沂沭河水管體制改革下采砂管理工作巨變

張傳秋 季相釩

沂沭河水管體制改革下采砂管理工作巨變

張傳秋 季相釩

2005年，沂沭河局按照淮委、沂沭泗局的統(tǒng)一部署，結(jié)合直管工程實(shí)際，正式啟動(dòng)水利工程管理體制改革工作。十年來(lái)，經(jīng)過(guò)全局廣大干部職工的共同努力，沂沭河局水管體制改革工作成績(jī)顯著，基本建立了良好的水利工程管理體制與運(yùn)行機(jī)制，水利工程管理水平得到顯著提高，工程面貌顯著改善，有效發(fā)揮了流域管理機(jī)構(gòu)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。采砂管理工作在水管體制改革大背景下，不斷創(chuàng)新工作思路，夯實(shí)工作基礎(chǔ)，編方案、重許可、嚴(yán)執(zhí)法，采砂精細(xì)化管理與采砂驗(yàn)收工作走在了全國(guó)前列，直管河道采砂管理秩序平穩(wěn)、有序，為直管工程的運(yùn)行提供了保障，為水管體制改革各項(xiàng)措施的推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

一、契機(jī)

一是明確了管理職責(zé)。水管體制改革將沂沭河局定性為純公益型事業(yè)性水利管理單位，明確了管理職責(zé)范圍，優(yōu)化了管理機(jī)構(gòu)，達(dá)到了精減高效、管理規(guī)范的效果，為采砂管理工作奠定了體制基礎(chǔ)。

二是實(shí)現(xiàn)了合理的定崗、定員、定責(zé)。此舉優(yōu)化了水管單位內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)，改變了基層單位采砂管理人員身兼多職的狀況，執(zhí)法人員實(shí)現(xiàn)執(zhí)法身份專職化，可以有更多精力投入到采砂管理工作中，職工的主人翁、責(zé)任感意識(shí)不斷增強(qiáng)。

三是水利工程管理體制改革，激活了投資渠道，在很大程度上解決了水利基礎(chǔ)設(shè)施投資的問(wèn)題，可以有更多資金投入到采砂管理工作中，采砂執(zhí)法裝備、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)以及方案編制經(jīng)費(fèi)得到有力保障，為采砂管理工作的有效開(kāi)展提供了保障。

四是對(duì)管理人員的管理水平提出了更高的要求，沂沭河局結(jié)合體制改革后管理單位職責(zé)要求，對(duì)水政人員專門(mén)多批次培訓(xùn)，規(guī)范執(zhí)法與許可程序，執(zhí)法人員個(gè)人素質(zhì)得到很大提升，綜合運(yùn)用法律能力不斷增強(qiáng)。

五是管理分離工作的開(kāi)展給工程管理和維修養(yǎng)護(hù)注入了無(wú)限生機(jī)和活力。此項(xiàng)工作開(kāi)展以來(lái)沂沭河局管理的水閘及河道工程得到了全面、細(xì)致的維修和養(yǎng)護(hù)，工程能效得到較好的恢復(fù)，工程面貌煥然一新。與此相適應(yīng)，沂沭河局采砂管理也不斷提出更高管理目標(biāo)，逼出了更多管理手段，采砂精細(xì)化管理等手段得到運(yùn)用，采砂規(guī)范化管理在采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中得到有力推行。

二、巨變

1.由無(wú)章可循到依規(guī)管理

由于國(guó)家法律法規(guī)不健全和管理方式粗放等各種原因，沂沭河局原來(lái)采砂管理基本處于無(wú)章可循的狀態(tài)。近幾年來(lái)，沂沭河局根據(jù)采砂管理工作實(shí)際，組織人員編制了《沂沭河局采砂管理手冊(cè)》，制定了《沂沭河局河道采砂項(xiàng)目管理辦法》《沂沭河局水行政執(zhí)法案件管理辦法》等一系列制度，完善了采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組及其議事規(guī)程，堅(jiān)持集體決策程序，為采砂管理定規(guī)矩，把采砂管理權(quán)力關(guān)進(jìn)制度牢籠。

