生態(tài)清潔小流域建設現(xiàn)狀與展望

蒲朝勇，高 媛

(水利部 水土保持司，北京 100053)

生態(tài)清潔小流域建設現(xiàn)狀與展望

蒲朝勇，高 媛

(水利部 水土保持司，北京 100053)

生態(tài)清潔小流域；成效；潛力；建議

生態(tài)清潔小流域建設在全國的推廣工作取得了重要進展，建設進程不斷加快，建設理念和技術路線日臻成熟,社會影響力不斷擴大。生態(tài)清潔小流域建設將小流域作為一個系統(tǒng)單元,從源頭著手,對涉水問題進行系統(tǒng)布局、綜合治理,其成效具有突破性和可持續(xù)性，是水土保持生態(tài)建設工作的發(fā)展大勢。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們越來越重視與期盼山青、水綠、天藍的人居環(huán)境。2006年，水利部在全國啟動了生態(tài)清潔小流域建設試點工程。9年來，生態(tài)清潔小流域建設在全國范圍內(nèi)取得了長足進展。

1 生態(tài)清潔小流域建設發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 從試點工程發(fā)展到面上推動

2006年生態(tài)清潔小流域建設啟動初期，全國僅有79個縣(市、區(qū))的81條小流域開展試點；在水利部和地方各級政府、水利水保部門的大力推動下，到2014年底，全國已有30個省的335個縣開展了生態(tài)清潔小流域建設，實施小流域約800條。全國生態(tài)清潔小流域建設進程不斷加快，建設力度不斷加大。湖北省9個市(州)、28個縣開展了生態(tài)清潔小流域建設，實施小流域86條；廣東將生態(tài)清潔小流域作為全省治洪治澇保安工程的重要建設內(nèi)容，擬實施小流域整治500條，規(guī)劃總投資96億元；北京、江蘇、浙江等省市把開展生態(tài)清潔小流域建設作為新農(nóng)村建設的重要載體，每年投入數(shù)億元整鄉(xiāng)整縣推進。

1.2 建設理念和技術路線日臻成熟

各地在生態(tài)清潔小流域建設中，結合所在區(qū)域發(fā)展定位，創(chuàng)新思路，因地制宜積極探索，實踐了多種切合實際的生態(tài)清潔小流域建設模式，積累了豐富的建設經(jīng)驗。 目前最具代表性的生態(tài)清潔小流域建設模式主要有四種:一是在重要水源地保護區(qū)，以水源涵養(yǎng)、水質(zhì)保護為目標的面源污染防治型小流域建設模式，如湖北丹江口水庫、北京密云水庫周邊的小流域項目；二是在具有山水、民俗旅游資源優(yōu)勢的地區(qū)，以保護原生態(tài)和水環(huán)境為重點的生態(tài)環(huán)境型小流域建設模式，如浙江安吉縣的深溪小流域、湖南韶山?jīng)_的韶北河小流域；三是在資源環(huán)境承載力較好的地區(qū)，以發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)為重點的生態(tài)經(jīng)濟型小流域建設模式，如寧夏六盤山腹地的隆德縣清流河小流域，河南、山東等省的生態(tài)清潔小流域，均大力發(fā)展珍貴生態(tài)植物栽培、茶葉、經(jīng)濟林果等特色產(chǎn)業(yè)；四是在山洪災害較為嚴重的地區(qū)，如廣東深圳、江蘇宜興等地，以確保人民生命財產(chǎn)安全為重點的生態(tài)安全型小流域建設模式。這些模式因地制宜，統(tǒng)籌考慮了資源稟賦、產(chǎn)業(yè)方向和現(xiàn)實需求，工程設施與產(chǎn)業(yè)布局結合緊密，生態(tài)效益和經(jīng)濟效益并重，效果顯著，很好地發(fā)揮了保生態(tài)、惠民生的示范作用。

在技術規(guī)范標準方面，2013年水利部發(fā)布了水利行業(yè)標準《生態(tài)清潔小流域建設技術導則》(SL 534—2013)，明確了生態(tài)清潔小流域建設從規(guī)劃設計、組織實施到效益監(jiān)測評價等各建設環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和工作要求。

