長江流域片水土保持規(guī)劃的難點及解決途徑

馮明漢，張玉華

(1.長江水利委員會 水土保持局，湖北 武漢 430010；2.長江水利委員會 長江流域水土保持監(jiān)測中心站，湖北 武漢 430010)

長江流域片水土保持規(guī)劃的難點及解決途徑

馮明漢1，張玉華2

(1.長江水利委員會 水土保持局，湖北 武漢 430010；2.長江水利委員會 長江流域水土保持監(jiān)測中心站，湖北 武漢 430010)

水土保持規(guī)劃；難點；解決途徑；長江流域片

自2010年開始，長江委按照全國水土保持規(guī)劃任務(wù)分工，成立規(guī)劃編制領(lǐng)導小組和規(guī)劃編制工作組，調(diào)動長江委內(nèi)相關(guān)技術(shù)單位，在流域內(nèi)各省(市、區(qū))的配合下，完成了長江流域片的各項規(guī)劃任務(wù)。總結(jié)分析了長江流域片水土保持規(guī)劃在開展規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的復核與處理、水土保持三級區(qū)劃、國家級水土流失重點防治區(qū)復核及重點項目規(guī)劃過程中遇到的一些技術(shù)問題與難點；介紹了如何發(fā)揮流域機構(gòu)的作用，通過反復“自上而下”或“自下而上”的多次溝通、調(diào)研，按照編制全國水土保持規(guī)劃確定的技術(shù)體系與要求，并結(jié)合流域?qū)嶋H確定具體的技術(shù)方案與解決途徑，最終順利完成長江流域片的水土保持規(guī)劃任務(wù)的歷程。

2010年，水利部以水規(guī)計〔2010〕540號文件批復了《全國水土保持規(guī)劃項目任務(wù)書》。按照全國水土保持規(guī)劃任務(wù)分工，各流域以縣級行政區(qū)為單元劃分流域片開展相關(guān)規(guī)劃工作。長江水利委員會負責的任務(wù)范圍并非僅是長江流域范圍，而是包括長江流域和西南諸河的主要縣級行政區(qū)及西藏自治區(qū)全部，涉及13個省(市、區(qū))，總土地面積達300多萬km2，統(tǒng)稱“長江流域片”。長江委承擔的規(guī)劃編制工作主要任務(wù)有：參與全國水土保持規(guī)劃有關(guān)水土保持區(qū)劃導則、規(guī)劃技術(shù)大綱、國家級水土流失重點防治區(qū)劃分技術(shù)導則、全國水土保持規(guī)劃編制大綱等工作的討論與修訂工作，并結(jié)合流域任務(wù)片的具體情況提出規(guī)劃編制的技術(shù)要求；負責對長江流域片內(nèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行收集、復核、分析整理；在總體框架的指導下負責長江流域片水土保持區(qū)劃三級區(qū)劃定及分區(qū)防治模式的提出，重點水土流失防治區(qū)劃定及重點項目規(guī)劃與布局；按照統(tǒng)一部署與要求，參與全國規(guī)劃成果的匯總工作，配合完成全國水土保持區(qū)劃和規(guī)劃。

自2010年開始，長江委按照任務(wù)分工，成立了規(guī)劃編制領(lǐng)導小組和規(guī)劃編制工作組，調(diào)動長江委內(nèi)相關(guān)技術(shù)單位，在流域內(nèi)各省(市、區(qū))的配合下，完成了各項規(guī)劃任務(wù)，提交了長江流域片三級區(qū)劃、國家級水土流失重點防治區(qū)劃分成果和重點項目規(guī)劃報告，建立了流域水土保持規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，提出了基于三級區(qū)劃的分區(qū)防治模式。這些任務(wù)的順利完成主要得益于全國水土保持領(lǐng)導小組的精心組織和技術(shù)支撐單位的完整技術(shù)方案，同時流域規(guī)劃編制工作組也根據(jù)實際工作中遇到的技術(shù)問題與難點提出了相應的解決途徑。筆者對此進行總結(jié)，以期對流域今后開展水土保持規(guī)劃編制有些借鑒意義。

1 規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的復核與處理

為了統(tǒng)一填報與共享規(guī)劃數(shù)據(jù)，本次全國規(guī)劃在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集成上，開發(fā)了《規(guī)劃數(shù)據(jù)上報系統(tǒng)》(簡稱“上報系統(tǒng)”)和《全國水土保持區(qū)劃協(xié)作平臺》(簡稱“協(xié)作平臺”)。

