關(guān)于加強(qiáng)我國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備工作的思考

陳其慎,于汶加,張艷飛,柳群義

(1.中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所，北京 100037；2.中國地質(zhì)科學(xué)院全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100037)

管理專論

關(guān)于加強(qiáng)我國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備工作的思考

陳其慎1,2,于汶加1,2,張艷飛1,2,柳群義1,2

(1.中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所，北京 100037；2.中國地質(zhì)科學(xué)院全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100037)

本文分析了礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備面臨的國內(nèi)外形勢及問題，提出了加強(qiáng)我國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的對策和建議。研究認(rèn)為：全球礦產(chǎn)資源安全形勢日趨復(fù)雜，冷戰(zhàn)后降至低點(diǎn)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備再度受到西方國家關(guān)注；未來10年我國礦產(chǎn)資源供需形勢將出現(xiàn)分異，但總體安全狀況仍不容樂觀。建議建立以礦產(chǎn)品儲(chǔ)備為主、產(chǎn)能和產(chǎn)地儲(chǔ)備為輔的儲(chǔ)備體系，完善儲(chǔ)備機(jī)制體制，擴(kuò)大儲(chǔ)備品種和規(guī)模，著重加強(qiáng)國防軍工和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)所需礦產(chǎn)的儲(chǔ)備。

儲(chǔ)備；礦產(chǎn)資源；安全；戰(zhàn)略建議

礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備對保障國家安全和經(jīng)濟(jì)安全意義深遠(yuǎn)。它是國家政治和經(jīng)濟(jì)安全的防線。合理儲(chǔ)備資源是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提條件,是宏觀調(diào)控的重要形式,也是降低國家外匯儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)的途徑之一[1]。歐洲、美國以及日本等發(fā)達(dá)國家都已建立了相對完善的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備制度，包括儲(chǔ)備立法、專門的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置以及儲(chǔ)備收儲(chǔ)、釋放的運(yùn)行機(jī)制等[2-4]。我國也歷來重視礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備，各類學(xué)者對中國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備制度的建立進(jìn)行了不少的研究[1,5-7]，然而我國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備仍然面臨較多的問題和挑戰(zhàn)，尤其是在當(dāng)前全球地緣政治日益復(fù)雜、局部沖突加劇的背景下，礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備面臨新的形勢和問題，亟需加強(qiáng)儲(chǔ)備工作。

1 全球礦產(chǎn)資源安全形勢日趨復(fù)雜，冷戰(zhàn)后降至低點(diǎn)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備再度受到西方國家關(guān)注

1.1 全球礦產(chǎn)資源安全面臨的形勢日趨復(fù)雜

1)全球地緣政治格局正發(fā)生重要變化，資源安全作為國防安全的重要保障，在國家安全體系中的地位愈發(fā)重要。美國實(shí)施亞太再平衡戰(zhàn)略，日本軍國主義復(fù)蘇，南海爭端日益激烈，中東、烏克蘭地區(qū)局部沖突不斷升級，全球地緣政治格局正在發(fā)生重要變化，地緣政治形勢嚴(yán)峻，威脅著各國國家安全。礦產(chǎn)資源的安全供應(yīng)是保障國防安全的重要基礎(chǔ)，意義重大。

2)發(fā)達(dá)國家制造業(yè)回歸，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源受到高度重視。金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整，歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體制造業(yè)回歸，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需礦產(chǎn)資源受到美國、歐盟、日本和韓國等國家和地區(qū)高度重視，紛紛開展相關(guān)研究，制定包括儲(chǔ)備在內(nèi)的相關(guān)應(yīng)對政策。

3)一些國家限制礦產(chǎn)品出口，加劇部分資源供應(yīng)緊張程度。近年來，為了保護(hù)資源和環(huán)境、提高本國下游資源產(chǎn)業(yè)競爭力，印尼、印度、剛果(金)等國先后出臺了限制原料或者初級加工產(chǎn)品出口的相關(guān)政策，加劇了部分資源供應(yīng)的緊張程度。如印尼限制鋁土礦、鎳礦等14種礦產(chǎn)出口，剛果(金)限制鈷礦出口，印度限制鐵礦等所有礦產(chǎn)出口。

