礦產(chǎn)資源補償費減免過程中出現(xiàn)的問題及對策討論:以安徽省補償費減免規(guī)范為例

蔣健明，汪應(yīng)宏，李建設(shè)，王秉義，張 玲

(1.中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.安徽省省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心，安徽 合肥 230001；3.安徽省土地勘測規(guī)劃院，安徽 合肥 230601；4.安徽省天然氣開發(fā)股份有限公司,安徽 合肥230051)

礦產(chǎn)資源補償費減免過程中出現(xiàn)的問題及對策討論:以安徽省補償費減免規(guī)范為例

蔣健明1，2，汪應(yīng)宏1，李建設(shè)2，王秉義3，張 玲4

(1.中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.安徽省省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心，安徽 合肥 230001；3.安徽省土地勘測規(guī)劃院，安徽 合肥 230601；4.安徽省天然氣開發(fā)股份有限公司,安徽 合肥230051)

“安徽省礦產(chǎn)資源補償費減免申請、核實、審查規(guī)定”是全國第一個關(guān)于礦產(chǎn)資源補償費減免申請和審核的技術(shù)性規(guī)定，本文在肯定該規(guī)定的合理性和其積極作用的前提下，結(jié)合實踐對該省礦產(chǎn)資源補償減免技術(shù)規(guī)定進行梳理和剖析，指出該規(guī)定在一些減免項目名稱的規(guī)范性、減免條款的定性和定量的劃分等方面較易引起爭議。并指出，礦產(chǎn)資源補償費減免規(guī)范應(yīng)從礦產(chǎn)資源資產(chǎn)性入手，將礦產(chǎn)資源儲量動態(tài)檢測、礦山監(jiān)督管理與礦產(chǎn)資源補償費征收工作相結(jié)合，從國家層面及時修改完善礦產(chǎn)資源補償費征收及減免有關(guān)規(guī)定，按礦種制定一個格式化、操作性強、推廣性強的征收減免規(guī)范。

礦產(chǎn)資源；補償費；減免規(guī)范；技術(shù)規(guī)范

礦產(chǎn)資源補償費的征收是為了保障和促進礦產(chǎn)資源的勘查、保護與合理開發(fā)，維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益。國務(wù)院150號令對礦產(chǎn)資源補償費的征收在法律層面上進行了規(guī)定，因其考慮到保護資源與維護財產(chǎn)權(quán)益同等重要性，對補償費減免進行了原則性規(guī)定[1]，由于相關(guān)技術(shù)要求及規(guī)范的缺失，導(dǎo)致在實際操作中難以把握。安徽省在2010年制定了全國第一個減免規(guī)范性文件。筆者有幸參與了該規(guī)定制定的全過程，本文擬通過對安徽省礦產(chǎn)資源補償減免技術(shù)規(guī)定進行剖析，探討如何進一步完善相關(guān)礦產(chǎn)資源補償費減免技術(shù)規(guī)范。

1 問題的提出

1994年國務(wù)院頒布了150號令《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，該規(guī)定第12條、第13條就礦產(chǎn)資源補償費減免進行了原則性規(guī)定。隨著補償費征收工作的深入開展，全國就補償費減免問題不斷出現(xiàn)新情況，針對這些問題，在國家和省級層面上也先后發(fā)布了一系列部門規(guī)章予以解釋。但由于礦產(chǎn)資源補償費減免工作是一項政策性技術(shù)性很強的工作，現(xiàn)行的《規(guī)定》和解釋中，對礦產(chǎn)資源補償費減免只有原則性和程序性的規(guī)定，在減繳比例上沒有具體規(guī)定，技術(shù)性的具體要求也沒有，客觀上導(dǎo)致礦產(chǎn)資源補償費減免工作失范，自由裁量權(quán)過大。例如，申請減免企業(yè)對申請減免的理由、低品質(zhì)礦產(chǎn)的說明、“三下”開采的面積計算依據(jù)、參數(shù)選擇、減免計算方法、財務(wù)報表分析等方面都存在著一些問題，這些問題對礦產(chǎn)資源補償費減免的合理性、標準化管理產(chǎn)生一定的困擾[2]。

2 安徽省補償費減免技術(shù)規(guī)定

安徽省補償費減免規(guī)定體現(xiàn)在該省2010年出臺的《關(guān)于印發(fā)安徽省礦產(chǎn)資源補償費減免申請、核實、審查等三個暫行規(guī)定的通知》(皖國土資〔2010〕392號)中(以下簡稱《減免規(guī)定》)，主要分兩個方面，一是減免程序上的規(guī)定，包括《安徽省礦產(chǎn)資源補償費申請減免文本編寫規(guī)范》、《安徽省礦產(chǎn)資補償費減免核實程序與要求》、《安徽省礦產(chǎn)資補償費減免審查程序與要求》、《安徽省××礦礦產(chǎn)資源補償費減免解釋與說明》；二是減免申報審查技術(shù)上規(guī)范。本文重點討論對減免技術(shù)規(guī)范。