1.1 上報系統(tǒng)數(shù)據(jù)的復核

上報系統(tǒng)用于全國水土保持規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、上報和審核，上報內(nèi)容涉及氣候條件、社會經(jīng)濟、土地利用、水土流失、水土保持等方面。上報系統(tǒng)以縣級行政區(qū)為單元，采用統(tǒng)一的軟件集中上報，遵從統(tǒng)一的數(shù)據(jù)處理標準和工作規(guī)范，分縣、省、流域、國家四級用戶開展數(shù)據(jù)填報與審核工作，流域級用戶主要對上報的數(shù)據(jù)進行復核。該項工作的難點是上報系統(tǒng)沒有對各縣填報和省級審核的數(shù)據(jù)進行復核的功能，加之各地填報進度不一致，上報系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)運行速度較慢，網(wǎng)上復核效率低。為了搞好上報系統(tǒng)的數(shù)據(jù)復核工作，規(guī)劃組人員定時追蹤上報系統(tǒng)填補進度，通過導出功能將省級完成的數(shù)據(jù)審核工作分省全部導出；再根據(jù)數(shù)據(jù)的特性，提出校核規(guī)則，以縣級行政區(qū)為單位進行校核后，將有問題的數(shù)據(jù)進行標注并反饋給各省項目負責人；后期再通過在線、電話等方式與各省項目負責人進行數(shù)據(jù)修改進度跟蹤，督促修改直至滿足校核規(guī)則要求后通過復核。

制定數(shù)據(jù)校核規(guī)則是完成本階段任務(wù)的技術(shù)難點，首先我們制定了三個通用規(guī)則：①比較極大值與極小值，相鄰各縣中指標數(shù)應相差不太大，若發(fā)現(xiàn)偏差過大，則要分析其數(shù)據(jù)的合理性；②對數(shù)量級進行檢查，發(fā)現(xiàn)相鄰縣同一指標數(shù)據(jù)相差過大(如差100、1 000倍)，則要檢查數(shù)據(jù)的單位是否對應；③建立水土流失、土地利用及水土保持等表間的對應關(guān)系，防止出現(xiàn)單一數(shù)據(jù)的不合理現(xiàn)象。

在上述三大規(guī)則的基礎(chǔ)上，再針對每項數(shù)據(jù)的特性設(shè)置特定的審核規(guī)則，如農(nóng)業(yè)人口>農(nóng)村外出務(wù)工人數(shù)，并與《長江流域綜合規(guī)劃》對應縣的農(nóng)業(yè)人口進行比較，如誤差較大則應復核。

通過上述審核發(fā)現(xiàn)問題并及時跟蹤修改，杜絕了上報系統(tǒng)數(shù)據(jù)發(fā)生邏輯性、一致性方面的錯誤，最終完成上報系統(tǒng)數(shù)據(jù)復核達7 985條。

1.2 協(xié)作平臺數(shù)據(jù)的利用

協(xié)作平臺可以三維、互動、直觀的方式為水土保持區(qū)劃的前期調(diào)研、資料分析、成果編制、領(lǐng)導決策提供全面、準確的信息資源支撐和在線成果下載。該平臺可以幫助用戶詳細了解各個區(qū)縣的自然地理、

社會經(jīng)濟和水土保持現(xiàn)狀等情況，為完成三級區(qū)劃、國家級水土流失重點防治區(qū)劃分提供了重要的決策支撐。平臺除了空間屬性數(shù)據(jù)外，涉及區(qū)劃的字段屬性數(shù)據(jù)包括地貌類型、高程分級、土壤類型、坡度分級、土地利用、土壤侵蝕、植被蓋度和植被類型共8個數(shù)據(jù)類163個數(shù)據(jù)項。

協(xié)作平臺的數(shù)據(jù)主要是用于三級區(qū)劃、國家級水土流失重點防治區(qū)劃分及重點項目規(guī)劃的輔助分析與決策，實際使用中由于空間屬性數(shù)據(jù)量較大，終端平臺的計算機網(wǎng)速普遍不夠，因此無法滿足頻繁、及時的不同方案的三維分析與顯示。為了趕上工作進度，規(guī)劃組派人到地拓公司將涉及流域片的字段屬性數(shù)據(jù)全部導出，并將分散的原始數(shù)據(jù)合并為一個電子表格，再導入流域數(shù)據(jù)中心的信息系統(tǒng)，這樣在本地服務(wù)器與終端機上進行數(shù)據(jù)分析，就大大提高了工作效率。長江流域片接受協(xié)作平臺的字段屬性數(shù)據(jù)達9 779條。

