國(guó)外水價(jià)現(xiàn)狀分析及啟示

曹 璐 ，劉小勇 ，2，張潔宇 ，過(guò)團(tuán)挺

(1.北京中水潤(rùn)澤咨詢有限公司，100054，北京;2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京;3.華電電力科學(xué)研究院，310000，杭州)

一、澳大利亞水價(jià)現(xiàn)狀

澳大利亞是世界上最干旱的大陸，水資源短缺問(wèn)題十分突出。水價(jià)的全成本包括年運(yùn)行管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)、資產(chǎn)資本、投資回報(bào)、稅收、資產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本等。如果水價(jià)不能反映成本，必然會(huì)帶來(lái)水市場(chǎng)的扭曲，因此澳大利亞的水價(jià)制定致力于全成本恢復(fù)。

1.城市水價(jià)

澳大利亞城市和工業(yè)用水占總用水量的20%以上，水價(jià)構(gòu)成中均包含水資源費(fèi)。供水單位的形式主要有3種:政府完全控股、政府部分控股和私人控股。以新南威爾士州為例，城市供水和污水服務(wù)主要由3家國(guó)家控股的水務(wù)公司批量提供給各個(gè)區(qū)域，再經(jīng)區(qū)域供水單位零售給用水戶。

水價(jià)的制定是基于對(duì)用水需求和基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)等方面可能發(fā)生成本的預(yù)測(cè)，而后根據(jù)需求和成本預(yù)算設(shè)置與之匹配的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。水價(jià)和污水處理費(fèi)均服從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，具有一定的壟斷性。城市生活用水需繳納污水處理費(fèi)，污水處理費(fèi)不是按水量收費(fèi)，而是按房屋住宅的類別制定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。商業(yè)用水的污水處理費(fèi)則需收取工業(yè)廢水處理費(fèi)用，價(jià)格是根據(jù)污水量和污染程度而定。

2.農(nóng)村水價(jià)

澳大利亞農(nóng)業(yè)用水量占用水總量的70%左右，主要用于灌溉。灌溉水價(jià)由用水量、作物種類與水質(zhì)等因素確定，實(shí)行基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)組成的兩部制水價(jià)結(jié)構(gòu)。

澳洲的農(nóng)業(yè)水價(jià)正在由部分成本恢復(fù)向全成本恢復(fù)發(fā)展，且政府限制水價(jià)上漲幅度，設(shè)定了全成本回收的預(yù)期年限，如昆士蘭州政府規(guī)定水價(jià)上漲幅度不能超過(guò)2.5美元/(m3·a)，5年內(nèi)盡可能使水費(fèi)收入能補(bǔ)償工程系統(tǒng)的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。盡管水價(jià)上漲，但農(nóng)業(yè)供水仍然不計(jì)利潤(rùn)，所收取的費(fèi)用只可用于工程維護(hù)和運(yùn)行開(kāi)支，水價(jià)的制定要實(shí)現(xiàn)收支平衡，水費(fèi)結(jié)余也只能用于下一年的工程維護(hù)，而不能作為盈利。

二、智利水價(jià)現(xiàn)狀

智利的水行業(yè)在水權(quán)和水市場(chǎng)改革下經(jīng)歷了重大變化，智利政府成功地實(shí)現(xiàn)了城市供水行業(yè)的私營(yíng)化，實(shí)現(xiàn)了致力于成本恢復(fù)和可承受能力改革的監(jiān)管體制。

1.城市水價(jià)

20世紀(jì)80年代以前，智利絕大多數(shù)地區(qū)都由政府部門提供供水服務(wù)，直至1988年出現(xiàn)了私人運(yùn)營(yíng)商。1993年智利的城市供水覆蓋率已達(dá)到97.3%，但是只有85.7%的城市人口使用自來(lái)水，污水處理率僅為13%。導(dǎo)致此現(xiàn)象的原因是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資成本的預(yù)算過(guò)低，1994-2000年期間的投資成本虧損額高達(dá)24億美元，其中約63%的虧損發(fā)生在污水處理方面。

1988年智利針對(duì)供水服務(wù)建立了相關(guān)法律體系，分段水價(jià)的制定需遵循經(jīng)濟(jì)效率原則、保護(hù)激勵(lì)原則、公平公正原則和承受能力原則，且水資源和環(huán)境方面的稅費(fèi)均需滿足:①運(yùn)行和維護(hù)的全成本，②必要基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展規(guī)劃的投資，③運(yùn)營(yíng)商提升效率時(shí)可適當(dāng)降低稅費(fèi)，④運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)與資產(chǎn)機(jī)會(huì)成本保持一致。