4)敏感地區(qū)矛盾沖突升級，礦產(chǎn)資源通道安全形勢惡化。由于南海和東海地區(qū)局勢緊張，經(jīng)過馬六甲海峽、望加錫海峽等南海地區(qū)的運(yùn)輸通道和太平洋航線等重要資源運(yùn)輸通道安全面臨挑戰(zhàn)；中東、北非地區(qū)地緣政治復(fù)雜、局部沖突不斷，霍爾木茲海峽、蘇伊士運(yùn)河等重要通道安全也面臨一定威脅。

1.2 礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備再度受到西方國家關(guān)注

1)美國、歐盟重提戰(zhàn)略儲(chǔ)備。美國和歐洲國家冷戰(zhàn)后曾大規(guī)模消減礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備，尤其是美國，近20年連續(xù)消減礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備(圖1)。自2009年以來，隨著全球地緣政治格局和資源安全形勢的變化，美國開始重提戰(zhàn)略儲(chǔ)備，儲(chǔ)備規(guī)模和金額持續(xù)上升。如2012年儲(chǔ)備品種為15個(gè)，2013年增加至19個(gè)，2015年，又計(jì)劃新增包括鈷酸鋰、鋰鎳鈷鋁氧化物、鈮鐵、金屬鏑、氧化釔等8個(gè)儲(chǔ)備品種[8]。歐盟也頻繁發(fā)布有關(guān)關(guān)鍵性原材料的報(bào)告。2014年5月26日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了包括鉻、銻、鈹、鈷、螢石、鎵、鍺、銦、鎂、天然石墨、鈮、鉑族金屬、重稀土、輕稀土和鎢等20種原材料的《關(guān)鍵原材料清單》，并建議各國采取各種必要手段保障這些資源的穩(wěn)定供應(yīng)[9]。

圖1 1946～2012年美國歷史上物資儲(chǔ)備的總價(jià)值(數(shù)據(jù)來源：USGS(1995～2012年)；DOD(1946～1982年))

2)日、韓不斷加強(qiáng)戰(zhàn)略儲(chǔ)備。日本和韓國礦產(chǎn)資源極度匱乏，但卻是礦產(chǎn)資源消費(fèi)大國，礦產(chǎn)資源安全一直面臨重大挑戰(zhàn)，因此一直高度重視礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備。近年來，進(jìn)一步加大了礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備力度。日本稀有金屬儲(chǔ)備的品種數(shù)量和規(guī)模一直處于上升趨勢，2005年儲(chǔ)備規(guī)模達(dá)到60天消費(fèi)量，品種也在逐年增加，2009年新增銦和鎵。按照韓國儲(chǔ)備計(jì)劃，2016年的儲(chǔ)備規(guī)模將是2009年的20倍以上。

2 我國礦產(chǎn)資源安全形勢仍不容樂觀

2.1 未來10年我國礦產(chǎn)資源供需形勢將出現(xiàn)分異，但供應(yīng)壓力依然較大

1)大宗礦產(chǎn)資源供需形勢出現(xiàn)分異，部分礦產(chǎn)供應(yīng)壓力依然較大。目前我國煤炭、鐵礦石、錳、鋁、鋅、磷礦等礦產(chǎn)資源的需求已放緩，國內(nèi)外供應(yīng)能力顯著提升，開始出現(xiàn)供大于求的局面，資源安全形勢有所緩解。但石油、天然氣、鉻、銅、鎳、鉀鹽等礦產(chǎn)需求仍將持續(xù)增長，國內(nèi)供應(yīng)能力明顯不足，對外依存度處于高位，石油、天然氣等礦產(chǎn)的對外依存度甚至還將有所擴(kuò)大，供應(yīng)壓力依然較大[10]。

