對甘肅水土保持工作的幾點思考

姚進忠

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730000)

對甘肅水土保持工作的幾點思考

姚進忠

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730000)

水土保持；生態(tài)文明；制度創(chuàng)新；甘肅

甘肅是我國水土流失最為嚴重的省份之一，水土流失范圍廣、面積大、類型多、危害重、治理難。多年來，甘肅立足省情，組織開展了小流域綜合治理和梯田建設(shè)工程，在防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、減輕自然災害、提高土地承載力等方面發(fā)揮了積極作用。但水土流失治理進度緩慢，無節(jié)制的利用方式尚未徹底扭轉(zhuǎn)，重開發(fā)、輕管護，重眼前、輕長遠的傳統(tǒng)觀念依然存在，其根本原因在于管理制度缺失，資源占用成本和違法成本較低，突出表現(xiàn)在水土保持設(shè)施產(chǎn)權(quán)主體缺失、水土保持生態(tài)功能區(qū)不確定、水土資源的有償使用制度尚未建立起來、水土保持生態(tài)補償機制沒有形成。在分析抓好生態(tài)文明建設(shè)的觀念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、措施創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，提出了加強水土保持、促進生態(tài)文明的具體措施。

黨的十八屆三中全會提出，要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立完整的生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。甘肅自然條件嚴酷，生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失嚴重，加強生態(tài)文明和水土保持制度建設(shè)具有十分重要的意義。

1 甘肅水土保持生態(tài)建設(shè)存在的問題

甘肅是我國水土流失最為嚴重的省份之一，水土流失范圍廣、面積大、類型多、危害重、治理難。甘肅的貧困問題、糧食保障問題、經(jīng)濟社會發(fā)展問題與水土流失問題緊密相關(guān)，水土流失是全省經(jīng)濟社會發(fā)展最主要的限制因素。據(jù)第一次全國水利普查成果，甘肅省水土流失面積達21.14萬km2，占土地總面積42.58萬km2的49.65%，涉及14個市(州)的 86個縣(市、區(qū))。全省有水力侵蝕面積7.61萬km2，主要分布在省內(nèi)黃河和長江流域，重點發(fā)生在坡耕地和荒坡荒溝。大面積的坡耕地是加劇水土流失，惡化生態(tài)環(huán)境，引發(fā)山洪災害的源地。風力侵蝕面積12.51萬km2，凍融侵蝕面積1.02萬km2，主要分布在內(nèi)陸河流域。區(qū)內(nèi)剝蝕山地橫亙千里，戈壁沙漠綿延廣布，風力侵蝕和凍融侵蝕交錯，土地沙化明顯。因水土流失造成全省損失耕地近4萬hm2，水庫淤積泥沙4.65億m3，每年輸入黃河、長江的泥沙達5.5億t。嚴重的水土流失，引起江河下游河床抬高，河道變遷；造成土壤瘠薄，肥力低下，耕地面積減少，林草植被大量破壞，水源涵養(yǎng)能力銳減；導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡化，干旱程度加劇，自然災害頻繁，在很大程度上威脅著人民群眾的生存發(fā)展空間。

多年來，我們立足省情實際，組織開展了小流域綜合治理和梯田建設(shè)工程。截至目前，全省累計治理水土流失面積7.56萬km2，興修梯田196.4萬hm2。已治理小流域林草覆蓋率均在30%以上，各項水土保持措施每年攔蓄徑流23億m3、攔蓄泥沙2.8億t。全省依托梯田每年推廣地膜玉米67萬hm2以上，種植馬鈴薯67萬hm2以上，助推了全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連續(xù)10年豐收。在開展流域綜合治理的同時，積極探索和建立水土保持監(jiān)督管理制度，2012年甘肅省制定頒布了《甘肅省水土保持條例》，嚴格落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報、審批、驗收等監(jiān)督管理制度，審批水土保持方案報告書(表)9 183個，核定水土流失防治責任范圍18.64萬km2,在防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、減輕自然災害、提高土地承載力等方面發(fā)揮了積極作用。但是，水土流失治理進度緩慢，無節(jié)制的利用方式尚未徹底扭轉(zhuǎn)，重開發(fā)、輕管護，重眼前、輕長遠的傳統(tǒng)觀念依然存在，根本原因在于管理制度缺失，資源占用成本和違法成本較低。

1.1 水土保持設(shè)施產(chǎn)權(quán)主體缺失

具有預防和保護水土資源的水土保持設(shè)施、地貌植被是水土保持法明確規(guī)定的保護范圍。長期以來，由于缺乏有效的監(jiān)管制度，沒有明確的責任主體，“重治理，輕管護”的現(xiàn)象比較突出，特別是生態(tài)脆弱地區(qū)的沙殼、結(jié)皮、灘涂等原生地貌被視為“無主”資源而過度開發(fā)利用，造成了一邊治理，一邊破壞的惡性循環(huán)。