2 三級區(qū)劃的劃分

全國水土保持區(qū)劃是開展全國水土保持規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。為了科學進行全國水土保持區(qū)劃，由水規(guī)總院牽頭組織有關(guān)專家及流域規(guī)劃編制人員，在已有相關(guān)區(qū)劃成果的基礎(chǔ)上，開展了區(qū)劃方法的研究，提出了《全國水土保持區(qū)劃導則》，進行了大量實地調(diào)研與反復復核驗證工作，前后歷時兩年多的時間才完成區(qū)劃工作。

全國水土保持區(qū)劃采用三級分區(qū)體系，一級區(qū)為總體格局區(qū)，主要用于確定全國水土保持工作戰(zhàn)略部署與水土流失防治方略；二級區(qū)為區(qū)域協(xié)調(diào)區(qū)，主要用于確定區(qū)域水土保持總體布局和防治途徑，反映區(qū)域特定優(yōu)勢地貌特征、水土流失特點、植被區(qū)帶分布特征等的區(qū)內(nèi)相對一致性和區(qū)間最大差異性；三級區(qū)為基本功能區(qū)，主要用于確定水土資源優(yōu)化配置及防治模式，反映區(qū)域水土流失特點及防治需求的區(qū)內(nèi)相對一致性和區(qū)間最大差異性[1]。無論是區(qū)劃的方法，還是成果內(nèi)容均具有一定的創(chuàng)新性。一、二級區(qū)劃由水規(guī)總院劃定，三級區(qū)劃按照流域片由各流域機構(gòu)完成。

2.1 三級區(qū)劃的原則及方法

三級區(qū)劃的原則及方法均是按照《全國水土保持區(qū)劃導則》的要求確定的。三級區(qū)劃的原則主要考慮了區(qū)內(nèi)優(yōu)勢地貌類型、社會經(jīng)濟現(xiàn)狀與發(fā)展方向、土壤侵蝕強度及水土流失防治模式、土地利用和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與發(fā)展方向、土壤類型和水熱條件等的一致性。三級區(qū)劃方法是基于定性分析與定量研究相結(jié)合的要求，在考慮縣級行政邊界基本完整的條件下完成的。定性分析是充分利用已有的區(qū)劃成果，按照區(qū)劃原則要求，分析提出分區(qū)方案。定量研究是在定性分析基礎(chǔ)上，根據(jù)提出的土壤保持、蓄水保土等十大水土保持功能要求，確定每一功能的評價指標(包括定性指標與定量指標)；并采用層次分析等方法確定各指標的權(quán)重，依據(jù)給定的各項指標分級標準，對指標進行打分；最后根據(jù)綜合得分的高低對各個功能進行排序，取綜合得分高的一種或兩種功能作為三級區(qū)的主導基礎(chǔ)功能。

具體操作上，定性分析大致確定各三級區(qū)的邊界，定量研究主要確定其主導功能，對于有異議的區(qū)域可以通過定量計算對應功能的得分，再來確定區(qū)域的歸屬，最后根據(jù)三級區(qū)劃的命名規(guī)則，采用“地理位置+地貌類型+水土保持主導功能”的方式命名。

2.2 三級區(qū)劃的難點及解決途徑

盡管《全國水土保持區(qū)劃導則》明確了三級區(qū)劃的原則及方法，但是基于各個流域片的工作基礎(chǔ)與區(qū)域特點，還是面臨著實際操作上的技術(shù)問題與難點，主要有：

(1)如何充分利用已有的區(qū)劃成果。《長江流域土壤侵蝕區(qū)劃報告》是長江流域水土保持綜合考察隊20世紀60年代完成的，將長江流域劃分為8個區(qū)域和29個區(qū)[2]；1992年完成的《長江流域水土保持規(guī)劃綱要(1991—2000年)》將長江流域水土流失類型劃分為4個一級區(qū)、21個亞區(qū)[3]；2005年，水利部、中國科學院、中國工程院聯(lián)合組織開展的中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察，長江流域片涉及其中的長江上游及西南諸河區(qū)、西南巖溶區(qū)、南方紅壤區(qū)三個部分，每一部分又劃分了若干個類型區(qū)[4-6]。這些成果為完成三級區(qū)劃提供了很好的依據(jù)，規(guī)劃組根據(jù)本次區(qū)劃的原則和要求，綜合上述成果提出了流域片區(qū)劃的初稿。