2)未來10年，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)礦產(chǎn)需求將快速增長，對外依存度有擴(kuò)大之勢。其中，鈷、鉑族、鈮、鉭、鋯、銫、錸、硼等我國較為短缺的礦產(chǎn)，對外依存度仍將處于高位，部分礦產(chǎn)對外依存度還將有所擴(kuò)大，安全形勢比較嚴(yán)峻。鎂、鎢、銻、稀土、鍶、鍺、銦、螢石、晶質(zhì)石墨、鈹、鋰、鎵、硅藻土等礦產(chǎn)目前國內(nèi)供應(yīng)尚能滿足需求，但隨著這些礦產(chǎn)需求的快速上升，部分礦產(chǎn)可能出現(xiàn)優(yōu)勢地位不保甚至依賴進(jìn)口的局面。此外，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)礦產(chǎn)的生產(chǎn)、開發(fā)和利用整體上還落后于發(fā)達(dá)國家，很多關(guān)鍵性的技術(shù)尚未掌握。

2.2 國內(nèi)資源開發(fā)強(qiáng)度過大，威脅礦產(chǎn)資源代際安全

近年來由于礦產(chǎn)資源需求的持續(xù)攀升，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)強(qiáng)度也隨之快速上升，使我國很多優(yōu)質(zhì)資源的保障程度大幅下降，威脅礦產(chǎn)資源代際安全。例如，白云鄂博主東礦是全球最具競爭力的稀土礦，由于高強(qiáng)度開發(fā)，現(xiàn)開采年限也僅有十年左右；我國贛州離子吸附型重稀土也面臨類似問題；鉛鋅礦和銻礦目前保障年限僅有5～8年；優(yōu)質(zhì)的硅藻土、螢石等非金屬資源也因過度開采、大量出口，面臨資源保障能力快速下降的局面。

2.3 海外礦產(chǎn)資源供應(yīng)安全面臨威脅

1)我國多種重要礦產(chǎn)資源來源于穩(wěn)定性較差的國家。據(jù)中國海關(guān)信息網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，2013年，我國進(jìn)口的石油有43%來自中東，鈷礦進(jìn)口98%來自剛果(金)，鋁土礦68%來自印尼；鎳礦57%來自印尼,41%來自菲律賓，我國鉻礦56%來自南非。

2)我國占進(jìn)口總價(jià)值67%的礦產(chǎn)資源都要途徑地緣政治敏感的南海地區(qū)。我國從中東、非洲、歐洲、南亞等地進(jìn)口的石油、天然氣、鐵礦石、鉻鐵礦和銅等礦產(chǎn)均需經(jīng)過馬六甲海峽，進(jìn)口總價(jià)值量占我國進(jìn)口價(jià)值總量的46%[10]；從澳大利亞和東南亞地區(qū)進(jìn)口的煤炭、天然氣、錳礦、鐵礦石、銅、鋁土礦、鉛鋅礦、鎳礦也都要經(jīng)過南海地區(qū)，占我國進(jìn)口總價(jià)值的21%。進(jìn)口來源的不穩(wěn)定性和運(yùn)輸通道的不安全性威脅我國資源供應(yīng)安全。

3 我國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備面臨問題

3.1 儲(chǔ)備品種、規(guī)模與我國資源安全形勢不匹配

目前我國正處于歷史上資源消費(fèi)量最高、總體對外依存度最大的時(shí)期，當(dāng)前儲(chǔ)備品種數(shù)量和規(guī)模與我國資源安全形勢不匹配。美、日等發(fā)達(dá)國家都建立了與經(jīng)濟(jì)和資源形勢相適應(yīng)的儲(chǔ)備品種和儲(chǔ)備規(guī)模。美國在冷戰(zhàn)期間，由于資源形勢最為嚴(yán)峻，儲(chǔ)備規(guī)模也最大，1987年時(shí)，儲(chǔ)備品種高達(dá)29個(gè)，總價(jià)值超過100億美元。與發(fā)達(dá)國家相同發(fā)展階段相比，我國油氣、銅等大宗礦產(chǎn)儲(chǔ)備規(guī)模明顯不足，而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需的礦產(chǎn)儲(chǔ)備品種和規(guī)模均需要大幅提高。公開數(shù)據(jù)顯示，我國石油儲(chǔ)備規(guī)模僅為2.7億桶(2012年)，相當(dāng)于21天進(jìn)口量；而2013年美國石油儲(chǔ)備為17.6億桶，相當(dāng)于190天進(jìn)口量，日本5.96億桶，相當(dāng)于175天進(jìn)口量。