《減免規(guī)定》主要主要依據(jù)《規(guī)定》第12條、第13條內(nèi)容，通過規(guī)程分類法、法規(guī)技術(shù)解釋與經(jīng)濟成本比較分析法、礦區(qū)投影法，將《規(guī)定》及有關(guān)減免政策解釋以《減免規(guī)定》的形式展現(xiàn)出來。其具體內(nèi)容詳見表1。

2.1 規(guī)范分類法

由于《規(guī)定》對減免部分的條款在實際工作中不好操作，地方的規(guī)范只有在不違背《規(guī)定》的法律原則下制定，該省將各類部頒規(guī)范進行分類，如對《規(guī)定》第12條中“開采已關(guān)閉礦山的非保安殘留礦體的”，該省引用國家煤炭工業(yè)局《關(guān)于頒發(fā)(建筑物、水體、鐵路及主要井巷煤柱留設(shè)與壓煤開采規(guī)程)的通知》(煤行管字〔2000〕第81號)有關(guān)規(guī)定，用于延伸解釋煤炭礦山非保安礦柱等；此外，還將部頒的地質(zhì)勘查、開發(fā)利用的各類規(guī)范用于解釋減免條款。

2.2 法規(guī)技術(shù)解釋與經(jīng)濟成本比較分析法

根據(jù)《規(guī)定》的精神，國家征收礦產(chǎn)資源補償費的主要指導(dǎo)原則既為了保障和促進礦產(chǎn)資源的保護與合理開發(fā)，又要維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益[3]。因此，在《減免規(guī)定》的制定過程中，該省采用經(jīng)濟成本比較法，結(jié)合實際，對法規(guī)用技術(shù)語言加以解釋。如對在水體下開采問題，按照常規(guī)的理解，水體下開采是指在水體的垂直下方開采，但在實際工作中，通過調(diào)研與測算，如煤炭礦山，往往在煤礦含水層下開采，其開采風(fēng)險和開采成本巨大。該省在《減免規(guī)定》中引用了《關(guān)于印發(fā)<安徽省煤礦含水層下開采若干規(guī)定>的通知》*據(jù)安徽省經(jīng)信委(皖經(jīng)煤炭〔2007〕110號)。文中解釋，將煤礦含水層下開采也是視做減繳項目來對待。又如對于“斷層三角煤”*國務(wù)院150號令是1994年頒布的，當時的煤炭礦山的開采才剛剛引用綜采系統(tǒng).其實在國家有關(guān)規(guī)定和相關(guān)規(guī)范中，沒有“斷層三角煤”這個概念，“斷層三角煤”是在實際開采中因利用綜采系統(tǒng)而形成一種形象的叫法。(圖1)，斷層三角煤是因為斷層和采煤工作面斜交，造成一個三角區(qū)域，無法用正常的開采工藝開采，安徽兩淮礦區(qū)大部分礦山均將這部分資源量作為開采損失量攤銷處理。在后期，采用特殊的工藝進行殘采，以提高資源回收率。按照征收礦產(chǎn)資源補償費的主要指導(dǎo)原則該省將此項目列入到補償費減繳項目中來。

2.3 礦區(qū)投影法

《規(guī)定》中，對“依法開采水體下、建筑物下、交通要道下的礦產(chǎn)資源的”可以減繳礦產(chǎn)資源補償費，但是，如何確定“三下”范圍，以及如何計算，又是實際操作中面臨的難題。該省在減繳規(guī)范中對“三下”開采的面積計算依據(jù)、參數(shù)選擇進行了規(guī)定。并首先要求提供礦區(qū)壓占平面圖(圖2～4)，并規(guī)定，對于地表構(gòu)筑物涉及資源補償費減繳的類型僅限于未獲得政府補償?shù)拇迩f、河流、堤壩、交通要道和220kV以上的高壓線路等?！叭隆泵娣e的計算，對于村莊等塊狀構(gòu)筑物一般采取垂線法計算其壓覆范圍，對河流、交通要道等線狀構(gòu)筑物一般采取剖面計算法計算其壓覆范圍(圖5、圖6)。

安徽省通過幾年來礦產(chǎn)資源補償費減免規(guī)范的實踐，為該省礦產(chǎn)資源補償費減免的申請核實提供了有效依據(jù)，也取得了很大成效(圖7)。

