證規(guī)劃公正合理、保護權(quán)利人合法權(quán)益就成為一個關(guān)鍵問題。

其次是統(tǒng)一規(guī)劃審批管理。要統(tǒng)一規(guī)劃期限，綜合考慮空間規(guī)劃性質(zhì)和我國“五化”進程，規(guī)劃期限以15年左右為宜，規(guī)劃期內(nèi)重點做實5年規(guī)劃，再滾動修訂，為各級規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接創(chuàng)造必要條件。要統(tǒng)一規(guī)劃范圍，總體規(guī)劃范圍應(yīng)當覆蓋轄區(qū)全部土地，以便對涉及全局利益的國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護進行統(tǒng)籌安排，并實現(xiàn)自上而下的垂直統(tǒng)一管控。要統(tǒng)一審批機關(guān)，現(xiàn)階段規(guī)劃審批機關(guān)仍以規(guī)劃編制的上級政府為宜，條件成熟時改由上級政府審查通過后報人大審批。

再次是統(tǒng)一規(guī)劃實施監(jiān)管。要統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動，規(guī)劃經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準后，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門分工負責、協(xié)調(diào)行動，依法執(zhí)行規(guī)劃、依法監(jiān)督規(guī)劃，確保規(guī)劃有效實施。要統(tǒng)一規(guī)劃修改，規(guī)劃定期修改和涉及規(guī)劃約束性內(nèi)容的日常修改，須遵循法定程序進行，并報原批準機關(guān)審批；涉及非約束性內(nèi)容的日常調(diào)整，由有關(guān)部門協(xié)商一致后，報規(guī)劃編制機關(guān)批準，并報規(guī)劃審批機關(guān)備案。要統(tǒng)一監(jiān)管平臺，以全天候、全覆蓋的國土遙感監(jiān)測平臺為依托，建立統(tǒng)一的規(guī)劃實施信息采集、分析、公示、反饋平臺，對規(guī)劃實施情況進行定期與不定期監(jiān)測評估，為審批管理、社會服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)管提供支撐。