南水北調(diào)實(shí)施后南四湖水資源管理問題與思考

楊朝暉 溫國玉

南水北調(diào)實(shí)施后南四湖水資源管理問題與思考

楊朝暉 溫國玉

一、基本情況

1.南四湖基本情況

南四湖地處江蘇與山東兩省交界地區(qū)，由南陽、獨(dú)山、昭陽、微山四湖相連而得名。湖區(qū)面積1280km2（上級湖609km2，下級湖671km2），南北長126km，東西寬5～25km，周邊長311km。

南四湖為淺水型平原湖泊，湖盆淺平，北高南低。南北狹長，形如長帶，由西北向東南延伸。湖腰最窄處（昭陽湖中部）的二級壩樞紐將南四湖一分為二，壩北（壩上）為上級湖，壩南（壩下）為下級湖。上級湖包括南陽湖、獨(dú)山湖及部分昭陽湖，正常蓄水位34.5m（廢黃河基面，下同），相應(yīng)庫容8.0億m3，死水位33.0m，相應(yīng)庫容2.02億m3，下級湖包括微山湖及部分昭陽湖，正常蓄水位32.5m，相應(yīng)庫容8.06億m3，死水位31.5m，相應(yīng)庫容3.27億m3。

南四湖匯集南四湖流域53條大小河流來水，具有防洪、排澇、灌溉、城市供水、養(yǎng)殖、航運(yùn)及旅游等多種功能，是我國第六大淡水湖和北方地區(qū)最大的淡水湖，也是蘇魯兩省約1.27萬km2南四湖供水區(qū)的主要供水水源地。隨著國家水資源實(shí)施最嚴(yán)格管理制度、“三條紅線”管理措施的落實(shí)，尤其南水北調(diào)東線工程運(yùn)行后，南四湖水資源管理難度越來越大。

2.南水北調(diào)東線一期工程基本情況

南水北調(diào)東線第一期工程是解決我國北方地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺局面的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，工程利用江蘇省江水北調(diào)工程，擴(kuò)大規(guī)模，向北延伸，向蘇北、皖東北、魯西南、魯北和山東半島供水。工程建成后，多年平均抽江水量87.66億m3，調(diào)入下級湖29.70億m3，過黃河4.42億m3，送到膠東8.83億m3。工程于2013年建成試運(yùn)行。

二、水資源管理現(xiàn)狀

1.管理體制和機(jī)構(gòu)

依據(jù)水利部授權(quán)，南四湖全湖及自南四湖取水的河段由淮委沂沭泗水利管理局統(tǒng)一管理。沂沭泗水利管理局直屬的南四湖水利管理局根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)授權(quán)對管轄范圍內(nèi)的主要河道、湖泊、樞紐及水資源實(shí)行統(tǒng)一管理。南四湖水利管理局下設(shè)6個(gè)基層管理局，分別為二級壩水利樞紐管理局、韓莊水利樞紐管理局、韓莊運(yùn)河水利管理局、上級湖水利管理局、下級湖水利管理局、藺家壩水利樞紐管理局。

2002年，山東省濟(jì)寧市成立了南四湖湖東大堤管理處（2006年更名為濟(jì)寧市南四湖水利管理局），負(fù)責(zé)南四湖水資源的統(tǒng)一開發(fā)管理、利用、調(diào)度、保護(hù)和合理配置。2012年9月，山東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議通過了《山東省湖泊保護(hù)條例》，將南四湖納入了山東省湖泊保護(hù)名錄，并明確縣級以上人民政府水行政主管部門依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)湖泊的保護(hù)和管理工作。

2004年，江蘇省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過了《江蘇省湖泊保護(hù)條例》，將微山湖納入了江蘇省湖泊保護(hù)名錄，并明確江蘇省境內(nèi)的微山湖，除流域管理機(jī)構(gòu)直接管理的外，由省水行政主管部門管理。

2014年10月，南水北調(diào)辦成立了南水北調(diào)東線總公司。國務(wù)院于2014年2月公布的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》提出“國務(wù)院確定的南水北調(diào)工程管理單位具體負(fù)責(zé)南水北調(diào)工程的運(yùn)行和保護(hù)工作”。2013年，水利部印發(fā)《南水北調(diào)東線一期工程水量調(diào)度方案（試行）》，明確東線一期工程水量調(diào)度由南水北調(diào)東線總公司會(huì)同江蘇、山東省相關(guān)單位具體負(fù)責(zé)實(shí)施，水量監(jiān)測、水質(zhì)監(jiān)測由南水北調(diào)東線總公司會(huì)同江蘇省、山東省相關(guān)單位負(fù)責(zé)，流域機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)省際間調(diào)水計(jì)劃具體實(shí)施情況的監(jiān)督。

