發(fā)達國家市場監(jiān)管的發(fā)展歷程、共同特征及相關(guān)啟示

卞靖

監(jiān)管是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的重要政府職能，是優(yōu)化資源配置與維護社會和諧的制度基礎(chǔ)。縱觀成熟市場經(jīng)濟國家現(xiàn)代市場監(jiān)管體系的演進歷程，因為法系和政治傳統(tǒng)等方面的差異，各國采取不同的制度安排與治理機制，形成了不同的市場監(jiān)管模式。雖然監(jiān)管的制度模式有一定差別，但是監(jiān)管體系建設(shè)過程中所積累的經(jīng)驗具有共性，這對于我國加強市場監(jiān)管體系建設(shè)而言，具有重要的借鑒意義。

一、發(fā)展歷程

（一）市場監(jiān)管在實踐中的形成與發(fā)展

發(fā)達國家的監(jiān)管實踐大多開始于20世紀二三十年代，監(jiān)管理論脫離微觀經(jīng)濟學和產(chǎn)業(yè)組織理論范疇而自成體系始于20世紀70年代?，F(xiàn)代監(jiān)管理論一般將監(jiān)管分成經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管。經(jīng)濟性監(jiān)管是指在自然壟斷（有線通信、電力、鐵路運輸、自來水和管道燃氣供應(yīng)等）和存在信息不對稱（金融業(yè)等）的領(lǐng)域，為了防止發(fā)生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，政府機關(guān)利用法律權(quán)限，通過許可和認可等手段，對企業(yè)的進入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以監(jiān)管。社會性監(jiān)管又稱“健康、安全和環(huán)境監(jiān)管”，指除了經(jīng)濟性監(jiān)管理由之外的、圍繞如何達到健康、安全、環(huán)保社會目標的跨行業(yè)、全范圍監(jiān)管。從發(fā)達國家市場監(jiān)管的發(fā)展歷程看，首先是從經(jīng)濟性監(jiān)管特別是反壟斷與反不正當競爭領(lǐng)域開始的，后經(jīng)過“放松監(jiān)管”運動，在縮小經(jīng)濟性監(jiān)管范圍的同時，逐步擴大社會性監(jiān)管的工作領(lǐng)域，不斷提升監(jiān)管的力度和科學性。目前，發(fā)達國家的監(jiān)管改革仍在繼續(xù)，但已經(jīng)基本形成了較為完善成熟的市場監(jiān)管體系。

（二）市場監(jiān)管的主要目標

1、市場監(jiān)管最初的目標是解決市場失靈問題

監(jiān)管理論認為，市場監(jiān)管的目標是通過平衡買賣雙方利益關(guān)系，解決由壟斷和不正當競爭引起的市場失靈，以提高全社會總福利。在實踐過程中，要利用有限的監(jiān)管手段，權(quán)衡效率、公平和可持續(xù)性三重目標。三者同時達到最優(yōu)是不可能的，監(jiān)管實踐中應(yīng)考慮的是如何實現(xiàn)三者間的最合理配置，盡可能取得理想的綜合效率。關(guān)鍵是合理把握各方面的限度，任何一個方面超過了限度，就會激化矛盾，發(fā)生沖突;在合理限度之內(nèi)，其他方面就可以接受，沖突也不會激化。如何把握這個限度，是制定具體監(jiān)管政策的難點。

2、隨著相關(guān)理論和實踐的不斷發(fā)展，市場監(jiān)管的目標也上升到國家能力層面

20世紀80年代中期，以埃文斯的《把國家找回來》一書為標志，國家主義理論范式興起，探討國家自主性、國家能力、國家建設(shè)等一系列問題，他們認為國家自主性是指國家獨立于社會自我決策的程度，國家能力是指國家通過社會執(zhí)行其政策的能力，兩個概念考察的分別是國家統(tǒng)治力和執(zhí)行力。英國學者邁克·曼則進一步將國家能力定義為國家與市民社會的事實滲透，即與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹正確決策的能力。在此基礎(chǔ)上，無論是西方成熟的市場經(jīng)濟國家，還是亞洲工業(yè)化的趕超型國家，將市場監(jiān)管的主要目標都設(shè)定為實現(xiàn)以“良好的治理（善治）（Good Governance）”為標志的國家治理能力現(xiàn)代化。