1.3 建立了行之有效的建設工作機制

與傳統(tǒng)的水土流失綜合治理項目相比，生態(tài)清潔小流域拓展了建設目標，涉及多行業(yè)、多部門，建設內(nèi)容多且標準高，所需資金量大，單靠水利水保部門難以按規(guī)劃目標實施。為此，各地探索出了行之有效的工作機制，即水利水保部門做好規(guī)劃，政府主要領導掛帥、牽頭成立領導小組，組織協(xié)調(diào)水務、城建、環(huán)保、交通、旅游、電力等多個部門，按照統(tǒng)一規(guī)劃，共同參與，系統(tǒng)治理。同時，積極整合各部門相關項目投資、安排地方財政專項資金、吸納民間資本以保障生態(tài)清潔小流域建設資金。

1.4 社會影響不斷擴大

(1)各級政府關注度和重視程度不斷提升。生態(tài)清潔小流域建設試點以來成效顯著，吸引很多地方政府開始有計劃、有步驟地培育典型，以點帶面。如北京市委、市政府將生態(tài)清潔小流域建設明確為 “為民辦實事”的一項重要工作內(nèi)容，并將任務完成情況納入各區(qū)縣黨委、政府領導班子的考核指標；昆明市盤龍區(qū)政府要求水利部門做好地區(qū)生態(tài)清潔小流域建設規(guī)劃，每年實施3～4條。

(2)受到社會各界普遍歡迎。已實施項目的地區(qū)，群眾普遍對生態(tài)清潔小流域建設工作給予肯定，自覺維護建設成果的意愿很高，民間資本跟進參與水土流失治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的積極性很高，繼續(xù)推進項目實施的呼聲也很強烈。

2 生態(tài)清潔小流域建設契合時代需求，成效顯著

2.1 構建起面源污染立體防護體系，解決了農(nóng)業(yè)面源污染防控難題

近年來飲用水水源地水質(zhì)安全越來越為公眾關注，為此，各地各部門積極采取措施加強水源地水資源保護，但面源污染控制一直是工作的難點。生態(tài)清潔小流域建設從源頭著手，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染進行全程控制和治理，探索出了解決面源污染的有效途徑。在昆明，作為城市飲用水重要水源地的松華壩水庫，長期以來水庫周邊陡坡開荒、坡耕地種植、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大量施用化肥農(nóng)藥的情況十分普遍，加上村莊缺乏污水和垃圾收集處理設施，庫區(qū)面源污染問題非常嚴重。為此，昆明市委、市政府在庫區(qū)積極推進生態(tài)清潔小流域建設，從山頂?shù)胶庸葮嬛恕斑h山生態(tài)修復、農(nóng)地綜合治理、庫周生態(tài)緩沖”的面源污染“三道防線”。按照面源污染的形成輸送路徑，對遠山實施退耕還林、封禁治理, 控制林地徑流，養(yǎng)山保水，減少水土流失；在山腰臺地開展坡耕地改造，配套坡面水系工程，控制農(nóng)田徑流，減少人為水土流失，提高耕地質(zhì)量，同時大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少化肥、農(nóng)藥使用量；在山腳村莊實施污水和垃圾收集處理，以及沼氣池、道路硬化措施，進行村落面源污染控制；在入庫河道兩側200 m內(nèi)實施“農(nóng)改林” “止耕禁養(yǎng)”，對河道進行綜合整治，改善河道水質(zhì)。環(huán)環(huán)相扣的立體式多級防治體系，實現(xiàn)了對面源污染的有效防控。以鐵沖小流域為例，治理后流域水體中總氮、總磷、生物需氧量(BOD5)、化學需氧量(COD)和懸浮物分別降低95.35%、88.39%、77.25%、78.77%和98.31%，實現(xiàn)了無污水直排河道的目標。目前，北京、山東等地通過生態(tài)清潔小流域建設均在重點飲用水水源地面源污染防控方面取得了成功，國務院在丹江口庫區(qū)及上游水土保持項目實施中更將生態(tài)清潔小流域建設作為防控面源污染的主要措施。