2.管理現(xiàn)狀

南四湖由于其地理位置獨(dú)特，歷來是淮河流域水事矛盾和糾紛較多的區(qū)域。經(jīng)新中國成立以來歷次規(guī)劃和建設(shè)，南四湖地區(qū)已經(jīng)形成了較完善的防洪、排澇和灌溉工程體系，洪水矛盾得到了一定的緩解，但隨著該地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水資源需求不斷增加，用水矛盾愈顯突出。為了解決用水矛盾，1980年5月原國家農(nóng)委和水利部提出了對南四湖水量的分配辦法，明確南四湖上級湖用水以山東為主；南四湖下級湖用水以江蘇為主，兩省分水量，上級湖蓄水位34.5m時(shí)，江蘇可用1.5億m3；下級湖蓄水位32.5m時(shí)，山東可用1.5億m3，如果達(dá)不到這一蓄水位，兩省分水量均按比例相應(yīng)減少。但由于缺少必要的控制工程和監(jiān)督手段等原因，該辦法沒有得到有效的落實(shí)執(zhí)行。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，南四湖用水矛盾逐步由“激烈”向“協(xié)商”轉(zhuǎn)變。

三、南四湖水資源管理存在問題

南四湖地處江蘇省與山東省交界地區(qū)，地理位置獨(dú)特、省際矛盾多，且水資源匱乏、水旱災(zāi)害頻繁。面臨南水北調(diào)東線工程通水后水資源管理的新形勢，南四湖水資源管理難度越來越大。

1.流域管理手段不足

南四湖入湖河流53條，現(xiàn)狀河口有控制工程的為9條，其中流域直管工程3處；大大小小引水涵洞、提水站200多處，這些引、提水工程均為地方水管單位管理，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)制。每到用水季節(jié)，各地市無節(jié)制超引湖水，造成水資源浪費(fèi)，加劇了缺水矛盾，甚至危及湖區(qū)生態(tài)環(huán)境。2014年、2015年南水北調(diào)東線一期工程運(yùn)行后，南四湖在用水高峰時(shí)期水位仍長期低于死水位。特別是2014年8月，南四湖上、下級湖水位均為2003年以來同期最低值，低于最低生態(tài)水位，部分區(qū)域湖底裸露干裂，湖區(qū)漁業(yè)損失巨大，航運(yùn)嚴(yán)重受阻，生態(tài)瀕臨危機(jī)。

2.缺乏必要的水量監(jiān)測、計(jì)量措施

南四湖入湖河流多、提引水工程多，如何監(jiān)控南四湖進(jìn)出湖水量難度較大。南四湖周邊53條入湖河道既能排洪，其中27條也可以取水，周邊眾多的涵閘和泵站等其他取水口門，均未建立取水監(jiān)管設(shè)施，南四湖周邊取水口門175處，絕大多數(shù)取水口門沒有必要的計(jì)量監(jiān)控設(shè)施，水量難以準(zhǔn)確計(jì)量，取用水監(jiān)管的難度大。即使南水北調(diào)東線工程配套的“南四湖水資源監(jiān)測計(jì)量工程建設(shè)”實(shí)施，也僅能控制南四湖進(jìn)出水量的80%左右。

3.多頭管理、政令不暢

南四湖水資源管理是多頭管理模式，包括水利部淮委沂沭泗水利管理局南四湖水利管理局，蘇、魯兩省現(xiàn)有市、縣水行政主管部門，南水北調(diào)東線一期工程運(yùn)行管理部門，山東省還設(shè)置了南四湖水利管理局等管理部門，且蘇魯兩省各地市對南四湖的水資源管理有不同看法，有各自的利益訴求，在南四湖的水資源管理問題上難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另外，蘇魯兩省環(huán)境保護(hù)、航道管理、漁業(yè)等部門分別負(fù)責(zé)各自的環(huán)境監(jiān)測、航運(yùn)、漁業(yè)養(yǎng)殖等。在依法管理中政出多門，導(dǎo)致政令不暢，造成了水資源統(tǒng)一管理的困難。

4.南水北調(diào)工程效益難以發(fā)揮

南水北調(diào)東線受水區(qū)存在江水北調(diào)、引黃濟(jì)青、南水北調(diào)以及地下水等多種水源，價(jià)格差異較大。受多重因素影響，南水北調(diào)水價(jià)高于當(dāng)?shù)卦兴畠r(jià)，導(dǎo)致各地使用南水北調(diào)水不積極。如2013～2014年度南水北調(diào)水量調(diào)度計(jì)劃確定的山東省供水量僅為7750萬m3，僅占國務(wù)院批準(zhǔn)多年平均凈供水量13.53億m3的5.7%，供水量過小，致使工程運(yùn)行效益無法正常發(fā)揮。另一方面，南水北調(diào)水與南四湖當(dāng)?shù)厮y以區(qū)分，這也不利于各地市水行政主管部門統(tǒng)一管理南四湖水資源。