（三）市場監(jiān)管的實現(xiàn)路徑

1、西方成熟市場經(jīng)濟國家的實現(xiàn)路徑是把國家和政府“找回來”

與良好的國家治理和社會共治監(jiān)管模式相比，崇尚自由主義的西方國家和政府介入市場和社會的能力較弱。信奉新自由主義的英美等國，更加強調(diào)市場化、自由化和私有化，反對任何形式的國家干預(yù)，但是20世紀80年代以后遭遇一系列市場自由放任引致的社會性危機，不得不重新調(diào)整政府與市場關(guān)系。實踐表明，政府退得過多，國家職能迷失在自由放任的市場體系當中，國家和政府應(yīng)當擔負的責任沒有著落。因此，西方成熟市場經(jīng)濟國家市場監(jiān)管體系建設(shè)的路徑是將國家和政府的監(jiān)管職能找回來，全面加強監(jiān)管的法治架構(gòu)和宏觀管理。

2、亞洲趕超型市場經(jīng)濟國家的實現(xiàn)路徑是把市場和社會“找回來”

以日韓為代表市場經(jīng)濟國家，將威權(quán)主義付諸政治實踐，通過強制性政治整合穩(wěn)定秩序，以拉動經(jīng)濟增長、促進社會進步。威權(quán)主義對應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展模式被稱為“擠壓型發(fā)展模式”，表現(xiàn)為政府部門對供給和價格的直接干預(yù)方式。日本在向高收入國家邁進過程中遭遇了政府與社會關(guān)系的艱難轉(zhuǎn)型，在社會治理理念和架構(gòu)上更趨向于歐洲大陸的德國，20世紀90年代經(jīng)濟增速明顯下滑階段，日本著力建設(shè)“小政府”，更多依靠市場和社會力量解決經(jīng)濟發(fā)展引致的社會負外部性問題，取得明顯進展。因此，亞洲趕超型市場經(jīng)濟國家市場監(jiān)管體系建設(shè)的路徑是將市場和社會“找回來”，引入多元治理理念，更多依靠市場機制來提高監(jiān)管效率。

二、主要特征

在實踐中，推崇自由市場經(jīng)濟的美英等國家監(jiān)管制度安排偏重效率，推崇社會市場經(jīng)濟的歐洲大陸國家的監(jiān)管制度安排偏重公平與社會福利。盡管制度安排不盡相同，但隨著監(jiān)管改革在全球范圍的擴展，發(fā)達國家在現(xiàn)代市場監(jiān)管體系建設(shè)過程中呈現(xiàn)出越來越多的共同特征和趨勢。

（一）監(jiān)管機構(gòu)獨立性強、職能完備、權(quán)限清晰

1、設(shè)置高層次機構(gòu)負責監(jiān)管改革與監(jiān)管質(zhì)量改善

在美國等實行總統(tǒng)制的國家，負責推進、監(jiān)督監(jiān)管質(zhì)量的中央機構(gòu)最為有力，如美國將監(jiān)管質(zhì)量管理嵌在聯(lián)邦預(yù)算機構(gòu)內(nèi)部，主導涉及多個部門的監(jiān)管改革。在德國、日本等議會內(nèi)閣制國家，也成立了直接向議會或國會負責的高級別獨立委員會，負責制定監(jiān)管改革政策并監(jiān)督各部門實行。

