關(guān)于推動(dòng)建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的基本情況和工作思路

國(guó)家發(fā)展改革委氣候司

黨的十八屆三中全會(huì)提出推行碳排放權(quán)交易制度，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》明確要求逐步建立碳排放交易市場(chǎng)，2014年中央改革辦將“建立全國(guó)碳排放總量和分解落實(shí)機(jī)制，制定全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法，建立國(guó)家碳排放權(quán)交易登記注冊(cè)系統(tǒng)”作為國(guó)家發(fā)展改革委牽頭的重點(diǎn)改革任務(wù)重點(diǎn)督辦。

一、必要性與緊迫性

我國(guó)溫室氣體排放總量大、增長(zhǎng)快，已經(jīng)成為建立綠色低碳生態(tài)文明社會(huì)面臨的重要挑戰(zhàn)。碳排放權(quán)交易通過(guò)為重點(diǎn)排放單位設(shè)定總量控制目標(biāo)，形成倒逼機(jī)制，促使企業(yè)加強(qiáng)碳排放管理，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，為落實(shí)我國(guó)碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)，推行溫室氣體排放總量控制和配額管理制度，確保落實(shí)2030年左右碳排放達(dá)到峰值的目標(biāo)發(fā)揮積極作用。同時(shí)，碳排放權(quán)交易能充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，增強(qiáng)企業(yè)的參與主動(dòng)性，降低全社會(huì)的減排成本。此外，推行碳排放權(quán)交易還能促進(jìn)新興服務(wù)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)節(jié)能低碳和循環(huán)產(chǎn)業(yè)投資，為加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略做出積極貢獻(xiàn)。

二、建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的工作基礎(chǔ)

為探索和積累經(jīng)驗(yàn)，2011年11月我們組織北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳等7個(gè)省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。在試點(diǎn)省市帶動(dòng)下，浙江等十多個(gè)非試點(diǎn)?。▍^(qū)）和城市也先期開展了一些基礎(chǔ)性工作。2014年我們按照中央改革辦部署，啟動(dòng)了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)。隨著相關(guān)工作的有序展開，目前建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)已初步具備。

一是實(shí)踐基礎(chǔ)。各試點(diǎn)省市扎實(shí)開展大量基礎(chǔ)工作，利用較短時(shí)間建立起交易制度體系。到2014年6月，7個(gè)試點(diǎn)省市全部相繼啟動(dòng)交易，共納入排放企業(yè)和單位1919家，配額總量合計(jì)約12億噸。截至2014年10月底，7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)累計(jì)成交約1375萬(wàn)噸二氧化碳，累計(jì)成交金額5. 2億元。試點(diǎn)省市2013年度碳排放配額清繳工作順利完成，配額清繳率均在96%以上，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行總體平穩(wěn)。

二是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。2013年國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同國(guó)家統(tǒng)計(jì)局下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化統(tǒng)計(jì)工作的意見的通知》，完善溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)。試點(diǎn)省市出臺(tái)了重點(diǎn)企業(yè)溫室氣體核算與報(bào)告指南，選擇第三方核查機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)企業(yè)開展了碳排放盤查。國(guó)家層面已完成14個(gè)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的碳排放核算報(bào)告指南，即將作為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)頒布，其余行業(yè)的碳排放核算報(bào)告指南也在抓緊編制。

三是政策基礎(chǔ)。加強(qiáng)法制建設(shè)是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的重要前提。2014年中央改革辦明確將制定《碳排放權(quán)交易管理辦法》作為重點(diǎn)改革任務(wù)。各個(gè)試點(diǎn)省市采取了出臺(tái)地方人大立法、政府令等不同的方式、分不同的階段解決立法河題，為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)法制建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)。

三、建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的總體部署

建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的主要工作包括：

（一）建立具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)

建議國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》，由主管部門會(huì)同相關(guān)部門制定出臺(tái)《碳排放權(quán)交易總量確定和配額分配機(jī)制方案》及其他配套細(xì)則。

（二）確定碳排放權(quán)交易覆蓋范圍

以控制化石能源產(chǎn)生的二氧化碳為主，將電力、冶金、建材等重點(diǎn)排放行業(yè)中排放達(dá)到一定規(guī)模的企業(yè)納入交易體系，逐步增加溫室氣體種類和涵蓋企業(yè)范圍。

（三）設(shè)定碳排放權(quán)交易配額總量

基于我國(guó)碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)、能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)、煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)等宏觀政策目標(biāo)，建立碳排放總量制度和分解落實(shí)機(jī)制，以此為基礎(chǔ)，再結(jié)合納入企業(yè)的歷史排放清況、相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，設(shè)定各省區(qū)市碳排放權(quán)交易的配額總量。