四、加強(qiáng)南四湖水資源管理的幾點(diǎn)建議

1.加快建立南四湖水資源管理方案體系，推動(dòng)南四湖水資源管理立法

針對南四湖水資源利用及管理方面存在的問題，應(yīng)按照來水可以監(jiān)測、用水可以計(jì)量、來用水統(tǒng)一管理調(diào)度的原則，編制南四湖水量分配、南四湖水質(zhì)水量監(jiān)測、南四湖水量調(diào)度及南四湖取水工程管理等方案，構(gòu)成南四湖水資源管理方案體系。并根據(jù)南四湖水量分配、調(diào)度、工程管理等方案的執(zhí)行情況，適時(shí)啟動(dòng)《南四湖管理?xiàng)l例》立法工作，通過立法將實(shí)踐證明行之有效的各項(xiàng)措施規(guī)范化、制度化，使南四湖流域的水資源管理、保護(hù)、節(jié)約、配置等工作有法可依。

2.進(jìn)一步完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制

國家實(shí)行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制。南四湖水資源管理涉及流域管理部門、南水北調(diào)東線總公司和地方各級水行政主管部門、環(huán)境保護(hù)部門、航道管理部門等。需要理順事權(quán)劃分，從水資源統(tǒng)一管理、分區(qū)分級負(fù)責(zé)、分級實(shí)施的角度出發(fā)，進(jìn)一步明確流域、省管理的相關(guān)內(nèi)容，并建立健全南四湖流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)監(jiān)督管理作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域管理中的重大事項(xiàng)。

3.加強(qiáng)用水計(jì)量與監(jiān)測，提高流域管理能力

南四湖周邊入湖河道眾多，一方面為南四湖帶來了豐富的水資源，同時(shí)也成為引提湖水的主要通道。由于大部分入湖河道入湖口都沒有控制性工程，水資源統(tǒng)一管理難度大。因此，要實(shí)現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度，有必要在各主要引水河口建設(shè)一定的水閘、水量測量措施加以控制。

南四湖水利管理局下轄6個(gè)基層管理局，水資源管理工作面臨點(diǎn)多、面廣、量大，涉及行業(yè)部門多，任務(wù)繁重，需要進(jìn)一步加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)，提高管理能力，建立健全職能明確、布局合理、隊(duì)伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，全面提高基層水利服務(wù)能力。

4.推行區(qū)域綜合水價(jià)改革，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

南四湖是南水北調(diào)東線工程重要的輸水通道，為有效管理當(dāng)?shù)厮?、跨流域調(diào)水，必須解決老百姓最關(guān)心的水價(jià)問題。一方面可以適當(dāng)發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，區(qū)別同一區(qū)域不同供水水源，通過調(diào)整水資源費(fèi)，特別是增加不利于水資源可持續(xù)利用的供水水源成本（例如超采地下水和擠占的生態(tài)用水），或者明確給予南水北調(diào)水一定政府補(bǔ)貼等方式，平衡不同水源供水價(jià)格，以達(dá)到優(yōu)先使用區(qū)域外調(diào)水，改善保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的；另一方面運(yùn)用市場手段，通過推行區(qū)域綜合水價(jià)改革，在一定行政區(qū)域內(nèi)（市或縣）實(shí)現(xiàn)各類供水水源同一價(jià)格，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)水資源的優(yōu)化配置。山東省南水北調(diào)沿線各地市正在推行區(qū)域綜合水價(jià)改革，2015年4月公布的《山東省南水北調(diào)條例》提出了“南水北調(diào)工程受水區(qū)縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮本行政區(qū)域內(nèi)南水北調(diào)供水價(jià)格與當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水等各種水源的水資源費(fèi)和供水價(jià)格，推行區(qū)域綜合供水價(jià)格?！?/p>

南四湖是南水北調(diào)東線工程重要的輸水通道，下級湖是南水北調(diào)東線工程重要的水量調(diào)蓄湖泊之一。為做好南水北調(diào)東線工程水質(zhì)保護(hù)工作，湖區(qū)周邊地市在治污、保護(hù)生態(tài)等方面做了很多工作，建議全方位多層次構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償政策體系框架，建立健全覆蓋所有利益相關(guān)者的生態(tài)與環(huán)境保護(hù)激勵(lì)約束機(jī)制

（作者單位：淮河水利委員會(huì)233001沂沭河水利管理局276000）