2.2 完善防洪減災工程體系，切實提高了山區(qū)防災減災能力

經(jīng)過多年的大規(guī)模建設，我國大江大河的治理已經(jīng)取得顯著成績，防災減災能力明顯提高，但中小河流山洪災害防治仍是我國目前防洪工作的薄弱環(huán)節(jié)。安全清潔型小流域建設從小尺度入手，完善了山丘區(qū)水利防洪減災保障體系。廣東省是我國受臺風暴雨影響最大的省份，南部山區(qū)山洪災害頻發(fā)，據(jù)統(tǒng)計，廣東省平均每年因山洪地質(zhì)災害造成的直接經(jīng)濟損失約20億元，人員傷亡總數(shù)約占全省臺風洪澇災害總傷亡人數(shù)的八成。自2007年起廣東省在連州市瑤安小流域開展了安全清潔型小流域建設試點。治理前，瑤安小流域水土流失嚴重，河道泥沙淤積、調(diào)洪排洪能力低，流域內(nèi)水利設施老化，堤防防洪標準低，2006年6月18日突發(fā)的特大山洪造成下游村莊許多房屋倒塌、農(nóng)田被沖、電站被毀，水利、供電、通信和公路交通等設施損壞嚴重，經(jīng)濟損失1.7億元，死亡4人。為防治山洪地質(zhì)災害，瑤安安全清潔型小流域建設確立了“上蓄、中疏、下防”的治理思路，在小流域上中下游系統(tǒng)布設水利防洪蓄排措施，上游設立生態(tài)保護區(qū)，在實施封山育林基礎上大力營造生態(tài)林、建設生態(tài)防洪堤壩，提高上游蓄洪保土能力；中游開展河道整治，實施河道清淤疏浚、岸坡整治，提高河道過水能力；下游村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與支流出口等地新建、加固堤防，改造排澇泵站，加固水閘，修建攔河壩、攔沙壩及格柵壩等。通過安全清潔型小流域建設，瑤安小流域的防災減災能力得到明顯提高。2013年8月，受臺風影響，連州市連發(fā)兩次洪水，全市受災人口12.7萬人,直接經(jīng)濟損失2.2億元，而瑤安小流域在兩次特大降雨中都沒有因雨成災，沿岸群眾、村莊和農(nóng)田都安然無恙。

2.3 推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居環(huán)境改善，為農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供了解決途徑

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)生活方式和農(nóng)村發(fā)展形勢也在發(fā)生深刻的變化。如何推動農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，保障農(nóng)村長治久安，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與資源保護、生態(tài)環(huán)境保護共贏，是當前農(nóng)村工作的重點和難點問題之一。生態(tài)清潔小流域建設以農(nóng)村“村容整潔、生產(chǎn)發(fā)展”為切入點，通過水土流失治理與水環(huán)境保護推動農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)和農(nóng)村人居環(huán)境改善，為解決農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。如昆明市盤龍區(qū)在鐵沖生態(tài)清潔小流域建設過程中，為鞏固和提升松華壩水源區(qū)水質(zhì)保護成果，保障水源保護區(qū)農(nóng)民生計，大幅削減花卉種植等農(nóng)藥、化肥施用量大的產(chǎn)業(yè)，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，結合坡耕地改造引進龍頭企業(yè)，大力發(fā)展天然有機藍莓、油桃種植，有效控制了農(nóng)業(yè)面源污染，開拓了新的農(nóng)業(yè)增收渠道。據(jù)統(tǒng)計,項目區(qū)農(nóng)民每戶每年可通過土地流轉(zhuǎn)金、果園勞工工資和果業(yè)分紅等渠道新增收入約3 000元。同時，鐵沖小流域還大力開展農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，在村莊實施道路硬化、村間綠化、農(nóng)居改造美化、路燈鋪設、村民文化中心、清潔能源、污水垃圾收集處理設施等建設內(nèi)容，使得村容村貌得到徹底改觀，治理后村莊景觀優(yōu)美，河道水質(zhì)清潔，人居條件舒適，村民的文明意識也大幅增強。在具有山水、民俗旅游資源優(yōu)勢的地區(qū)，通過生態(tài)清潔小流域建設，農(nóng)家樂蓬勃發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)濟條件得到明顯改善，村民安居樂業(yè)。