為了符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，水價(jià)實(shí)行分段式水價(jià)，即固定水價(jià)和可變水價(jià)。由于可變水價(jià)并沒(méi)有覆蓋運(yùn)行的平均成本，為了滿足全成本恢復(fù)的原則，故而征收固定稅費(fèi)用于覆蓋自然壟斷方面的虧損。

2.農(nóng)村水價(jià)

1960年，智利只有6%的農(nóng)村人口能夠擁有充足的水源，且并無(wú)公共機(jī)構(gòu)提供農(nóng)村地區(qū)的飲用水。1964年政府采取了農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施總體規(guī)劃，任命國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)組織作為農(nóng)村飲用水項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，之后的農(nóng)村飲用水覆蓋率逐步擴(kuò)大。

自1991年以來(lái)，智利政府部門為農(nóng)村飲用水項(xiàng)目提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，所計(jì)收的水費(fèi)遠(yuǎn)不能覆蓋供水成本，需要政府給予補(bǔ)貼才能保障供水系統(tǒng)的良性運(yùn)行。由于資金短缺，農(nóng)村供水系統(tǒng)長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定、脆弱運(yùn)行狀態(tài)。例如智利中部和北部地區(qū)在過(guò)去的7年內(nèi)遭遇嚴(yán)重干旱，導(dǎo)致絕大多數(shù)的農(nóng)村供水設(shè)施無(wú)法正常運(yùn)行。

三、印度水價(jià)現(xiàn)狀

印度的城市和農(nóng)村供水機(jī)構(gòu)多種多樣，然而水價(jià)均處于較低水平，存在著用水效率低、浪費(fèi)嚴(yán)重、水污染嚴(yán)重等問(wèn)題。印度水價(jià)分為非農(nóng)業(yè)水價(jià)和農(nóng)業(yè)水價(jià)，其中非農(nóng)業(yè)用水中工業(yè)用水采用服務(wù)成本定價(jià)模式，居民生活用水采用用戶承受能力定價(jià)模式;農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)的制定和水費(fèi)計(jì)收由各邦政府負(fù)責(zé)，同時(shí)考慮用戶承受能力，在一些貧困地區(qū)仍免收水費(fèi)。

1.城市水價(jià)

大都市普遍采取兩部制水價(jià)，即固定水價(jià)和計(jì)量水價(jià)，其中固定水價(jià)與房屋住宅的類別有關(guān)，計(jì)量水價(jià)取決于用水量多少。

以海德拉巴市為例，城市供水和污水處理企業(yè)董事會(huì)將不同類型的水費(fèi)均用于支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、折舊費(fèi)以及還本付息等。不同地區(qū)的不同城市水價(jià)也不相同，比如對(duì)于城市住宅的水費(fèi)，海德拉巴市的基本費(fèi)用是90盧比/月，金奈市是150盧比/月;以用水體積計(jì)量，海德拉巴市的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是 6～15盧比/m3， 金奈市則是 2.5～10盧比/m3。此外，水費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)隨著消費(fèi)水平的增加而增加。印度現(xiàn)行的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)僅僅占運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的22%～25%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以恢復(fù)資本成本。

印度工業(yè)的快速發(fā)展增加了用水量需求，據(jù)預(yù)測(cè)，2050年工業(yè)用水需求量將達(dá)到1030億m3。如果大規(guī)模推廣使用節(jié)水設(shè)備，工業(yè)用水量將會(huì)縮減至810億m3。工業(yè)供水成本范圍變化很大，為0.09億～50億盧比/m3。工業(yè)水價(jià)包括3部分:污水處理費(fèi)、供水成本和水資源費(fèi)。

2.農(nóng)村水價(jià)

印度是以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中大國(guó)，農(nóng)業(yè)灌溉用水占用水總量的80%以上。按照國(guó)家水政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)水費(fèi)用于補(bǔ)償水利設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維修成本。為了盡量減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，印度法律規(guī)定水費(fèi)不得超過(guò)農(nóng)民凈收入的50%，一般控制在5%～12%。

水價(jià)是根據(jù)作物種類不同而不同。由于計(jì)量設(shè)施的使用尚未普及，水費(fèi)的計(jì)收只是根據(jù)作物種類粗略估算灌溉水量，因此大部分地區(qū)供水單位僅僅能夠回收水利設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維修成本。印度的灌溉用水成本僅占農(nóng)民凈收入的0.5%，之所以會(huì)有如此低的水價(jià)，主要是考慮農(nóng)民充分參與設(shè)施運(yùn)營(yíng)維修和管理工作投入了大量的勞動(dòng)。