3.2 儲(chǔ)備機(jī)制體制不完善

目前，我國礦產(chǎn)品、產(chǎn)能和產(chǎn)地儲(chǔ)備管理處于分割狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)。我國石油儲(chǔ)備、礦產(chǎn)品儲(chǔ)備和礦產(chǎn)地儲(chǔ)備分別由能源局國家石油儲(chǔ)備中心、國家物資儲(chǔ)備局和國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心負(fù)責(zé)(產(chǎn)能和產(chǎn)地儲(chǔ)備尚處于起步階段)。另一方面，礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備機(jī)制不靈活，即便目前建立歷史較長、相對較為成熟的礦產(chǎn)品儲(chǔ)備也缺乏動(dòng)態(tài)的收儲(chǔ)和釋放機(jī)制。

以國家儲(chǔ)備為主體的美國儲(chǔ)備機(jī)制，已形成了國防部國防儲(chǔ)備中心為核心，商業(yè)部、內(nèi)政部、國務(wù)院和國防部協(xié)調(diào)合作共同運(yùn)營儲(chǔ)備的制度(圖2，圖3)；而日本也形成了以日本石油天然氣及金屬國家集團(tuán)為核心的國家儲(chǔ)備機(jī)制和以民間組織(特殊金屬協(xié)會(huì)等)為核心運(yùn)行的商業(yè)儲(chǔ)備機(jī)制，兩者相互協(xié)調(diào)，相輔相成(圖4)。整體來看，與美國和日本儲(chǔ)備運(yùn)行的機(jī)制體制相比，我國儲(chǔ)備機(jī)制體制遠(yuǎn)不完善。

3.3 礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備缺乏法律保障

完善的法律體系是礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備有效實(shí)施的基本保障。美國在1946年通過了《戰(zhàn)略與關(guān)鍵材料儲(chǔ)存法》，日本也于1973年頒布了《石油供需優(yōu)化和緊急措施法》。而我國目前尚無國家層面的法律、法規(guī)對礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備進(jìn)行立法保障，僅在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要中提及“建立重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系”，權(quán)威性不足，制約礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備工作的開展。

4 我國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備戰(zhàn)略建議

4.1 建立以產(chǎn)品儲(chǔ)備為主、產(chǎn)能和產(chǎn)地儲(chǔ)備為輔的儲(chǔ)備體系

強(qiáng)化礦產(chǎn)品儲(chǔ)備，適度開展產(chǎn)能和礦產(chǎn)地儲(chǔ)備，建立以產(chǎn)品儲(chǔ)備為主、產(chǎn)能和產(chǎn)地儲(chǔ)備為輔的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系。礦產(chǎn)品儲(chǔ)備在戰(zhàn)時(shí)為軍工國防提供原材料，在和平時(shí)期保障因自然災(zāi)害或突發(fā)事故造成的短期市場供應(yīng)中斷；產(chǎn)能儲(chǔ)備銜接產(chǎn)品儲(chǔ)備和產(chǎn)地儲(chǔ)備；礦產(chǎn)地儲(chǔ)備保障國內(nèi)資源的可持續(xù)利用與代際資源安全。

4.2 明確立法，保障礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的權(quán)威性

建議全國人大制定《礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備法》或國務(wù)院出臺《礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備條例》，明確礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備管理的體制機(jī)制，對礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備目的、目標(biāo)、儲(chǔ)備主體、儲(chǔ)備方式、收儲(chǔ)和釋放機(jī)制、儲(chǔ)備資金保障、預(yù)警監(jiān)測機(jī)制、管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)等予以明確界定。

4.3 完善礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備管理和協(xié)調(diào)機(jī)制

借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建議由中央國家安全委員會(huì)下設(shè)專門的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)國家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、國土資源部等相關(guān)部門，開展礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備計(jì)劃制定、品種規(guī)模確立以及收儲(chǔ)、釋放等工作。其中發(fā)改委負(fù)責(zé)石油、國防礦產(chǎn)的儲(chǔ)備品種和規(guī)模確定，工信部負(fù)責(zé)國內(nèi)產(chǎn)能儲(chǔ)備管理，國土資源部負(fù)責(zé)礦產(chǎn)地儲(chǔ)備，財(cái)政部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門的經(jīng)費(fèi)使用。