圖1 淮南某礦斷層三角煤示意圖

圖2 淮北煤田某煤礦地面構(gòu)筑物示意圖

圖3 淮南某礦村莊下壓覆煤炭資源示意圖*據(jù)安徽淮南礦業(yè)集團《××煤礦涉及減繳礦產(chǎn)資源補償費資源儲量范圍核實報告》。

圖4 村莊等塊狀物壓覆范圍計算示意圖

3 討論與建議

雖然安徽省在減免實際操作過程中，《減免規(guī)定》的制定起到了很大的檢驗作用，但《減免規(guī)定》本身也存在一些對減免項目的定性、定量劃分、名稱不規(guī)范及多解性等問題，較易引起爭議[3]。

3.1 《減免規(guī)定》的法律效力問題

由于《規(guī)定》中的“三免五減”不夠具體，安徽省為便于操作，在編制《減免規(guī)定》中部分引用了部、省頒規(guī)程或規(guī)范，但其法律效力問題值得討論。規(guī)程，簡單說就是“規(guī)則+流程”，一般特指某一方面的相關(guān)流程和規(guī)則，如操作規(guī)程，應(yīng)屬指導(dǎo)性文件；規(guī)范是指群體所確立的行為標準，技術(shù)規(guī)范在法律上被確認后,就成了技術(shù)法規(guī)。如關(guān)于“三下”問題，《減免規(guī)定》中就引用了該省國土資源主管部門頒布的《建筑物、水體下、鐵路及主要井巷煤柱留設(shè)與壓煤開采規(guī)程》(通常所說的“三下”規(guī)程)；“三角煤”“斷層煤”“斷層煤柱”則依據(jù)的是煤炭部1982年試行的《關(guān)于合理開采煤炭資源提高回采率的若干規(guī)定》中提出的要求，這些均為技術(shù)要求，而不是規(guī)范性文件，在此引用就涉及到法律效力問題，是否違背上位法的精神，有待于探討。

圖6 淮南某礦淮河堤壩下壓覆煤炭資源示意圖

圖7 2002～2012年安徽減免企業(yè)補償費繳納額與減繳比例對比圖(數(shù)據(jù)來源：安徽省國土資源廳)

3.2 《規(guī)定》中對相關(guān)主管部門規(guī)定不夠明確

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定：“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在下列地區(qū)(如重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、重要河流以及國家規(guī)定不得開采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū))開采礦產(chǎn)資源”；按照對《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》的理解，《規(guī)定》中所涉及的“三下”資源量的開采必須經(jīng)過主管部門批準同意才具備減免條件，否則應(yīng)視為違法開采。但哪些主管部門擁有審批權(quán)？無論是《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》還是《規(guī)定》均沒有明確界定。安徽省在制定《減免規(guī)定》中也很難對“有關(guān)主管部門”界定，尤其是對“三下”開采的。如水利工程下開采，企業(yè)編制了壓礦報告，并經(jīng)國土資源部門批準壓覆資源量，考慮到充分利用資源，在生產(chǎn)安全管理部門批準同意后可以開采，那么生產(chǎn)安全管理部門是否就是行政主管部門？還是水利部門？這些都是需要國家層面上來系統(tǒng)的梳理和解決[4]。

3.3 《規(guī)定》中“水體下”減免項目劃分不明確

《規(guī)定》明確規(guī)定“水體下” 開采要依法，但對什么類型的“水體”沒有界定，由哪級水利主管部門負責(zé)審批也沒有明確，“水體下”也沒有給出專業(yè)的解釋。對“水體下”的常規(guī)理解是在水體的垂直下方開采，但安徽省在進行《減免規(guī)定》研究中，通過對煤炭礦山的調(diào)研與測算，發(fā)現(xiàn)在煤礦含水層下開采，其開采風(fēng)險和開采成本更大。據(jù)此，《減免規(guī)定》對“水體下”的理解延伸到煤系頂部含水層、太原組灰?guī)r水、井下開采巖層水體等，單其解釋力是否違背了上位法的精神也是值得探討的問題。因此，建議在國家層面上對此進行研究，如對河流的適當分類(如大小、季節(jié)性河流)、“水體下”的類型進行明確。

