國外水庫大壩安全監(jiān)督管理經(jīng)驗借鑒探討

周慶瑜，劉 巖

(1.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，100038，北京;2.水利部安全監(jiān)督司，100053，北京)

水庫大壩在提供人類社會生存發(fā)展所需的水利水能資源效益的同時，也面臨著諸如設(shè)備設(shè)施老化、極端氣候增加等與大壩安全密切相關(guān)的問題，大壩一旦發(fā)生潰壩事故，必將造成巨大災(zāi)難和生命財產(chǎn)損失。因此，人們對水庫大壩安全極為關(guān)注，包括我國在內(nèi)的許多國家都把水庫大壩安全監(jiān)督管理納入政府管理重要議程和國家立法管理的范疇。

一、國內(nèi)水庫大壩安全監(jiān)督管理現(xiàn)狀與存在問題

1.現(xiàn)狀分析

據(jù)全國第一次水利普查統(tǒng)計，我國現(xiàn)有規(guī)模以上的各類水庫大壩98002座(不含港、澳、臺地區(qū))，是世界上擁有水庫大壩數(shù)量最多的國家之一，水利建設(shè)為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

在改革開放之前，許多水利工程是邊勘測、邊設(shè)計、邊施工，水庫大壩安全管理較為粗獷。由于長期存在重建輕管的思想，只注重主體工程建設(shè)，忽視建成后的安全管理，這個時期成了我國發(fā)生潰壩事故的高峰期，僅在1973年就有500余座大壩發(fā)生潰決。在安全監(jiān)督管理方面，采取的主要辦法是制定和落實管理責(zé)任制，加強(qiáng)水庫大壩日常巡查和安全檢查，更多的是依靠各級領(lǐng)導(dǎo)的重視來加強(qiáng)水庫大壩的安全管理。

實行改革開放后，一直到20世紀(jì)90年代末，隨著我國法制化進(jìn)程的不斷加快，水庫大壩安全管理法規(guī)制度也不斷完善。以國務(wù)院1991年頒布實施的 《水庫大壩安全管理條例》為標(biāo)志，水庫大壩安全管理的體制和機(jī)制逐步建立。水庫大壩安全監(jiān)督管理明確由國務(wù)院水行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)主管部門，包括農(nóng)業(yè)、能源、交通等有關(guān)行業(yè)部門共同實施。也是在這一時期末，我國對近100座全國重點病險水庫進(jìn)行了除險加固，加之安全管理的逐步加強(qiáng)，大壩潰壩率逐步降低。

2000年以后，隨著水利工程管理體制改革的逐步深入和大規(guī)模病險水庫除險加固建設(shè)的展開，水庫大壩安全管理的主體責(zé)任進(jìn)一步得到明確和落實，工程安全狀況得到不斷改善，監(jiān)督管理水平也顯著提高。人們對水庫大壩安全管理越來越重視，管理理念不斷更新，各級政府主管部門和水庫管理主體層層簽訂安全管理責(zé)任制，水庫管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。水庫大壩安全管理法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，運行管理制度逐步健全，信息化管理水平顯著提高，風(fēng)險管理技術(shù)不斷發(fā)展，非工程措施建設(shè)不斷得到重視和加強(qiáng)，人水和諧的理念得到確立。

2.存在的問題

一是水庫大壩安全監(jiān)督管理體制不夠順暢，運行機(jī)制不夠靈活。我國大多數(shù)水庫管理單位為公益性事業(yè)單位，水庫工程屬國家所有，由各級水行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，社會資本參與投資建設(shè)與管理的很少，這在一定程度上阻礙了水庫工程建設(shè)與管理的社會化，也影響了政府向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)化。