(2)長江流域片涉及范圍廣，對一些區(qū)域的情況了解較少，區(qū)劃難度較大。針對部分區(qū)域資料不充分、情況掌握不細致的問題，規(guī)劃編制組組織技術(shù)人員對長江源頭區(qū)(青海省轄區(qū))與西藏生態(tài)脆弱區(qū)(西藏自治區(qū)轄區(qū))、西南諸河(云南省轄區(qū))及長江中下游(安徽、浙江省轄區(qū))地區(qū)開展了三級區(qū)劃專題調(diào)研工作。通過專題調(diào)研，初步提出了調(diào)研區(qū)的三級區(qū)劃分補充方案及各區(qū)水土保持目標與水土流失防治模式，補充、完善了這一區(qū)域的區(qū)劃資料。

(3)如何充分反映流域各省級行政主管部門對區(qū)劃的意見與建議。流域各省對涉及轄區(qū)的情況應該是最為了解的，為了充分聽取各省級行政主管部門對區(qū)劃的意見，三級區(qū)劃初稿通過文件與會議等方式廣泛征求了意見。各省級行政主管部門對區(qū)劃邊界調(diào)整、區(qū)劃命名及縣級行政區(qū)名稱、各區(qū)的功能及防治模式等提出了不少建設(shè)性意見，對完善流域片三級區(qū)劃十分重要，一些意見還涉及一、二級區(qū)劃的調(diào)整。

(4)分區(qū)防治模式格式不統(tǒng)一，內(nèi)容詳略不一致。三級區(qū)劃基本劃定后，還需完善分區(qū)資料，提出分區(qū)防治模式。由于各區(qū)資料掌握程度不一，不同人員完成分區(qū)資料及防治模式的格式也不統(tǒng)一，因而不利于最終成果的匯總。規(guī)劃編制組通過不同渠道，收集完善分區(qū)資料，并按照全國水土保持規(guī)劃編制組的統(tǒng)一編寫要求完成了最終的三級區(qū)劃成果。

長江流域片完成的三級區(qū)劃涉及南方紅壤區(qū)、西南紫色土區(qū)、西南巖溶區(qū)、青藏高原區(qū)共4個一級區(qū)、11個二級區(qū)、36個三級區(qū)。

3 國家級水土流失重點防治區(qū)復核劃分

根據(jù)1991年頒布的《中華人民共和國水土保持法》，全國依法劃定了水土流失重點預防保護區(qū)、重點監(jiān)督區(qū)和重點治理區(qū)；2006年，經(jīng)國務(wù)院批準，水利部公告了42個全國水土流失重點防治區(qū)，各省(市、區(qū))也相繼發(fā)布了公告。依據(jù)2011年頒布實施的新《中華人民共和國水土保持法》，本次規(guī)劃要求完成國家級水土流失重點預防區(qū)和水土流失重點治理區(qū)(簡稱“重點防治區(qū)”)的復核劃分工作。

基于已有的重點防治區(qū)劃分成果，要求各省(市、區(qū))根據(jù)以往的劃分條件提出轄區(qū)內(nèi)的重點防治區(qū)復核初步成果。復核初步成果涉及了流域片內(nèi)三江源等7個國家級重點預防區(qū)和金沙江下游等10個國家級重點治理區(qū)，重點防治面積占流域片土地面積的47%。顯然，初步成果存在重點不突出、劃分標準過松的問題。

各流域重點防治區(qū)復核劃分中遇到的問題反饋后，全國規(guī)劃編制組在多次實地考察和參加流域片成果復核的基礎(chǔ)上，提出了《全國水土保持規(guī)劃國家級水土流失重點防治區(qū)復核劃分導則》。該導則明確了兩大重點防治區(qū)的定性、定量和輔助指標，在滿足復核指標及重點預防區(qū)、重點治理區(qū)不重復交叉，以縣級行政區(qū)為單元的條件下，為順利完成流域片國家級水土流失重點防治區(qū)復核劃分提供了依據(jù)。根據(jù)該導則對水土保持一級區(qū)劃確定的重點防治區(qū)復核指標進行分析，流域片的重點防治區(qū)復核成果與初稿發(fā)生了較大變化，一些防治區(qū)不符合條件被取消，一些重點治理區(qū)改為重點預防區(qū)，重點防治區(qū)面積也大幅減少到占流域片土地面積的10%左右。