3.4 《規(guī)定》中對“開采未達到工業(yè)品位或者未計算儲量的低品位礦產(chǎn)資源”覆蓋不全面

對于非煤礦山存在有未達工業(yè)品位或未計算儲量的低品位礦產(chǎn)資源，但是對于煤炭產(chǎn)品而言，衡量煤質(zhì)好壞的標準包括煤中灰分、揮發(fā)分、發(fā)熱量、硫分、粘結(jié)性、結(jié)焦性、粒度等指標，例如灰分，小于40%的為煤，大于40%的則為“炭質(zhì)泥巖”，又如賦存厚度，其經(jīng)濟可采性最差的是薄煤層(地下開采時厚度1.3m以下的煤層、露天開采時厚度3.5m以下的煤層)，以上兩項在資源勘查規(guī)范中均不估算“資源量”。如果開采，經(jīng)濟效益顯然低于其他性質(zhì)的煤，現(xiàn)實情況是煤炭市場行情好，企業(yè)逐利意識會采掘此類煤礦，但當市場行情低迷時，棄采是不二選擇，煤炭開采中如果棄采，將是資源的永遠浪費沒法回采的。國家應(yīng)給以讓費減稅的政策以支持企業(yè)節(jié)約利用資源，這也正是《規(guī)定》的法律公允精神的體現(xiàn)。

綜上所述，為了更好的發(fā)揮資源效用，節(jié)約利用資源，礦產(chǎn)資源補償費征收、減免規(guī)范化管理是當務(wù)之急，國家要從礦產(chǎn)資源資產(chǎn)性入手，將礦產(chǎn)資源儲量動態(tài)檢測、礦山監(jiān)督管理與礦產(chǎn)資源補償費征收工作相結(jié)合，及時修改完善礦產(chǎn)資源補償費征收及減免有關(guān)規(guī)定[5-6]，匯集整理相關(guān)礦產(chǎn)資源規(guī)范、規(guī)程，按礦種制定一個格式化、操作性強、推廣性強的征收、減免規(guī)范。同時，為了切實做好資源資產(chǎn)化管理工作，建議建立回采率系數(shù)考核與浮動費率相掛鉤機制，即回采率系數(shù)作為一個考察標準，按照實際回采率完成情況確定企業(yè)的費率標準，這樣，從經(jīng)濟角度上根本解決資源浪費狀況。

[1] 國土資源部.國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源補償費征收管理的通知[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201307/t20130710_1239141.htm,2013-07-10.

[2] 蔣健明.礦業(yè)稅費制度實證分析[J].礦業(yè)快報,2007(5):23-26.[3] 許大純.礦產(chǎn)資源補償費計征對象的研究[J].礦業(yè)研究與開發(fā),2010 (5):100-102.

[4] 耿書文,劉勝富,任天貴，等.礦產(chǎn)資源補償費征管的博弈分析及對策建議[J].煤炭學(xué)報,2002(1):108-112.

[5] 蔣健明.我國礦產(chǎn)資源稅費制度研究及政策建議[D].杭州:浙江大學(xué),2006.

[6] 李娜，李勇，呂賓，等.關(guān)于我國海上油氣資源補償費征收的幾點思考[J].中國國土資源經(jīng)濟，2014(2)：43-45.

Mineral resources compensation reduction problems and countermeasures:Case study from Anhui compensation reduction specification

JIANG Jian-ming1,2,WANG Ying-hong1，LI Jian-she2，WANG Bin-yi3，ZHANG Ling4

(1.School of Environmental Science and Spatial Informatics，China University of Mining & Technology，Xuzhou 221116，China；2.Anhui Province Public Geological Survey Management Center，Hefei 230001,China；3.Anhui Institute of Land Surveying and Planning，Hefei 230601,China；4.Anhui Province Natural Gas Development CO.,Ltd.，Hefei 230051,China)

Anhui mineral resource compensation fee remission application，verification and censoring regulation is the first technical requirement in the mineral resource compensation fee application and censoring in China.In the regulation framework，this paper analyzed the role in the regulation application practice，and pointed out the controversial aspect on the qualitative and quantitative division in the remission project and term.The conclusion is that the regulation on the mineral resource compensation fee remission should consider the mineral resource asset，combined with the mineral resource reserve dynamic monitoring，mine supervision management and mineral resources compensation levy.Above all，the mineral resource compensation fee levy and remission should be revised from the national level in time，as mineral species to provide a format，operational and promotional norm.

mineral resources；compensation；reduction specification；technical specification

2014-06-09

2014年安徽省國土資源廳國土資源科技項目“安徽省礦產(chǎn)資源補償費減免申請、核實、審查等三個暫行規(guī)定進行評價與修訂”資助

蔣健明(1971-)，男，安徽銅陵人，高級經(jīng)濟師,高級工程師，博士研究生，研究方向為礦產(chǎn)資源評價與管理。E-mail: 498475411@qq.com；

汪應(yīng)宏(1967-)，男，安徽太湖人，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為資源經(jīng)濟評價與管理。

F812.42

A

1004-4051(2015)01-0035-05