四、以色列水價(jià)現(xiàn)狀

以色列水法規(guī)定水資源歸國(guó)家所有，且由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)度，任何單位或個(gè)人未經(jīng)允許不得隨意開(kāi)采地下水。水資源的定價(jià)、調(diào)撥和監(jiān)管由專門的水資源委員會(huì)負(fù)責(zé)。水法中對(duì)水的成本和水費(fèi)進(jìn)行了區(qū)分，水的成本是指取水和供水成本，而水費(fèi)則是用水戶所支付的實(shí)際用水量的費(fèi)用。法律允許根據(jù)不同的情況和用水戶承受能力進(jìn)行不同的定價(jià)，同時(shí)也設(shè)置了不同的反映稀缺程度的水資源租金。

1.城市水價(jià)

以色列的城市水價(jià)包括工業(yè)用水和生活用水水價(jià)，明顯高于農(nóng)業(yè)水價(jià)。主要實(shí)行3套不同的生活用水水價(jià)標(biāo)準(zhǔn):由國(guó)家供水機(jī)構(gòu)麥考洛特水務(wù)公司向城市居民提供的淡水水價(jià)和回用水水價(jià)，以及由私營(yíng)供水機(jī)構(gòu)提供的生活用水水價(jià)。此外，用水戶還需要依據(jù)規(guī)定支付污水處理費(fèi)和水資源稀缺性租金。

由于政治因素的影響，早期以色列的水價(jià)并不能覆蓋成本，所產(chǎn)生的虧損由國(guó)家財(cái)政彌補(bǔ)。自從創(chuàng)立了水務(wù)公司，水價(jià)已基本能夠覆蓋供水成本和污水處理成本。盡管國(guó)家在水價(jià)的補(bǔ)貼力度上有所減小，但對(duì)于新成立的城市水務(wù)公司以及貧困地區(qū)的污水處理系統(tǒng)仍會(huì)給予財(cái)政上的支持。

2.農(nóng)村水價(jià)

以色列是全球有名的節(jié)水國(guó)家，其60%的國(guó)土面積被列為干旱地區(qū)，建國(guó)50多年來(lái)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增長(zhǎng)12倍的同時(shí)，農(nóng)業(yè)用水量只增加了3倍。此外，全國(guó)大約有60%的農(nóng)業(yè)用水均由國(guó)家供水機(jī)構(gòu)麥考洛特水務(wù)公司提供。2006年，政府依據(jù)麥考洛特水務(wù)公司的平均供水成本簽署了農(nóng)業(yè)水價(jià)制定標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)水價(jià)有所增加，且未來(lái)幾年內(nèi)仍會(huì)持續(xù)攀升。

以色列每個(gè)農(nóng)戶配額水量都有設(shè)定的上限值。2014年最新數(shù)據(jù)顯示，對(duì)農(nóng)業(yè)配額水量的第一部分定價(jià)為0.43美元/m3，第二部分定價(jià)為0.48美元/m3，第三部分定價(jià)為0.6美元/m3。由于水的分配受到固定配額的限制，在干旱年份里，農(nóng)民只能領(lǐng)到配額的部分水量，但是水價(jià)結(jié)構(gòu)不會(huì)改變;對(duì)超出配額用水的用戶進(jìn)行罰款，所收繳的罰款用于獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)約用水的用戶。配額以內(nèi)水量的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較低，而超出配額的水量則按照分級(jí)提價(jià)的原則收取超出正常標(biāo)準(zhǔn)(甚至3倍)的水費(fèi)。

2010年，政府和農(nóng)民之間簽署了一份合同，合同規(guī)定水價(jià)應(yīng)逐漸上漲直至達(dá)到供水的平均成本，包括淡化水成本。預(yù)計(jì)會(huì)在2015年實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，意味著農(nóng)業(yè)水價(jià)將會(huì)達(dá)到0.7美元/m3(取決于當(dāng)年的海水淡化成本和匯率)。

五、西班牙水價(jià)現(xiàn)狀

1.城市水價(jià)

西班牙的工業(yè)水價(jià)高于生活水價(jià)，生活水價(jià)享有交叉補(bǔ)貼政策。盡管水價(jià)上漲，但仍未達(dá)到全成本回收的目標(biāo)。2009-2015年的數(shù)據(jù)顯示，城市供水成本回收比例在39%～99%之間浮動(dòng)。

基于固定費(fèi)用和遞增式費(fèi)用的水價(jià)結(jié)構(gòu)普遍適用于生活用水和工業(yè)用水的水價(jià)制定，為了避免規(guī)模較大家庭的用水水費(fèi)偏高的問(wèn)題，西班牙城市廣泛實(shí)行折扣水價(jià)。大約有70%的城市都在居民用水水價(jià)中設(shè)置了相應(yīng)的折扣，折扣的大小根據(jù)家庭規(guī)模和人口數(shù)而定。西班牙的工業(yè)用水實(shí)行累進(jìn)制水價(jià)，并且輔以罰款制度來(lái)限制水資源的過(guò)度使用。

2.農(nóng)村水價(jià)