2.采砂實(shí)施方案編制從無(wú)到有

自2004年開(kāi)始，沂沭河局以《淮河流域重要河道采砂管理規(guī)劃》為依據(jù)，遵循河道行洪安全第一的原則，在河道地形勘測(cè)基礎(chǔ)上，委托具有水利勘測(cè)設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位編制年度采砂實(shí)施方案，科學(xué)界定砂場(chǎng)開(kāi)采范圍、開(kāi)采總方量、最大開(kāi)采控制深度、采砂船只數(shù)量，為淮委采砂許可與采砂管理工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.砂場(chǎng)數(shù)量逐步壓縮，從嚴(yán)控制

為了與河道本身承載能力相適應(yīng)，也為了實(shí)現(xiàn)采砂疏浚河道的目標(biāo)，沂沭河局結(jié)合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用砂需求以及采砂管理日常工作的開(kāi)展，嚴(yán)格控制砂場(chǎng)總數(shù)量，不斷削減砂場(chǎng)總數(shù)量，砂場(chǎng)數(shù)量從2005年的400多處壓縮到2014～2015采砂期的32處，實(shí)現(xiàn)了砂場(chǎng)總數(shù)削減三分之二的目標(biāo)。

4.由采砂時(shí)間單控制到采砂時(shí)間與采砂方量雙控制

沂沭河局最初砂場(chǎng)開(kāi)采實(shí)行粗放式管理模式，采砂有效期依靠許可時(shí)間控制。為實(shí)現(xiàn)黃砂科學(xué)、可持續(xù)開(kāi)采目標(biāo)，依法保障直管河道防洪安全與涉河工程安全，沂沭河局2012年起在許可砂場(chǎng)全面推行采砂遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)開(kāi)采方量進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)，砂場(chǎng)許可期限屆滿或者開(kāi)采總方量達(dá)到許可證批復(fù)總量后，砂場(chǎng)立即停止采砂，實(shí)現(xiàn)了采砂時(shí)間與采砂方量雙控制目標(biāo)。

5.采砂許可工作更加規(guī)范

沂沭河局采砂許可方式最初采用紅頭文件批復(fù)，之前未納入法律程序中。自2004年7月1日《行政許可法》頒布實(shí)施以后，沂沭河局將采砂許可工作納入法律程序，從材料公示到申請(qǐng)受理、審查直至采砂許可決定作出，完全依照法定程序下達(dá)法律文書(shū)，對(duì)各個(gè)采砂戶提供的材料嚴(yán)格審查，提前化解潛在矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為淮委采砂許可嚴(yán)格把好關(guān)口。所有采砂許可決定無(wú)一起在復(fù)議、訴訟中敗訴，經(jīng)受住了法律考驗(yàn)。

6.采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管更加嚴(yán)格與規(guī)范

采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管最初主要依靠日常執(zhí)法巡查，對(duì)采砂范圍、采砂船只數(shù)量監(jiān)管較為粗放。沂沭河局采砂監(jiān)管日常巡查實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，逐步推行采砂夜間巡查與值班制度，及時(shí)查處超范圍、超船只、超方量開(kāi)采，采砂船只實(shí)行登記造冊(cè)掛牌管理，多余采砂船只全部吊離河道。采砂現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范化管理，開(kāi)采范圍標(biāo)示牌、警示牌規(guī)范、完整設(shè)立，所有許可砂場(chǎng)按照要求填寫(xiě)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日志。

7.實(shí)現(xiàn)汛期禁采

為確保防洪安全，沂沭河局調(diào)整采砂許可周期，由原來(lái)的按年度許可調(diào)整為當(dāng)年的汛后（10月1日）到次年的汛前（5月31日），更加有利于汛期實(shí)行禁采。同時(shí)，落實(shí)汛期禁采措施，2011年水利部在流域四省開(kāi)展淮河流域河道采砂專項(xiàng)整治，首次實(shí)現(xiàn)了汛期禁采，2012在全國(guó)率先全面推行汛期禁采；禁采措施常態(tài)化；以后年年汛期都實(shí)現(xiàn)了“零采砂、零船只、零碼頭”的禁采目標(biāo)，經(jīng)受住了2012年汛期大洪水的考驗(yàn)，產(chǎn)生了巨大的工程效益與管理效益。