1.2 水土保持生態(tài)功能區(qū)不確定

甘肅甘南黃河水源區(qū)、中東部黃土高塬溝壑區(qū)、隴南土石山區(qū)和河西地區(qū)都是國家公告的水土流失重點治理區(qū)和山洪地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)，嚴重的水土流失長期困擾全省經(jīng)濟社會發(fā)展，也影響到其他地區(qū)的生態(tài)安全。這些區(qū)域水土保持生態(tài)功能區(qū)位不確定，生態(tài)保護紅線不明確，用途管護制度不健全，水土流失得不到有效防治，很難確保下游及周邊地區(qū)的長久安瀾。

1.3 水土資源的有償使用制度尚未建立

水土保持工程建設(shè)在取得良好生態(tài)環(huán)境的同時，還可獲得豐富潔凈的水資源。目前由于對水土保持生態(tài)產(chǎn)品價值體系研究不夠，土壤侵蝕對生態(tài)系統(tǒng)、水土資源產(chǎn)生的損失價值，水土保持設(shè)施建設(shè)成本和被破壞水土保持設(shè)施的恢復費用估算方法尚不成熟，市場調(diào)節(jié)缺乏價格依據(jù)，造成市場調(diào)節(jié)作用在水土保持領(lǐng)域失靈，無償占用或低成本占用水土資源的現(xiàn)象得不到有效控制，違法成本很低。

1.4 水土保持生態(tài)補償機制沒有形成

甘肅地處長江、黃河上游和內(nèi)陸河流域，為履行水土保持法律義務，各級政府和廣大群眾積極開展水土保持生態(tài)建設(shè)，甚至犧牲了部分當?shù)匚镔|(zhì)資源和經(jīng)濟發(fā)展空間，為下游地區(qū)提供了潔凈的水源和良好的生態(tài)環(huán)境，由于水土資源屬于公共產(chǎn)品，流域生態(tài)服務具有明顯的外部性，受益的對象和范圍難以精確確定，地區(qū)間沒有形成水土保持生態(tài)補償機制，造成受益者不補償，保護者不受益，挫傷了建設(shè)者和保護者的積極性，水土流失治理進度緩慢。

2 創(chuàng)新水土保持生態(tài)建設(shè)的制度體系

加快生態(tài)文明制度建設(shè)，關(guān)鍵在于建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境，在水土保持生態(tài)文明建設(shè)的觀念、機制、措施和制度上實現(xiàn)創(chuàng)新。

2.1 生態(tài)文明建設(shè)的觀念創(chuàng)新

水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基本物質(zhì)條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)資源。水土資源一旦遭到人為破壞，造成水土流失，則恢復的難度極大，有的甚至無法恢復。必須轉(zhuǎn)變過去以治理為主、監(jiān)督管護次之，工程措施為主、綜合生物措施次之，硬件方法為主、制度措施次之的傳統(tǒng)觀念和做法，堅持預防為主、保護優(yōu)先的原則，保護好原有植被和地貌，預防產(chǎn)生新的水土流失，決不能走先破壞后治理的老路。

2.2 生態(tài)文明建設(shè)的機制創(chuàng)新

把具有保護水土資源作用的水土保持設(shè)施、地貌植被等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，明確水土保持設(shè)施、地貌植被等自然資源的所有者，使其在獲得使用這些資源的同時，也承擔起保護資源的責任。建立水土保持生態(tài)產(chǎn)品價值體系，全面反映土壤侵蝕對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的損失價值、水土保持設(shè)施建設(shè)成本和恢復費用，將水土保持生態(tài)產(chǎn)品納入市場經(jīng)濟體系，接受市場調(diào)節(jié)，實行占用付費、損害賠償。按照誰受益、誰補償原則，國家應建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償制度，對重要水土保持生態(tài)功能區(qū)實行生態(tài)補償，這有利于激發(fā)社會公眾參與水土保持生態(tài)文明建設(shè)的積極性。

2.3 生態(tài)文明建設(shè)的措施創(chuàng)新

對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。水土流失嚴重地區(qū)的地方政府和群眾可以專心致力于生態(tài)文明建設(shè)，由國家提供補償換取生態(tài)效益。探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。強化各級政府水土保持目標責任，更好地發(fā)揮政府作用和公共服務職能。推行環(huán)境污染第三方治理，對開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土流失不進行治理的，按照市場化機制，由具有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法行為人承擔，以促進水土保持市場健康發(fā)展。