4.4 完善礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制

首先，建立產(chǎn)品、產(chǎn)能和產(chǎn)地儲(chǔ)備收儲(chǔ)和釋放的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮不同儲(chǔ)備方式的作用，最大限度保障短期、中期和長期的資源安全。其次，動(dòng)態(tài)開展儲(chǔ)備品種、規(guī)模和布局研究，完善礦產(chǎn)資源安全監(jiān)測、預(yù)警、收儲(chǔ)、釋放、動(dòng)員、經(jīng)營機(jī)制。

4.5 擴(kuò)大儲(chǔ)備品種和規(guī)模，著重加強(qiáng)國防軍工和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)所需礦產(chǎn)的儲(chǔ)備

建議建立與我國資源安全形勢相適應(yīng)的品種和數(shù)量規(guī)模。首先大幅提高石油、天然氣和鈾礦的儲(chǔ)備力度，適度提高銅、鎳和鉻等的儲(chǔ)備規(guī)模；其次，增加戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)礦產(chǎn)的儲(chǔ)備品種和規(guī)模，著重加強(qiáng)鈮、鉭、鈹、錸、鋯、鈷等國防軍工和鋰、鎵、鍺、銦、螢石、高純石英等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所需要的資源或產(chǎn)品的儲(chǔ)備。

[1] 賈文龍,薛亞洲,任忠寶.關(guān)于建立中國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系的政策思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2008(12)：7-9.

[2] 王克強(qiáng)，俞虹.美、日兩國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備機(jī)制及其對我國的啟示[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2011(5)：142-146.

[3] 張所續(xù).世界部分國家礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備政策研究[J].礦產(chǎn)保護(hù)與利用，2011(5-6)：9-12.

[4] 周浩，陳其慎.日本礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備及對我國的啟示[J].中國礦業(yè)，2011，20(zk):66-69.

[5] 齊亞彬.中國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備問題研究[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2002(6): 51-52.

[6] 陳毓川.建立我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備制度和體系[J].國土資源,2002(1): 20-21.

[7] 張所續(xù).礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備與國家安全[J].中國礦業(yè)，2010，19(12):1-4.

[8] Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition,Technology and Logistics.Strategic and Critical Materials 2013 Report on Stockpile Requirements[R].2013.

[9] European Commission.Report on Critical Raw Materials for the EU[R].2014.

[10] 陳其慎，于汶加，等.中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)研究報(bào)告[R].中國地質(zhì)科學(xué)院全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究中心，2014.

Considerations on the strengthening mineral resources reserve in China

CHEN Qi-shen1,2,YU Wen-jia1,2,ZHANG Yan-fei1,2,LIU Qun-yi1,2

(1.Institute of Mineral Resources,Chinese Academy of Geological Sciences,Beijing 100037,China;2.Research Center for Strategy of Global Mineral Resources,Chinese Academy of Geological Science,Beijing 100037,China)

Strengthening China’s mineral resource reserve is proposed in this article by analyzing mineral resource reserve situation in China and abroad.The research suggests that as global mineral security situation becomes more complex,mineral resource reserve draws western countries’ attention again after the Cold War.In 10 years,China’s mineral supply and demand pattern will change,but the overall security situation instil little optimism.Finally the reserve system of mineral-based reserve with supplement of capacity and producing area are put forward.Improving reserve mechanism,expanding variety and scale of reserve commodity,attaching more importance to strengthen mineral reserve which are used in national defense and high-tech industry.

reserve；mineral resource；security；strategical suggestion

2014-06-12

中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查工作項(xiàng)目“中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全評價(jià)與支持系統(tǒng)建設(shè)”資助(編號：2120114052901)

陳其慎(1979-)，男，副研究員，博士，主要研究方向?yàn)榈V產(chǎn)資源戰(zhàn)略。E-mail：chenqishen@126.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0020-04