二是水庫大壩安全監(jiān)督管理理念相對落后。水庫大壩安全管理在不同行業(yè)間存在著不同的管理方式和標(biāo)準(zhǔn)，水庫大壩建設(shè)管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范在水利與電力行業(yè)中也未完全統(tǒng)一;對于大、中、小不同規(guī)模的水庫工程，在安全管理制度和措施上也缺乏進(jìn)一步細(xì)化;基于流域和河流梯級開發(fā)的水庫大壩安全管理系統(tǒng)也沒有完全建立起來。

三是水庫大壩安全監(jiān)督管理的相關(guān)法律法規(guī)滯后。在現(xiàn)行的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系中，還有部分制度存在著計劃經(jīng)濟(jì)管理的烙印，不適應(yīng)當(dāng)前水利改革發(fā)展的需要，應(yīng)根據(jù)工程建設(shè)與運行管理的實際進(jìn)行及時修改、完善和更新。

四是水庫大壩安全管理的能力和水平不平衡，且相對較低。在我國，大中型水庫由于經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)較好，在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用較大，較容易受到地方政府的重視，管理力量和水平整體也較高。但多數(shù)的小型水庫由于發(fā)揮的作用有限，管理力量相對較薄弱，管理水平也較低，有的甚至沒有專業(yè)人員進(jìn)行管理，加之大多水庫位置較偏遠(yuǎn)，當(dāng)前的激勵和獎懲措施有限，難以吸引更多的專業(yè)技術(shù)人員參與到水庫大壩的安全管理中。

五是水庫大壩風(fēng)險應(yīng)急管理面臨一系列問題。近年，水庫大壩風(fēng)險應(yīng)急管理雖然有所加強(qiáng)，但大多數(shù)水庫安全管理還存在風(fēng)險意識不強(qiáng)、安全管理投入不足等問題，多數(shù)水庫工程應(yīng)急機(jī)制不完善，應(yīng)急預(yù)案針對性不強(qiáng)、可操作性差，預(yù)報預(yù)警體系不健全，參與主體間信息溝通渠道不暢，對公眾的風(fēng)險宣傳教育也缺乏有效機(jī)制。

六是小型水庫監(jiān)督管理問題突出。由于小型水庫發(fā)揮作用有限，安全管理水平整體較低，且多數(shù)建設(shè)時間較早，發(fā)生生產(chǎn)安全事故的概率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大中型水庫。盡管除險加固后工程安全性態(tài)極大提升，但由于產(chǎn)權(quán)不明晰、責(zé)權(quán)不明確等一些固有問題很難在短期內(nèi)解決，導(dǎo)致目前仍存在相對突出的管理問題。

二、國外水庫大壩安全監(jiān)督管理現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)后，國外發(fā)達(dá)國家新建的大壩與水電站工程很少，主要工作重點已轉(zhuǎn)移到工程安全與運行管理方面，在水庫大壩安全監(jiān)督管理方面積累了一定的經(jīng)驗，管理理念、管理體制、管理方式以及法律法規(guī)制度體系等方面與我國有所不同。本文選取了加拿大、瑞士、美國、巴西及日本等5個水庫大壩管理較好的國家，經(jīng)過對查閱資料進(jìn)行總結(jié)歸納，5個國家的大壩安全管理情況如下:

1.加拿大

加拿大的水庫大壩由業(yè)主負(fù)責(zé)運行管理(包括安全管理)，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。政府對大壩安全管理工作人員的執(zhí)業(yè)資格有嚴(yán)格的規(guī)定，選擇大壩安全工程師注重的是工程師本人的資格而非單位的資質(zhì)。業(yè)主可通過市場機(jī)制選擇使用大壩安全管理人員。

大壩監(jiān)管以安全為中心展開，主要包括安全監(jiān)測和資料分析、洪水調(diào)度、安全評價、維修養(yǎng)護(hù)、除險加固等。大壩安全管理以風(fēng)險理念為指導(dǎo)，實施風(fēng)險管理。風(fēng)險管理除上述有關(guān)大壩安全管理外，還包括風(fēng)險分析、預(yù)測預(yù)報預(yù)警、下游影響分析、應(yīng)急處置、風(fēng)險管理、防洪調(diào)度等。