2.4 生態(tài)文明建設(shè)的制度創(chuàng)新

建立自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，使水土保持設(shè)施和沙殼、結(jié)皮、灘涂等原生地貌資源化；劃定生態(tài)保護紅線，明確水土保持生態(tài)功能區(qū)位，落實最嚴格的水土保持管理制度；建立資源有償使用制度，體現(xiàn)水土保持設(shè)施的生態(tài)價值，反映水土保持生態(tài)環(huán)境損害成本和修復成本，使占用和損壞水土保持設(shè)施的單位和個人切實承擔起賠償義務；建立生態(tài)補償制度、損害賠償制度和責任追究制度，為水土保持生態(tài)文明建設(shè)提供有力保障。

3 推進水土保持生態(tài)文明建設(shè)的具體措施

水土流失是甘肅省最為突出的生態(tài)問題，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，對甘肅省的發(fā)展具有重要意義。我們要積極探索和建立水土保持生態(tài)建設(shè)與管理制度，切實擔負起生態(tài)文明建設(shè)的主體責任。

3.1 劃定并公告全省水土流失重點預防保護區(qū)和重點治理區(qū)

在國家水土流失重點防治分區(qū)的原則指導下，將目前水土流失較輕的森林區(qū)、草原區(qū)、重要水源區(qū)、綠洲區(qū)等生態(tài)脆弱或敏感區(qū)域劃定為水土流失重點預防保護區(qū)；將水土流失嚴重、自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境惡化、水旱風沙災害嚴重的區(qū)域劃定為水土流失重點治理區(qū)。實行分區(qū)防治、分類指導，有效開展水土流失預防和治理。

3.2 建立和完善水土保持生態(tài)建設(shè)防治體系

堅持以小流域為單元，合理劃分生產(chǎn)用地、生活用地和生態(tài)用地。對水土流失嚴重的生產(chǎn)用地突出以梯田建設(shè)為重點，實現(xiàn)水土資源的集約化利用。按照保護優(yōu)先的原則，對現(xiàn)有植被、荒山荒坡等生態(tài)用地，實施封禁管護、營造水土保持林草等措施，促進生態(tài)修復。在村莊、道路、水域等生活用地周邊進行植被建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，開展山、水、田、林、路、村綜合治理。

3.3 建立水土保持設(shè)施產(chǎn)權(quán)確認和管護制度

明確各級政府水土保持目標責任，把水土流失面積消長納入自然資源資產(chǎn)負債表。明確水土保持設(shè)施所有權(quán)人和使用權(quán)人，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)督有效的水土保持設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度。

3.4 建立和完善生產(chǎn)建設(shè)項目管理制度

依法在水土流失嚴重和生態(tài)脆弱地區(qū)劃定禁止或限制生產(chǎn)建設(shè)活動的區(qū)域，禁止破壞和占壓植被、沙殼、結(jié)皮等生態(tài)空間，保護原有植被和地貌。嚴格落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報、審批和驗收等管理制度，落實生產(chǎn)建設(shè)部門的水土保持責任，防止產(chǎn)生新的水土流失，把人為活動造成的新增水土流失控制在最低程度。

3.5 建立水土保持生態(tài)補償制度

在水土流失重點預防保護區(qū)和重點治理區(qū)，按照“誰受益、誰補償”的原則，明確水土保持建設(shè)者與保護者、設(shè)施所有者與受害方等補償主體。按照“以產(chǎn)定補、以損定補”的原則，根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項目損壞設(shè)施數(shù)量、占地面積、棄渣體積和生產(chǎn)規(guī)模等確定補償標準，向生態(tài)受益區(qū)、資源使用者和受益者征收水土流失補償費，專項用于水土流失預防和治理，形成水土保持生態(tài)建設(shè)與保護的長效機制，保護治理區(qū)生態(tài)環(huán)境。

3.6 建立水土保持監(jiān)督執(zhí)法聯(lián)合機制

加強部門協(xié)作，聯(lián)合發(fā)展改革、環(huán)境保護、國土資源等部門把好水土保持方案審批關(guān)和設(shè)施驗收關(guān)。加強聯(lián)合執(zhí)法，建立上下聯(lián)動、部門聯(lián)動、聯(lián)合執(zhí)法的水土保持執(zhí)法檢查機制。通過綜合運用法律、行政、經(jīng)濟和輿論監(jiān)督等手段，依法查處違法違規(guī)行為，規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)活動，全面推進水土保持依法行政。

(責任編輯 王 琦)

S157

C

1000-0941(2015)03-0001-03

姚進忠(1963—)，男，甘肅通渭縣人，局長，博士，教授級高級工程師，主要從事水土保持管理工作。

2015-01-28