2、監(jiān)管獨立性是提高監(jiān)管效能的重要保障

美國擁有數(shù)量眾多的獨立監(jiān)管機構(gòu)，這些機構(gòu)直接向國會（或州議會）負責且任期與選舉周期錯開，在制定法規(guī)時行使準立法職能，在執(zhí)行價格、服務(wù)或安全標準時行使準行政職能，在舉行聽證、搜集證據(jù)及做出裁決時行使準司法職能，被稱為擁有準立法、準司法、準行政權(quán)力的“第四部門”。歐洲則注重監(jiān)管機構(gòu)職能的獨立性，英國電力、電信等行業(yè)擁有隸屬于政府但獨立于行政職能部門的監(jiān)管部門。

3、職能完備是提高政府監(jiān)管效能的關(guān)鍵

本應(yīng)由一個機構(gòu)行使的職能，如果分散在多個部門，不僅協(xié)調(diào)成本高，而且決策時效差，容易導致決策錯誤。例如，在德國，健康、安全和環(huán)保監(jiān)管職責主要由兩個“大部門”承擔，在美國、日本則通過建立高層次議事機構(gòu)來增強跨部門的協(xié)調(diào)能力。

4、按照影響范圍和支出責任劃分監(jiān)管權(quán)限

健康、安全、環(huán)保監(jiān)管被視為中央（或聯(lián)邦）與地方（或州）的共同事權(quán)，普遍采用了垂直管理與屬地管理相融合的混合監(jiān)管體系，形成分級監(jiān)管、權(quán)責一致的執(zhí)法體系。中央政府除了采取強制或集權(quán)方式促使地方政府參與監(jiān)管行動，還采取與地方（或州）政府簽訂有預(yù)算資助的監(jiān)管合同的方式，激發(fā)地方（或州）政府開展監(jiān)管的積極性。

（二）監(jiān)管法律法規(guī)清晰明確、可預(yù)期性強

法制規(guī)則是監(jiān)管者行為的依據(jù)，也是被監(jiān)管者和消費者權(quán)益的保障。以反壟斷與反不正當競爭法為例，《反壟斷法》在美國被稱為“自由大憲章”，在歐盟被稱為“經(jīng)濟憲法”，在日本被認為是“經(jīng)濟法的核心”。完善而明確的競爭法法律體系，使得監(jiān)管機構(gòu)行為更加可預(yù)期，對于保障監(jiān)管效能十分關(guān)鍵。在早期，英美等普通法系國家主要通過私人訴訟調(diào)解買賣雙方利益并保障弱勢群體權(quán)益，后來面對監(jiān)管實踐中不斷出現(xiàn)的新問題和新情況，密集出臺或修訂了一系列法案。在歐洲大陸，德國等國家推崇強調(diào)秩序性、一致性的法團主義，強調(diào)從公共利益出發(fā)協(xié)商解決爭端，注重行業(yè)內(nèi)企業(yè)之間協(xié)商的“自組織行為”，傾向于將社會關(guān)系與法律責任條文化，從而確立了監(jiān)管的公法體系。日本受歐陸法典的影響較大，以保障健康、安全為目的的監(jiān)管立法有60%以上是在二戰(zhàn)后十年內(nèi)制定的，另有30%是在1965—1974年經(jīng)濟高增長時期頒布或修訂的。

（三）監(jiān)管決策重視科學基礎(chǔ)、多元共治和公開透明

1、社會自治力量在決策中扮演重要角色

在推崇法團主義的國家，很多重要的監(jiān)管機構(gòu)本身就是公團法人（受公法約束的自治機構(gòu)），監(jiān)管決策實質(zhì)上是大量同業(yè)公會、消費者組織、環(huán)保組織等法團機構(gòu)之間的較量。

2、監(jiān)管機構(gòu)擁有龐大的決策咨詢網(wǎng)絡(luò)