4 重點項目規(guī)劃

在重點項目規(guī)劃之初，流域規(guī)劃編制組經(jīng)上下協(xié)商，確定了長江流域片重點項目包括坡耕地綜合治理、革命老區(qū)水土保持、巖溶地區(qū)石漠化治理、崩崗治理、西南諸河高山峽谷區(qū)、青藏高原河谷區(qū)、重要江河源頭區(qū)、重要飲用水水源地、城市水土保持等9類重點項目，并對每類項目的區(qū)域范圍、立項參考依據(jù)、近遠期規(guī)劃安排與建設(shè)目標等均提出了明確的要求，編制了重點項目規(guī)劃報告提綱和表格，下發(fā)給流域片涉及的13個省(市、區(qū))。依據(jù)各省(市、區(qū))上報的重點項目規(guī)劃情況，結(jié)合對部分擬規(guī)劃重點項目區(qū)的實地調(diào)研，與各省(市、區(qū))技術(shù)人員集中討論修改后提出了重點項目規(guī)劃報告。

重點項目規(guī)劃報告上報進行國家匯總后發(fā)現(xiàn)存在以下問題：①與水土保持區(qū)劃、水土流失重點防治區(qū)劃分的成果結(jié)合不太緊密；②項目存在較大的重復可能，如同一個縣可能是坡耕地綜合治理、革命老區(qū)水土保持、巖溶地區(qū)石漠化治理和崩崗治理的重點；③項目分類較混亂，既有治理的項目又有預防保護與監(jiān)督管理的項目，有專項的如坡耕地綜合治理、巖溶地區(qū)石漠化治理、崩崗治理項目，還有綜合治理的項目。

中國水利水電規(guī)劃設(shè)計總院根據(jù)各流域片重點項目規(guī)劃發(fā)現(xiàn)的問題，及時調(diào)整了方向，將重點項目分為預防重點項目和治理重點項目兩大類。預防重點項目分為重要江河源頭區(qū)、重要飲用水水源地和北方水蝕風蝕交錯區(qū)三類；重點治理項目劃分了坡耕地水土流失綜合治理、侵蝕溝(含崩崗)綜合治理、重點區(qū)域水土流失綜合治理和高效水土保持植物資源利用四類。為了統(tǒng)一要求與加強各流域片成果的銜接，流域片規(guī)劃人員以集中方式開展工作，對每類重點項目要求在分析水土保持現(xiàn)狀與需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合重點防治分區(qū)的劃分，在滿足總體目標的條件下，按照劃分到水土保持三級區(qū)劃的精度要求提出規(guī)劃的范圍、任務(wù)、規(guī)模和近期建設(shè)任務(wù)。重要江河源頭區(qū)、重要飲用水水源地、重點區(qū)域水土流失綜合治理項目還列出了近期重點工程的名稱，以及各項工程的范圍、任務(wù)和采取的防治措施。

5 結(jié) 語

本次全國水土保持規(guī)劃是新中國成立以來最全面、系統(tǒng)的水土保持綜合性規(guī)劃，采取了許多新方法、新技術(shù)與新手段，具有不少創(chuàng)新性，規(guī)劃中的一些技術(shù)問題與難點往往要反復“自上而下”或“自下而上”溝通、調(diào)研后不斷修改完善，才能最終確定技術(shù)方案與解決途徑。流域機構(gòu)作為全國水土保持規(guī)劃協(xié)作單位承擔了一定的任務(wù)，在全國水土保持規(guī)劃總的技術(shù)要求下，完成了技術(shù)總負責單位分配的任務(wù)，為全國水土保持規(guī)劃順利完成做了一些實質(zhì)性工作，也為下一步開展流域水土保持規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)。

[1] 水利部辦公廳.關(guān)于印發(fā)《全國水土保持區(qū)劃(試行)》的通知(辦水保〔2012〕512號[Z].北京：水利部辦公廳,2012：1.

[2] 長江流域水土保持綜合考察隊.長江流域土壤侵蝕區(qū)劃報告[J].中國科學院西北水土保持研究所集刊,1986(4):35.

[3] 長江水利委員會.長江流域水土保持規(guī)劃綱要(1991—2000年)[R].武漢：長江水利委員會,1992:16.

[4] 水利部,中國科學院,中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全：長江上游及西南諸河區(qū)卷[M].北京：科學出版社,2010:39-40.

[5] 水利部,中國科學院,中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全:西南巖溶區(qū)卷[M].北京：科學出版社,2010:144-150.

[6] 水利部,中國科學院,中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全:南方紅壤區(qū)卷[M].北京：科學出版社,2010:70-74.

(責任編輯 徐素霞)

S157

C

1000-0941(2015)12-0024-04

馮明漢(1965—)，男，湖北武穴市人，教授級高級工程師，學士，主要從事長江流域水土保持規(guī)劃及生態(tài)建設(shè)項目管理工作。

2015-10-15