（四）制定配額分配方案

依據(jù)納入企業(yè)的排放特點(diǎn)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，并考慮維護(hù)其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等因素，提出碳排放配額分配的原則、方法和標(biāo)準(zhǔn)，并確定具體的分配方案。

（五）建立核算、報(bào)告與核查體系

頒布全國(guó)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告管理辦法，發(fā)布電力、冶金等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算方法和標(biāo)準(zhǔn)，建立企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)報(bào)告和管理系統(tǒng)和第三方核查機(jī)制。

（六）建立國(guó)家碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)

通過(guò)建立專門的信息化碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)，準(zhǔn)確記錄、跟蹤和管理排放配額持有和交易情況。

（七）確定交易平臺(tái)

初期以現(xiàn)貨交易為主，條件具備時(shí)引入期貨交易。對(duì)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管，并針對(duì)碳排放權(quán)交易可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立健全監(jiān)管制度，明確監(jiān)管部門和監(jiān)管責(zé)任。

（八）制定市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制

綜合采用國(guó)家預(yù)留配額、出售經(jīng)核證的自愿減排量、配額有償拍賣、政府資金回購(gòu)等手段，對(duì)市場(chǎng)供需進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，確保市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。

四、時(shí)間進(jìn)度安排

全國(guó)碳排放市場(chǎng)建設(shè)按照總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施的原則，分三個(gè)階段進(jìn)行。

（一）準(zhǔn)備階段（2014—2015年）

總體目標(biāo)是完成碳排放權(quán)交易市場(chǎng)基礎(chǔ)建設(shè)工作，具備啟動(dòng)交易的條件。其中2014年的主要任務(wù)是報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)碳排放總量控制制度和分解落實(shí)機(jī)制實(shí)施方案》，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)部門規(guī)章《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》并建成國(guó)家碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)，具備運(yùn)行條件。2015年的主要任務(wù)是與國(guó)務(wù)院法制辦銜接，爭(zhēng)取盡早出臺(tái)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，同時(shí)由主管部門出臺(tái)其他相關(guān)的配套細(xì)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及所有行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算方法和標(biāo)準(zhǔn)，研究確定全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量及配額分配方法和標(biāo)準(zhǔn)，完善注冊(cè)登記系統(tǒng)，為啟動(dòng)交易做好準(zhǔn)備。

（二）運(yùn)行完善階段（2016—2020年）

其中，2016—2017年為試運(yùn)行階段，主要任務(wù)是根據(jù)出臺(tái)的各項(xiàng)政策法規(guī)，逐步將31個(gè)省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)納入全國(guó)碳排放權(quán)交易范圍，做好配額的初始分配，啟動(dòng)市場(chǎng)運(yùn)行。2017—2020年的主要任務(wù)是全面實(shí)施碳排放權(quán)交易體系，調(diào)整和完善交易制度，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行。

（三）穩(wěn)定深化階段（2020年以后）

主要任務(wù)是增加交易產(chǎn)品，發(fā)展多元化交易模式，逐步形成運(yùn)行穩(wěn)定、健康活躍的交易市場(chǎng)。同時(shí)進(jìn)一步提升市場(chǎng)容量和活躍程度，探索與國(guó)際上其他碳市場(chǎng)進(jìn)行連接的可行性。

五、建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

發(fā)揮各地區(qū)和相關(guān)職能部門作用，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)。各地區(qū)要將建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作為重要體制機(jī)制改革，納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，明確任務(wù)、落實(shí)責(zé)任，確保完成本地區(qū)目標(biāo)任務(wù)。建立碳交易專家支撐隊(duì)伍，加強(qiáng)相關(guān)的基礎(chǔ)研究和決策咨詢。

（二）完善財(cái)政金融配套政策

財(cái)政金融部門要研究提出支持碳排放權(quán)交易體系運(yùn)行的金融財(cái)稅政策，加大資金支持力度，支持配額的分配與調(diào)節(jié)、第三方核查、注冊(cè)登記系統(tǒng)的運(yùn)行和維護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管等工作，保證碳市場(chǎng)長(zhǎng)期持續(xù)運(yùn)行。

（三）開展能力建設(shè)

在全國(guó)范圍內(nèi)加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，組織開展多層次、大面積、針對(duì)性強(qiáng)的培訓(xùn)活動(dòng)，建立長(zhǎng)效人才培養(yǎng)和遴選機(jī)制，培養(yǎng)碳交易從業(yè)人員，為碳市場(chǎng)提供人才保障。

（四）加大宣傳力度

廣泛深入開展碳排放權(quán)交易重大意義的宣傳，進(jìn)一步普及碳交易相關(guān)知識(shí)，提高社會(huì)各界對(duì)此項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)水平，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。