水管體制改革于護(hù)堤護(hù)岸林管理之思考

劉西苓

水管體制改革于護(hù)堤護(hù)岸林管理之思考

劉西苓

管理單位一方面要管好堤防、搞好防汛，另一方面還要增加經(jīng)營收入，解決自身的生存問題。1996年水利部頒發(fā)的《堤防工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》中明確肯定了護(hù)堤林不僅對堤防具有防自然力侵蝕破壞的作用，而且對美化堤容堤貌、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、增加管理單位收入等方面有著不可替代的作用。1996年下半年，沂沭泗局結(jié)合直管河道堤防實(shí)際，進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研，從調(diào)研獲得的多種方案中，選擇了以楊樹為主要樹種的護(hù)堤護(hù)岸林項(xiàng)目，并與中國林科院簽定了技術(shù)咨詢協(xié)議。1997年春季，在中國林科院的幫助下，由沂沭泗局主持的“淮委沂沭泗河道萬畝護(hù)堤護(hù)岸林工程”正式啟動，并于1999年初向水利部上報(bào)了部級科技項(xiàng)目計(jì)劃申請書，水利部國際合作與科技司于當(dāng)年下發(fā)了《關(guān)于下達(dá)水利部科技項(xiàng)目認(rèn)定計(jì)劃的通知》，認(rèn)定該項(xiàng)目為水利部科技計(jì)劃項(xiàng)目。

該項(xiàng)目屬河道堤防生物護(hù)坡技術(shù)，是一個實(shí)用性較強(qiáng)的科技項(xiàng)目。截至目前，全局已累計(jì)栽植楊樹260余萬株，現(xiàn)存160余萬株，自2006年開始更新采伐及公開銷售，累計(jì)采伐近150萬棵，其中公開采伐銷售近100萬棵、工程占用未成材50多萬棵，銷售收入近億元。

一、項(xiàng)目效益

目前在沂沭泗局直管河道堤防上基本形成了大堤林蔭化的景觀，護(hù)堤護(hù)岸林產(chǎn)生的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會等綜合效益得以顯現(xiàn)。

1.護(hù)堤護(hù)岸林的生態(tài)效益

護(hù)堤護(hù)岸林的生態(tài)效益是巨大的，很多地方林業(yè)部門將其列入生態(tài)林。由于成片的護(hù)堤護(hù)岸林長勢茂盛，堤防的生態(tài)環(huán)境明顯改善。

凈化空氣：森林是氧氣的主要制造者和二氧化碳的消耗者，調(diào)節(jié)小流域氣候發(fā)揮了積極作用；森林可以降低大氣中有害氣體的濃度，減少空氣中放射性物質(zhì)，空氣過濾和吸附空氣中的灰塵，固定地面上的塵土并凈化污水。

涵養(yǎng)水源：雨水降落到森林后，會受到樹冠的阻留，成為地下水，減少形成徑流的水量，避免水土流失。

降低噪聲：樹木濃密的枝葉使聲波不定向反射或?qū)⒙暡ㄎ?，使噪聲大大降低?/p>

調(diào)節(jié)氣候：森林對溫度、濕度、風(fēng)力都有調(diào)節(jié)作用。

保持水土：森林樹冠可以滯留降水而避免對地表的直接沖刷，并積蓄雨水。樹木的根系能固定土壤、吸收水分。落葉、枯枝也能吸收相當(dāng)數(shù)量的水分，減少地表徑流，防止水土流失。

固碳輸氧：樹木通過光合作用吸收了大氣中大量的二氧化碳，減緩了溫室效應(yīng)，這就是通常所說的森林的碳匯作用。綠色植物通過光合作用將太陽能轉(zhuǎn)化為化學(xué)能，并將大氣中的二氧化碳轉(zhuǎn)化成有機(jī)物，這一轉(zhuǎn)化過程就形成了森林的固碳效果。森林的生長可以吸收并固定二氧化碳，是二氧化碳的吸收器、貯存庫和緩沖器。目前，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開展了森林固碳估算，用以置換工業(yè)碳排放。

2.護(hù)堤護(hù)岸林的工程效益

護(hù)堤護(hù)岸林對改變工程面貌及堤防保護(hù)發(fā)揮了作用。沒有實(shí)施護(hù)堤護(hù)岸林工程以前，在堤坡上違章種植、蓋房、埋墳、取土挖堤等現(xiàn)象屢禁不止；而實(shí)施了護(hù)堤護(hù)岸林的堤防，上述違章現(xiàn)象已基本杜絕，改變了堤防面貌，堤坡雨淋溝等自然損壞情況也明顯減少，護(hù)堤護(hù)岸效果明顯。