2.4 升華生態(tài)優(yōu)勢，推動區(qū)域發(fā)展

以南京市為例，當?shù)卣退２块T以生態(tài)清潔小流域建設為基礎，圍繞“水”做文章，充分挖掘當?shù)刭Y源優(yōu)勢，開創(chuàng)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的新局面。2005年南京市江寧區(qū)水利局啟動石塘生態(tài)清潔小流域建設，對流域河道、塘壩進行了治理。有了良好的水環(huán)境后，2007年，江寧區(qū)采取“政府引導，市場運作；企業(yè)主投，群眾參與”的模式，由區(qū)政府牽頭多部門，同時引進社會資金對石塘小流域進行了集中治理和旅游開發(fā)。2011年，水利部門繼續(xù)深入推進石塘生態(tài)清潔小流域建設，編制了《石塘生態(tài)清潔小流域綜合治理方案》《石塘竹海旅游區(qū)水系景觀設計》，投入1 800萬元進一步提升石塘水景觀質(zhì)量，發(fā)掘“水文化”內(nèi)涵。經(jīng)過一系列打造，石塘小流域的人居環(huán)境、交通設施、生產(chǎn)條件和村容村貌得到全面改善，成功打造出“石塘竹?！钡嚷糜尉皡^(qū)，使休閑觀光產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展，目前已成為江寧周邊的著名景區(qū)，節(jié)假日石塘小流域游人如織。南京市溧水縣在傳統(tǒng)小流域建設的基礎上，通過水系溝通工程，對境內(nèi)的12個小流域進行資源整合、統(tǒng)一開發(fā)，發(fā)展成了規(guī)模可觀的現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)園和影視基地。南京市高淳縣將生態(tài)清潔小流域建設理念進一步擴大到了 “大示范區(qū)” “流域片”，在總面積約50 km2的區(qū)域內(nèi),全面開展以水環(huán)境治理、人居環(huán)境改善為重點的生態(tài)清潔小流域建設工程，建成的“國際慢城”獲得了世界慢城組織授予的“慢城”稱號，成為南京市的又一新興標志性景區(qū)，極大地推動了高淳縣旅游和關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過大力開展生態(tài)清潔小流域建設，南京市極大地改善了城市周邊山丘區(qū)的人文生態(tài)環(huán)境，進一步夯實了“國際性人文綠都”的基礎。

實踐證明，生態(tài)清潔小流域建設契合了我國經(jīng)濟社會發(fā)展新階段水土保持生態(tài)建設的眾多需求，是推動農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的有效途徑和整合區(qū)域生態(tài)資源實現(xiàn)高效開發(fā)的有效平臺，是推動生態(tài)文明建設的有效載體。

3 生態(tài)清潔小流域建設發(fā)展空間廣闊

生態(tài)清潔小流域建設的成功之處在于其跳出了小流域生態(tài)建設“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)思路，打破了行業(yè)部門“各自打拼”的固有局面，找到了系統(tǒng)解決一系列水問題的突破口。其定位的先天優(yōu)勢決定了生態(tài)清潔小流域建設將是今后水土保持生態(tài)建設的發(fā)展大勢。

3.1 生態(tài)清潔小流域建設定位優(yōu)勢

(1)從小流域著手，解決大流域問題。小流域是流域最基本的自然地理單元，流域的一系列水問題來源于小流域的水問題。生態(tài)清潔小流域建設抓住問題的源頭，從基本單元著手，從小尺度入手，各個突破，以期最終解決中尺度、大尺度的問題。

(2)用系統(tǒng)的觀念，統(tǒng)籌解決小流域的保護與發(fā)展問題。一直以來，在一條小流域內(nèi)，水土流失治理、水資源保護、農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)等由不同職能部門各自分管，即使在水利部門內(nèi)部，水土流失、面源污染、山洪災害等一系列民生水利問題，也往往被分散、分別處理，一個問題解決后往往還遺留其他問題。而生態(tài)清潔小流域建設通過統(tǒng)一規(guī)劃，在不改變現(xiàn)有投資渠道和管理權限的情況下，有效整合起水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門的項目，對小流域“山、水、田、林、路、村莊”進行綜合治理，進行系統(tǒng)保護和開發(fā)，提供了水質(zhì)保護、防洪減災、水環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個目標的“一攬子”解決方案。

(3)立足實際，解決農(nóng)村發(fā)展問題。水土保持工作的重要意義之一在于通過水土資源的合理保護利用，改善農(nóng)民生存條件，提高農(nóng)民生產(chǎn)水平和生活質(zhì)量，最終實現(xiàn)人與自然、城市與鄉(xiāng)村的和諧共處?，F(xiàn)階段中國發(fā)展面臨很多問題，實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展是其中的大問題，新一代農(nóng)民已不再接受城鄉(xiāng)生活質(zhì)量的巨大差異、農(nóng)村的深度貧困和嚴重的環(huán)境污染，在發(fā)展城鎮(zhèn)化的同時，如何讓選擇留守的農(nóng)民在農(nóng)村能夠安居樂業(yè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)清潔小流域建設實踐為我們提供了一個全新的思路。生態(tài)清潔小流域建設立足農(nóng)村實際，整合資源，改善農(nóng)民最關心的人居環(huán)境和生產(chǎn)發(fā)展問題，搭建生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展平臺，從而推動了農(nóng)村文明程度的提高，真正擴大了農(nóng)民的生存空間，拓寬了農(nóng)民的生活方式選擇。