在國外，監(jiān)管機構(gòu)被定性為基于科學的決策機構(gòu)，受到有限的時間和預(yù)算約束的影響，可能產(chǎn)生不同程度的決策瑕疵，因此，與監(jiān)管決策密切相關(guān)的價格基準、風險指標、壟斷認定等問題需要聽取內(nèi)外部專家的專業(yè)性建議。例如，美國的聯(lián)邦食品藥品局、環(huán)保局、職業(yè)安全與健康管理局、消費產(chǎn)品安全委員會等被稱為“社會風險控制管理者”的機構(gòu)都擁有龐大的咨詢機構(gòu)。這些獨立監(jiān)管機構(gòu)被稱為立法、司法、行政之外的“第四部門”，隸屬于監(jiān)管機構(gòu)的科學顧問機構(gòu)則被稱為“第五部門”。

3、公眾有效參與監(jiān)管決策

為減少監(jiān)管者與公眾之間的信息不對稱，發(fā)達國家的監(jiān)管決策依據(jù)的原則、相關(guān)信息及過程會及時向公眾公開，并召開聽證會、審議會、咨詢會邀請相關(guān)利益主體參加，就決策潛在影響進行充分評估。此外，發(fā)達國家會以法規(guī)、準則等方式強制社會責任信息披露，也是改善監(jiān)管效果的保障。

（四）監(jiān)管影響評估制度化、可操作性強

1、事前進行影響評估分析

美國白宮“管理和預(yù)算辦公室（OMB）”下設(shè)的“信息和監(jiān)管事務(wù)辦公室（OIRA）”負責對聯(lián)邦重要監(jiān)管行為和規(guī)章進行影響評估，要求內(nèi)閣行政機構(gòu)和獨立監(jiān)管機構(gòu)按財政年度報告監(jiān)管規(guī)劃，并定期對現(xiàn)存監(jiān)管規(guī)章、政策進行立法后評估或回顧性審核，其有權(quán)力及時修正廢除過時的、無效的和負擔過重的規(guī)章。英國同樣是較早開展監(jiān)管影響分析的國家，被稱為“國家內(nèi)的監(jiān)管國家”，內(nèi)閣下設(shè)監(jiān)管影響辦公室（負責審查與協(xié)調(diào)監(jiān)管決策）、完善監(jiān)管特別小組（負責分析和推介重要監(jiān)管改革）、監(jiān)管問責小組（負責追究責任）等三大機構(gòu)，從而在中央政府層面強有力地推動了監(jiān)管質(zhì)量與效率改善。OECD采用監(jiān)管影響評估的成員國數(shù)量逐年增長，目前已經(jīng)接近30個，均擁有高級別的法律規(guī)定、總統(tǒng)或內(nèi)閣元首支持的高層次審核協(xié)調(diào)機構(gòu)和支撐“成本—收益分析”的模型和數(shù)據(jù)庫。

2、各類機構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管的成本—收益結(jié)構(gòu)有明顯差異

與政府組成部門相比，獨立監(jiān)管機構(gòu)的中立性更強、效率更高，但是消耗的公共資源相對較多，問責的難度也較大。法團組織作為一類非政府機構(gòu)，消耗的公共資源相對較少，中立性也有一定保證，但是效率較低，也相對難以問責。如果公共機構(gòu)更多放權(quán)于市場，委托或授權(quán)私營部門承擔部分監(jiān)管事務(wù)的話，效率可能會明顯提高，但是中立性會明顯下降，也更加難以問責。

三、相關(guān)啟示

從發(fā)達國家建設(shè)現(xiàn)代市場監(jiān)管體系的共同經(jīng)驗可以看出，為高效合理地加強我國市場監(jiān)管體系建設(shè)，從而推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，需要從監(jiān)管的目標路徑、法律觀念、機構(gòu)機制等方面入手，形成有序、協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的制度安排。