大壩安全分類的方法是以潰壩后果的嚴(yán)重程度為依據(jù)。大壩的設(shè)計及運行標(biāo)準(zhǔn)以潰壩后果分類為依據(jù)。

2.瑞士

瑞士的水庫大壩安全監(jiān)管實行監(jiān)督和管理完全分開獨立，即水庫大壩安全的主體責(zé)任由業(yè)主承擔(dān)，對安全運行負(fù)總責(zé);政府根據(jù)有關(guān)法規(guī)和管理需要，提出安全管理目標(biāo)，成立獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對大壩業(yè)主單位實施監(jiān)管;監(jiān)管人員和管理人員、各級政府責(zé)任都非常清晰，并以法律形式予以明確。

瑞士的水庫大壩安全監(jiān)管十分重視大壩安全監(jiān)測。監(jiān)測理念堅持“簡單、可靠、經(jīng)久耐用，不盲目迷信自動化監(jiān)測”。監(jiān)測設(shè)計目的性強(qiáng)，設(shè)施完備，運行維護(hù)到位，重視人工比對，極其重視監(jiān)測數(shù)據(jù)可靠性、監(jiān)測設(shè)施耐久性表現(xiàn)。監(jiān)測資料分析成果為指導(dǎo)大壩安全管理的重要依據(jù)，安全監(jiān)測能夠真正成為大壩安全監(jiān)管的“耳目”。

大壩分類標(biāo)準(zhǔn)，以庫容、壩高組合為分類標(biāo)準(zhǔn)，從而體現(xiàn)大壩風(fēng)險概念。

大壩應(yīng)急管理特點:①體制清晰。業(yè)主和政府共同承擔(dān)應(yīng)急管理任務(wù)。②責(zé)任明確。業(yè)主、州政府是主要責(zé)任主體，聯(lián)邦各有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(SFOE、FOCP)輔助配合。③硬件全面。3種預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)，警報測試規(guī)范，硬件設(shè)施完善。④制度完善。大壩EPP制度和緊急撤離EPP制度較為完善。

重視安全監(jiān)控人員專業(yè)資質(zhì)和工作能力，真正實現(xiàn)監(jiān)控人員動態(tài)管理:①監(jiān)控人員要有資質(zhì)，也就是資質(zhì)到人，不能僅僅到單位。②采取專家固定原則，在配套制度中明確相關(guān)規(guī)定，提倡專業(yè)化服務(wù)。③專家實行動態(tài)管理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員客觀評估這些專家資質(zhì)是否可以勝任其工作，有權(quán)要求更換。

3.美國

美國對水庫大壩管理的法規(guī)制度較為完善，管理理念也較為先進(jìn)。1986年美國頒布了水資源開發(fā)法案，其中就包括國家大壩安全計劃項目。2012年，美國又通過了2012美國大壩安全法案，再次將國家大壩安全計劃項目續(xù)延5年，對項目的開展從政府渠道給予了大力支持。

從整體上來說，美國已初步形成了政府機(jī)構(gòu)、水庫大壩管理單位、相關(guān)社會組織共同參與的應(yīng)急聯(lián)動體系。美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)高度重視水庫大壩的應(yīng)急管理，對于高危大壩均制定有應(yīng)急管理預(yù)案，建立起了應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，保證了大壩業(yè)主與應(yīng)急管理各方協(xié)調(diào)聯(lián)動。除水利相關(guān)部門外，國土安全局在國家重要基礎(chǔ)設(shè)施保衛(wèi)計劃中也明確了水庫大壩的安全保衛(wèi)計劃;美國的許多非政府組織、公司、高等院校和個人也從事大壩安全工作;工程咨詢公司常受所有者或政府的委托，負(fù)責(zé)大壩的設(shè)計、監(jiān)理、修復(fù)和巡查;學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)從事大壩安全管理方面的研究和大壩安全工程師的教育。