3.2 生態(tài)清潔小流域建設存在發(fā)展提升空間

(1)建設數(shù)量、規(guī)模和建設標準還有很大提升空間。目前生態(tài)清潔小流域建設在我國各地區(qū)的推進速度很不均衡，東部地區(qū)發(fā)展比較快，覆蓋范圍相對較廣，建設標準也比較高，示范效應比較好；中西部地區(qū)建設數(shù)量、規(guī)模和建設標準還非常有限，個別地區(qū)還沒有提上議事日程。究其原因，主要還是受財力制約。而這些地區(qū)干部群眾對生態(tài)清潔小流域建設需求迫切，呼聲強烈，許多地方政府和水利水保部門積極主動去生態(tài)清潔小流域建設較好的地區(qū)取經(jīng)。一旦資金問題能夠解決，生態(tài)清潔小流域建設將會在全國得到迅速推進。

(2)建設內(nèi)涵和影響力有很大提升空間。2015年5月6日，《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》明確提出了“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”的戰(zhàn)略，要求堅定不移地實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全空間規(guī)劃體系，科學合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。作為與水資源保護緊密關聯(lián)的生態(tài)清潔小流域建設工作，在現(xiàn)有建設理念和建設模式的基礎上，其工作內(nèi)涵可進一步向水資源和土壤資源質(zhì)量的提高和維護方面靠攏，在嚴格依據(jù)主體功能區(qū)劃分的基礎上，區(qū)分水土資源稟賦，因地制宜開展不同治理目標的生態(tài)清潔小流域建設，使其成為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局工作中不可或缺的力量。

4 生態(tài)清潔小流域建設存在問題及對策建議

4.1 生態(tài)清潔小流域建設面臨發(fā)展桎梏

(1)水利資金投入保障問題。根據(jù)《生態(tài)清潔小流域建設技術導則》測算，生態(tài)清潔小流域建設投資標準應在200萬元/km2左右，但現(xiàn)有各類水土保持項目投入遠不能滿足此標準要求。目前項目實施主要依靠整合其他部門資金，和其他部門相比，水土保持資金投入很少，導致水利水保部門在工作中話語權漸弱。

(2)管護機制問題。目前,生態(tài)清潔小流域的設施運行管理工作主要由村集體負責，有的設施交由水利部門管理。但交由水利部門管理的多數(shù)沒有落實穩(wěn)定的管護資金渠道，或者雖有渠道但經(jīng)費缺口大，難以支撐日常運行開支，造成水利部門運行管護負擔沉重。

4.2 生態(tài)清潔小流域建設對策建議

(1)建議將生態(tài)清潔小流域建設納入水利部門工作重點，作為推動農(nóng)村水環(huán)境整治的抓手。目前，中央對農(nóng)村水環(huán)境整治有明確要求，群眾也有迫切需要，考慮到生態(tài)清潔小流域的建設內(nèi)容、建設范圍皆與農(nóng)村水環(huán)境密切關聯(lián)，建議各級水利部門將其納入農(nóng)村水環(huán)境整治工作通盤考慮。同時，加大生態(tài)清潔小流域建設科研與宣傳推廣工作，推動全社會關注和重視生態(tài)清潔小流域建設。

(2)建議各地將生態(tài)清潔小流域建設作為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局工作的重要內(nèi)容，盡快完善生態(tài)清潔小流域建設頂層設計，出臺專項建設方案，明確今后一段時期內(nèi)生態(tài)清潔小流域建設的發(fā)展目標和建設重點，確保生態(tài)清潔小流域建設有計劃、有步驟推進。

(責任編輯 張培虎)

S157.2

C

1000-0941(2015)06-0007-04

蒲朝勇(1964—)，男，四川廣元市人，教授級高級工程師，副司長，長期從事水土保持生態(tài)建設管理工作。

2015-05-27