隨著樹木的成長，對防汛和搶險(xiǎn)也非常有利。在迎水面堤腳栽植的護(hù)堤護(hù)岸林能夠起到防浪固堤的作用，在汛期如發(fā)生較大險(xiǎn)情時可就地取材、用于抗洪搶險(xiǎn)。

3.經(jīng)濟(jì)效益顯著

自2006年開始更新采伐及公開銷售，累計(jì)采伐近150萬棵，其中公開采伐銷售近100萬棵、工程占用未成材50多萬棵，銷售收入近億元，較好地彌補(bǔ)了單位事業(yè)經(jīng)費(fèi)的不足。

二、存在問題

水利工程管理是沂沭泗局永恒的主題，護(hù)堤護(hù)岸林工程項(xiàng)目是水利工程管理的重要組成部分。護(hù)堤護(hù)岸林實(shí)施至今，已探索出行之有效的管理模式：即沂沭泗局、基層局和承包戶分別投入育林資金、土地和管理。隨著水管體制改革，護(hù)堤護(hù)岸林投資渠道發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，投資主體變了，投入產(chǎn)出機(jī)制更加復(fù)雜，尤其經(jīng)濟(jì)利益分配更加不合理，迫切需要建立新的模式、新的管理體制投入產(chǎn)出機(jī)制，理順國家、單位和承包人的利益分配關(guān)系。為規(guī)范護(hù)堤護(hù)岸林的管理，查找問題以期對癥下藥：

1.對護(hù)堤護(hù)岸林工程重要性認(rèn)識不足

個別單位還沒有從工程、社會、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)等綜合效益的高度認(rèn)識護(hù)堤護(hù)岸林工程的重要性。認(rèn)為防汛和工程維修養(yǎng)護(hù)工作是單位主業(yè)，護(hù)堤護(hù)岸林工程建設(shè)管理屬次要工作，在思想上沒有高度重視；有的基層單位片面強(qiáng)調(diào)單位人手少，管理任務(wù)重，沒有專人搞護(hù)堤護(hù)岸林管理；有的認(rèn)為護(hù)堤護(hù)岸林工程見效時間長，投入很難在短期內(nèi)見到經(jīng)濟(jì)效益，積極性不高，忽視了護(hù)堤護(hù)岸林的遠(yuǎn)期效益和綜合效益等。

2.認(rèn)識的偏差，導(dǎo)致改革的滯后

水管體制改革前，護(hù)堤護(hù)岸林是全局的工程項(xiàng)目，無論投入產(chǎn)出都已有了成熟的模式，分配機(jī)制較順暢，水管體制改革后，隨著投資渠道的異化，護(hù)堤護(hù)岸林已經(jīng)不是一個工程項(xiàng)目了，其投入產(chǎn)出以及分配都應(yīng)有相應(yīng)的變化與之相適應(yīng)，而實(shí)際上沒有跟上改革的步伐，致使分配上存在著較大風(fēng)險(xiǎn)，極易被認(rèn)為套取國有資金。

認(rèn)識上的偏差，致使“萬畝護(hù)堤護(hù)岸林”至今還存在著重栽輕管的問題。水土資源利用率仍舊不高，不少確權(quán)土地（護(hù)堤地）沒有利用甚或面臨喪失的境地等。

3.管理較粗放，力量薄弱

（1）無整體規(guī)劃，品種單一

無護(hù)堤護(hù)岸林規(guī)劃，林木品種樹種連成片，造成病蟲害發(fā)生時，傳播速度極快，無法有效控制蟲害的蔓延，防治任務(wù)十分艱巨。多年的蟲害嚴(yán)重影響了樹林的正常生長，延長了采伐年限，降低了林地生產(chǎn)力。

（2）管理較粗放，缺乏科技投入

在林木管理上，由于本單位人才均是水利專業(yè)人才，沒有林業(yè)管理專業(yè)人才，在林木管理上缺少技術(shù)支撐。同時對林業(yè)的新科技、新品種、新工藝等不能得到及時有效推廣應(yīng)用。堤防林地資源管理信息化、數(shù)字化基本是空白，林木生長環(huán)境的信息掌握不多，不能有效指導(dǎo)生產(chǎn)各階段性的工作。比如：基層單位缺乏病蟲害防治和科學(xué)種植知識，早期種植的株行距小，栽植過密，樹木成林不成材。

（3）合同管理不規(guī)范

在合同管理上，有個別堤段與承包戶沒有簽訂承包管理合同；有的雖有合同，內(nèi)容不齊全，沒有承包戶管理的堤段、樁號、迎（背）水面、樹株數(shù)和分成的比例；有的與承包戶簽訂的合同責(zé)權(quán)利不清等，所發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)損失都由單位承擔(dān)；有的合同和資料手工登記，登記內(nèi)容不全。

4.缺乏高附加值的后續(xù)產(chǎn)業(yè)