8.非法采砂打擊實(shí)現(xiàn)由亂到治的轉(zhuǎn)變

沂沭河局最初的河道采砂秩序較為混亂，許可砂場(chǎng)較多，采砂船只滿河林立，非法采砂“釘子戶”難以治理，暴力抗法較為普遍，采砂管理在艱難中蹣跚而行。近幾年來(lái)，沂沭河局對(duì)非法采砂“零容忍”，保持對(duì)非法采砂高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，多次聯(lián)合地方有關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，持續(xù)開(kāi)展“春雷”“利劍”等專題執(zhí)法行動(dòng)，對(duì)非法采砂點(diǎn)專項(xiàng)打擊。目前，沂沭河局直管河道范圍內(nèi)規(guī)模性非法采砂基本絕跡，夜間盜采與“游擊式”偷采在高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)下數(shù)量大大減少，非法采砂逐步實(shí)現(xiàn)由亂到治。

三、思考與建議

1.繼續(xù)提升與改造采砂遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)

目前，沂沭河局及下屬各河道局采砂遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序，監(jiān)控室值班人員恪盡職守，保證了采砂管理秩序的平穩(wěn)。但各河道局遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)隨著技術(shù)升級(jí)需要提升改造才能更好地發(fā)揮作用。下一步，沂沭河局將爭(zhēng)取專項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有監(jiān)控系統(tǒng)的升級(jí)改造，為采砂精細(xì)化管理的完善奠定基礎(chǔ)。

2.繼續(xù)完善采砂現(xiàn)場(chǎng)精細(xì)化管理措施

在實(shí)現(xiàn)對(duì)采砂船只數(shù)量嚴(yán)格控制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大對(duì)采砂范圍的精細(xì)化控制，通過(guò)設(shè)立灘地保護(hù)界樁、引入采砂誠(chéng)信機(jī)制等手段加大對(duì)抽采灘地、林地等行為的打擊；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)許可砂場(chǎng)的管理，對(duì)砂場(chǎng)碼頭等輔助設(shè)施管理提出明確要求；在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中繼續(xù)推行合同管理。對(duì)于重點(diǎn)河段，埋設(shè)界樁、警示牌、提示牌等，岸上有人值守，河中有船巡查，堅(jiān)持明查與暗訪相結(jié)合，與地方政府有關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊非法采砂，實(shí)行綜合整治。

3.繼續(xù)完善采砂實(shí)施方案編制的精細(xì)化管理

加強(qiáng)年度采砂實(shí)施方案編制的科學(xué)性，搞好基礎(chǔ)資料統(tǒng)計(jì)，使得河砂總量控制、砂質(zhì)、規(guī)劃開(kāi)采量等基礎(chǔ)性指標(biāo)有較強(qiáng)的技術(shù)依據(jù)，開(kāi)采區(qū)布置、控制開(kāi)采高程與禁采期確定、采砂船只數(shù)量等比較規(guī)范與合理，以此為依據(jù)，進(jìn)而搞好許可的后評(píng)估工作，制定采砂后評(píng)估方案。在采砂總量確定的前提下，將具體河段的總量控制具體化，借助遠(yuǎn)程監(jiān)控與票據(jù)管理措施，實(shí)現(xiàn)總量控制與精細(xì)化管理的有機(jī)結(jié)合。

四、結(jié)束語(yǔ)

國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》，給水利工程管理工作帶來(lái)了難得的機(jī)遇。10年來(lái)的水管體制改革成效巨大，通過(guò)管養(yǎng)分離的實(shí)施使水管理單位實(shí)現(xiàn)了科學(xué)分類，理順了體制，落實(shí)管理主體和資金來(lái)源，改革內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范了管理秩序，采砂管理工作伴隨著水管體制改革的推進(jìn)也取得了有益經(jīng)驗(yàn)與成績(jī)。當(dāng)前，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)依法治國(guó)、依法行政提出了新的要求，沂沭河管理局采砂管理工作也還存在著很多不足，要全面實(shí)現(xiàn)真正意義上的依法、科學(xué)、有序、可控還有很多的路要走。沂沭河局今后要立足現(xiàn)實(shí)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，多找采砂管理中存在的問(wèn)題，依法準(zhǔn)確履職，使沂沭河采砂管理水平再上新的臺(tái)階

（作者單位：沂沭河水利管理局276001）