4.巴西

巴西建立了一套完整有效的大壩安全管理模式，對各部門的職責(zé)及相互之間的關(guān)系進(jìn)行了明確劃分。除業(yè)主、社會與環(huán)境、公眾這三大對象外，還包括直接或間接與大壩安全有關(guān)的單位和部門。國家核能委員會(CNEN)監(jiān)管處置采礦廢渣或工業(yè)核廢料的大壩的安全;國家礦業(yè)生產(chǎn)部門(DNPM)監(jiān)管尾礦壩(不包括核廢料)的大壩的安全;國家電力能源機(jī)構(gòu)(ANEEL)監(jiān)管水力發(fā)電大壩的安全;環(huán)保部門(聯(lián)邦和州一級)監(jiān)管處理工業(yè)垃圾的大壩的安全;聯(lián)邦和州一級水資源部門監(jiān)管蓄水 (用于灌溉、養(yǎng)殖、旅游等多種用途，不包括水力發(fā)電)壩的安全。

2010年3月，巴西聯(lián)邦參議院批準(zhǔn)了“國家大壩安全政策”，該政策的基本原則是:①大壩安全工作應(yīng)貫穿計劃、設(shè)計、施工、初次蓄水、初次泄洪、運行、報廢、未來運用的各個階段;②應(yīng)通知和激勵公眾直接或間接地參與預(yù)防和應(yīng)對大壩突發(fā)事件;③業(yè)主對大壩安全負(fù)法律責(zé)任，應(yīng)采取措施保證大壩安全;④應(yīng)提升大壩安全的社會參與和控制機(jī)制;⑤大壩安全直接對社會、環(huán)境及其可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響。

5.日本

日本水庫運行管理實行管養(yǎng)分離。管理單位人員少，管理規(guī)范，管理設(shè)施先進(jìn)、自動化水平高，可以實施遠(yuǎn)程監(jiān)控(包括氣象、水溫)與操作。大壩安全監(jiān)測與日常運行維護(hù)工作委托專業(yè)公司承擔(dān)。水庫運行管理不僅通過經(jīng)常性的巡視檢查和維修養(yǎng)護(hù)，確保水庫工程安全，而且特別重視公共安全和生態(tài)安全。為保證水庫下游的防洪安全與公共安全，將雷達(dá)、遙感、GPS、光纖、信息等先進(jìn)技術(shù)引入到水庫運行管理領(lǐng)域，建立工程安全與水雨情實時監(jiān)控與預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，在洪水期間不間斷收集河川與水雨情信息，對洪峰流量、防災(zāi)措施、最佳泄流量等進(jìn)行預(yù)測，然后對各水庫實施調(diào)度，確保下游地區(qū)的安全，避免河道水位大漲大落，最大程度減輕洪災(zāi)損失。

日本注重人水和諧理念的宣傳，經(jīng)常采取一些喜聞樂見的方式對水利工程進(jìn)行宣傳，將水庫打造為親水平臺，使公眾更加關(guān)心水環(huán)境建設(shè)，共同參與水庫及周邊環(huán)境的保護(hù)工作。

三、結(jié) 論

借鑒國外水庫大壩安全監(jiān)督管理經(jīng)驗，并結(jié)合我國目前的實際情況，對我國水庫大壩安全監(jiān)督管理提出幾點建議:

1.完善新形勢下的大壩安全管理體制

①水庫大壩安全管理實行監(jiān)督和管理完全分開、各自獨立。水庫管理單位應(yīng)切實履行安全管理主體責(zé)任，承擔(dān)起水庫大壩的安全管理;各級水行政主管部門負(fù)責(zé)制定和確立水庫大壩的安全管理目標(biāo)，并建立有獨立的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對安全管理目標(biāo)的落實情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;以法律形式規(guī)定水壩業(yè)主、各級政府及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)。