當(dāng)前，護(hù)堤防林管護(hù)粗放，成樹成材質(zhì)量不高，且只能賣樹，不能加工，沒有挖掘高附加值。

5.機(jī)構(gòu)不健全，人員不到位

水管體制改革后，直屬局經(jīng)營中心撤銷，護(hù)堤護(hù)岸林管理，無專門機(jī)構(gòu)無專管人員，尤其各基層管理單位由于各種原因，人員變動頻繁、工作銜接斷層、有些資料流失等，管理力量逐步弱化。

6.管理機(jī)制不適應(yīng)改革的需要

沂沭泗局護(hù)堤護(hù)岸林經(jīng)多年的實(shí)施，已探索出一套行之有效的管理模式，護(hù)堤護(hù)岸林發(fā)揮了對堤防的保護(hù)作用，堤防面貌煥然一新，改善了生態(tài)環(huán)境，也產(chǎn)生了巨大經(jīng)濟(jì)效益；但隨著水管體制改革，投資渠道的異化，從育林、管護(hù)、防蟲、采伐、銷售都有養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，承包人沒有投入，也無需投入，仍停留在承包分成的模式下，投入、產(chǎn)出及效益分配不能很好的明晰各方的關(guān)系，造成國有資產(chǎn)的流失。

7.護(hù)岸林木萎縮

隨著沂沭河濱河大道、南四湖湖西大堤濱湖大道的建設(shè)，護(hù)堤護(hù)岸林的種植，已經(jīng)萎縮近萬畝。

三、對策建議

1.提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

沂沭泗局直管河道范圍內(nèi)擁有豐富的水土資源，合理開發(fā)利用現(xiàn)有的水土資源，避免資源的閑置和浪費(fèi)，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，彌補(bǔ)財(cái)政供給缺口，改善職工福利條件，穩(wěn)定職工隊(duì)伍。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要從單位生存發(fā)展的高度充分認(rèn)識護(hù)堤護(hù)岸林工作重要性，護(hù)堤護(hù)岸林不僅是工程管理的重要組成部分，更事關(guān)單位的可持續(xù)發(fā)展，搞好護(hù)堤護(hù)岸林工作，既是對自己負(fù)責(zé)，也是對后人負(fù)責(zé)。

2.明確責(zé)任，績效掛鉤

護(hù)堤護(hù)岸林工程經(jīng)過20多年的實(shí)施，已產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)與社會效益。要把護(hù)堤護(hù)岸林工作當(dāng)作重點(diǎn)工作來抓，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，穩(wěn)步推進(jìn)目標(biāo)管理考核，把相關(guān)指標(biāo)納入各單位工程管理千分制考核內(nèi)容。

3.規(guī)范管理，完善措施

（1）林木管理精細(xì)化

各單位已育成林木應(yīng)依法向當(dāng)?shù)乜h級林業(yè)主管部門提出登記申請核發(fā)林權(quán)證書，確認(rèn)林木所有權(quán)。按照《沂沭泗水利管理局綠化經(jīng)營項(xiàng)目管理暫行辦法》的要求，層層落實(shí)管護(hù)責(zé)任制，必須做到：及時修枝；1～4年幼樹周圍每年進(jìn)行一次雜草雜樹根莖的清除和松土等管護(hù)；加強(qiáng)巡視，防火、防病蟲害。對重點(diǎn)堤防路段可試行安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)，防止盜伐現(xiàn)象發(fā)生。

（2）資料管理規(guī)范化

實(shí)施合同管理的，嚴(yán)格承包合同書管理。各單位應(yīng)將樹木承包合同書，按年度、分河道歸集整理，裝訂成冊。按要求輸入微機(jī)再交財(cái)務(wù)檔案室專人保管。實(shí)行動態(tài)管理，建立臺賬、登記備案。

（3）采伐更新程序化

各植樹單位每年度進(jìn)行一次林木蓄積量的調(diào)查，將調(diào)查結(jié)果上報(bào)沂沭泗局。依法開展成材林木的更新工作，更新工作嚴(yán)格履行申報(bào)審批程序。開展品種多樣化建設(shè)，突出設(shè)置隔離帶，選用與常用樹種沒有共性病蟲害的樹種，如近幾年剛培育的速生竹柳等新品種，目前下級湖局已經(jīng)在湖西大堤試種。

4.科學(xué)規(guī)劃

堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃編制年度實(shí)施方案——樹木更新計(jì)劃和綠化工程實(shí)施計(jì)劃。

5.優(yōu)化管理模式

進(jìn)一步解放思想，積極推行體制改革，摒棄歷史遺留下來的不良體制與管理模式，充分發(fā)揮土地利用率，讓護(hù)堤護(hù)岸林成為和諧沂沭泗的重要經(jīng)濟(jì)支撐

（作者單位：沂沭泗水利管理局發(fā)展中心221018）