西班牙自1985年制定水法以來(lái)，灌溉用水的定價(jià)幾乎沒(méi)有變動(dòng)。近些年由于能源成本的上升，水價(jià)也隨之上漲，特別是在一些現(xiàn)代化程度較高地區(qū)，而除此之外，大多數(shù)地區(qū)水價(jià)結(jié)構(gòu)均保持不變。

西班牙用地表水灌溉的，大部分是按灌溉面積收費(fèi)，這也是導(dǎo)致西班牙只收取固定水費(fèi)的原因之一;在水資源最為短缺的區(qū)域，水價(jià)由水的單位體積零售價(jià)格所決定，水費(fèi)由當(dāng)?shù)亓饔驒C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)計(jì)收。地下水供應(yīng)地區(qū)或者能源消費(fèi)大的地區(qū)已普遍實(shí)行體積收費(fèi)制和兩部制水價(jià)。

1985年西班牙“水行動(dòng)”之后，地中海沿岸地帶的農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，這是由越來(lái)越多的海水淡化資源引起的。作為絕大多數(shù)海水淡化工廠的所有者，西班牙政府出臺(tái)了新的條款來(lái)保證地區(qū)固定用水量的分配，即用水戶需要支付預(yù)先安排水量的水費(fèi)份額。

六、啟示

各國(guó)水資源總量及人均占有量不同，所面臨的水資源壓力也不一樣;國(guó)家發(fā)展水平不同，水價(jià)工作進(jìn)展程度也大不相同，但各國(guó)均在根據(jù)本國(guó)國(guó)情和水資源現(xiàn)狀進(jìn)行不斷的改革。國(guó)外水價(jià)制定經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)水價(jià)改革有以下幾點(diǎn)啟示。

1.水價(jià)是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展的杠桿

水資源短缺已成為全球性問(wèn)題，而水價(jià)則是解決水問(wèn)題的有效經(jīng)濟(jì)手段。水價(jià)的制定要以水資源承載能力、水環(huán)境承載能力、供水工程的承受能力為核心，以用水戶承受能力作為邊界條件，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)水資源的有效配置和提高供水系統(tǒng)的效率。

2.逐步放開(kāi)水價(jià)市場(chǎng),發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用

許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府不直接參與水價(jià)的定價(jià)工作，定價(jià)工作由供水主體根據(jù)政府規(guī)定的成本構(gòu)成、盈利上限水平以及本企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平進(jìn)行確定，并由社會(huì)公眾監(jiān)督執(zhí)行。政府通過(guò)宏觀調(diào)控，采取多種制約手段控制價(jià)格，解決了由于供水系統(tǒng)的自然壟斷性質(zhì)使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者缺位而導(dǎo)致消費(fèi)者利益受損的問(wèn)題。

3.考慮用水戶承受能力,設(shè)立補(bǔ)償機(jī)制

水價(jià)的制定應(yīng)充分考慮用水戶的經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力，設(shè)立合理的補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)低收入地區(qū)居民實(shí)行價(jià)格優(yōu)惠政策措施，采取減免政策或適當(dāng)提高最低生活保障的方式進(jìn)行補(bǔ)助，保障低收入居民的實(shí)際生活水平不過(guò)多受水價(jià)調(diào)整的影響。

4.完善基礎(chǔ)設(shè)施,提高用水效率

加強(qiáng)城市供水系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施完善工作，可因地制宜配套建設(shè)雨水滯滲、收集利用等削峰調(diào)蓄設(shè)施;完善農(nóng)業(yè)用水基礎(chǔ)設(shè)施，推廣使用節(jié)水設(shè)備，提高灌溉效率;規(guī)劃建設(shè)更多的中水輸出設(shè)施，便于企業(yè)利用中水進(jìn)行生產(chǎn)。

5.水價(jià)制定公開(kāi)公正,強(qiáng)調(diào)用水戶參與

水價(jià)制定和調(diào)整的過(guò)程應(yīng)公開(kāi)、公正，包括調(diào)價(jià)的條件、原因、水費(fèi)用途、擴(kuò)大投資情況及維修、更新、改造的計(jì)劃等，應(yīng)讓用水戶及時(shí)了解并充分監(jiān)督。用水戶對(duì)服務(wù)和收費(fèi)的投訴要及時(shí)給予解決并反饋，各級(jí)政府及供水機(jī)構(gòu)都要充分尊重用水戶協(xié)會(huì)的要求和意見(jiàn)。

6.構(gòu)建靈活水價(jià)定價(jià)模式,實(shí)行差別化水價(jià)

水價(jià)的制定應(yīng)按水的用途和用水戶的類別進(jìn)行分類，形成靈活的水價(jià)結(jié)構(gòu)，根據(jù)水資源開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r采取不同的定價(jià)模式，實(shí)行不同用途、不同用量、不同季節(jié)及不同水源的差別化水價(jià)。

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