②水庫運行管理應(yīng)始終貫徹“安全第一”的理念，通過安全監(jiān)測、巡視檢查和維修養(yǎng)護(hù)，確保水庫工程安全，同時重視公共安全和生態(tài)安全。

③辦理大壩保險，有效加強(qiáng)大壩安全管理。

2.健全水庫大壩安全監(jiān)督管理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系

①注重依法管理，法律、政令、省令相配套，力求法規(guī)規(guī)定明確，增強(qiáng)可操作性。

②提高監(jiān)管意識，明確監(jiān)管概念，在宏觀層面增加年度監(jiān)督和管理制度，在單一事務(wù)層面完善事前、事中、事后全周期監(jiān)管，實現(xiàn)連續(xù)監(jiān)管局面。

③進(jìn)一步落實安全監(jiān)督，將大壩監(jiān)管落實到技術(shù)層面，建設(shè)一個有效的大壩安全監(jiān)督體系。

④按照庫容、壩高對大壩進(jìn)行規(guī)模分類，體現(xiàn)風(fēng)險概念。

⑤以潰壩后果的嚴(yán)重程度為依據(jù)對大壩安全進(jìn)行分類，體現(xiàn)以人為本的理念，從設(shè)計、運行管理上確保大壩安全。

⑥以風(fēng)險理念為指導(dǎo)，大壩安全管理實施風(fēng)險管理，同時加強(qiáng)風(fēng)險管理技術(shù)研究，提高風(fēng)險管理水平。

⑦重視大壩安全監(jiān)測，使安全監(jiān)測能夠真正成為大壩安全監(jiān)管的“耳目”。

3.提高大壩安全管理人員責(zé)任意識和管理水平

①大壩安全監(jiān)督管理貫徹專業(yè)化與社會化管理理念。

②加大對大壩安全管理技術(shù)研究的投入。

③推行注冊大壩安全工程師制度。

④加強(qiáng)對業(yè)主單位或水庫主管部門大壩安全管理專業(yè)工程師的培訓(xùn);加強(qiáng)對水庫大壩運行管理人員的上崗培訓(xùn)，將持證上崗制度落到實處。

⑤通過采取經(jīng)濟(jì)杠桿、榮譽(yù)激勵、事實教育等途徑，激發(fā)安全監(jiān)控人員的主動性，提高大壩安全監(jiān)控水平。

4.促進(jìn)社會參與大壩安全監(jiān)督管理

①水庫大壩的業(yè)主可聘請獨立的專業(yè)組織或外部專家來進(jìn)行水壩的安全監(jiān)督管理。

②水庫運行管理時可委托專業(yè)公司承擔(dān)大壩安全監(jiān)測與日常運行維護(hù)工作，提高自動化管理水平，相應(yīng)減少管理人員數(shù)量，降低管理成本，實行規(guī)范化、制度化、專業(yè)化管理。

③不斷加強(qiáng)對水利工程和水環(huán)境保護(hù)的宣傳，積極樹立人水和諧的管理理念，讓水庫大壩在建設(shè)秀美山川、美麗中國中發(fā)揮更大的作用。

［1］中華人民共和國水利部，中華人民共和國國家統(tǒng)計局.全國第一次水利普查公報(2010-2012)［Z］.2013.

［2］李雷，蔡躍波，盛金保.中國大壩安全與風(fēng)險管理的現(xiàn)狀及其戰(zhàn)略思考［J］.巖土工程學(xué)報，2008(11).

［3］王薇.新時期我國政府在水庫大壩安全管理中的角色［J］.華商，2007(23).

［4］黃曉麗.關(guān)于加強(qiáng)小型水庫安全管理的思考［J］.中國水利，2013(18).

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［6］雷俊榮，盛金寶.國際水庫大壩管理經(jīng)驗對《水庫大壩安全管理條例》修訂的啟示［J］.中國水利，2012(14).