（一）市場監(jiān)管旨在平衡經(jīng)濟利益與公眾權(quán)益

發(fā)達國家的市場監(jiān)管，旨在平衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟利益與包括消費者權(quán)益在內(nèi)的社會公共福利。為此，建構(gòu)了法治規(guī)范、公平公正、有效率且高效力、可問責、公開透明、重視參與和回應(yīng)的現(xiàn)代監(jiān)管體系。我國市場監(jiān)管體系建設(shè)的目標應(yīng)與發(fā)達國家基本一致，從具體路徑來看，應(yīng)由垂直化的命令—控制機制向行政部門、監(jiān)管機構(gòu)、司法機構(gòu)、社會組織、普通民眾等分工協(xié)作的現(xiàn)代監(jiān)管體系轉(zhuǎn)變。

（二）加強市場監(jiān)管體系建設(shè)要依法有據(jù)

強化民主法治是加強市場監(jiān)管體系建設(shè)的制度保障。無論是西方發(fā)達國家還是亞洲趕超型國家，無論是經(jīng)濟性監(jiān)管還是社會性監(jiān)管實踐，都是源于問題、始于立法。各國在監(jiān)管實踐中面對不斷出現(xiàn)的新情況和新問題，普遍采取不斷增加或頻繁修訂原有法規(guī)的辦法來完善本國市場監(jiān)管法治框架與法律體系，并配以更為嚴格、細致的技術(shù)標準作為執(zhí)法依據(jù)，最大限度提高監(jiān)管嚴密性和有效性。同時為防止監(jiān)管機構(gòu)尋租或不作為，各國還通過詳細的法律法規(guī)來規(guī)范和監(jiān)督監(jiān)管機構(gòu)的高效運行。

（三）加強市場監(jiān)管體系建設(shè)要樹立成本—收益觀念

市場監(jiān)管需要動用社會公共資源，其執(zhí)行是有成本的。實踐表明，監(jiān)管對于解決市場失靈、外部性、信息不對稱等問題具體積極作用，但過度的監(jiān)管（特別是經(jīng)濟性監(jiān)管）會壓制市場活力，極大提高社會成本。因此，必須樹立監(jiān)管的成本觀念，在事前進行管制影響評估分析（成本—收益分析），既要考慮經(jīng)濟效益又要兼顧社會效益，從而選擇適當?shù)谋O(jiān)管政策和工具。同時，要建立更加科學、具有可操作性的監(jiān)督和評價機制，從懲戒為主向獎懲并重轉(zhuǎn)變，通過各種“選擇性激勵”的制度設(shè)計，提升地方政府參與監(jiān)管事務(wù)的積極性。

（四）加強市場監(jiān)管體系建設(shè)要改進機構(gòu)設(shè)置和決策機制

市場監(jiān)管機構(gòu)是政府履行市場監(jiān)管職能的有效載體，合理的機構(gòu)設(shè)置和決策機制將會有效降低監(jiān)管成本，大幅提高監(jiān)管效率。監(jiān)管機構(gòu)要具有獨立性，特別是近年來各國將改革關(guān)注點從監(jiān)管機構(gòu)獨立性逐步轉(zhuǎn)向監(jiān)管職能的獨立性，以減少出現(xiàn)監(jiān)管失靈甚至是監(jiān)管俘獲的情況。同時，要合理調(diào)整中央與地方監(jiān)管機構(gòu)的職責權(quán)限，將社會性監(jiān)管視為中央和地方政府的共同事權(quán)，以中央承擔更多的支出責任為原則，建立分級監(jiān)管、權(quán)責一致的執(zhí)法體系。此外，要形成多元化的監(jiān)管機構(gòu)和民主化的決策體制，積極引導和發(fā)揮同業(yè)公會、消費者組織、環(huán)保組織等社會自治力量的作用，探索專家審議和相關(guān)利益者多元協(xié)商機制，為多方利益主體公平博弈創(chuàng)造平臺，構(gòu)建多元共治的現(xiàn)代監(jiān)管體系。

（作者單位：國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院）