對廣東“十三五”水利發(fā)展與改革的思考

李興榮，劉志敏，潘玉敏，蔣雪蓮

(廣東省水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院，510635，廣州)

2015年是“十二五”的收官之年，也是承上啟下之年。通過系統(tǒng)梳理廣東水利“十二五”期間發(fā)展情況，總結(jié)水利建設(shè)成效，發(fā)現(xiàn)存在問題，并堅(jiān)持問題導(dǎo)向，思考和探索“十三五”時(shí)期廣東水利建設(shè)、發(fā)展和改革方向。

一、廣東水利建設(shè)成效

位于我國河流第二大流量的珠江的下游，廣東因水而生、因水而興，也因水面臨新的挑戰(zhàn)。從保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，到服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從服務(wù)于珠三角領(lǐng)先起跑的城市化進(jìn)程，再到如今服務(wù)于現(xiàn)代生態(tài)系統(tǒng)，廣東治水一直因時(shí)代而變，不斷豐富內(nèi)涵，努力領(lǐng)改革創(chuàng)新之先。2014年，習(xí)近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，黨的十八大把水利放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置。廣東出臺(tái)了《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于加快我省水利改革發(fā)展的決定》，進(jìn)一步完善了新時(shí)期廣東的治水方略。

“十二五”期間，廣東水利工作以農(nóng)田水利萬宗工程、千宗治洪治澇保安工程、千里海堤加固達(dá)標(biāo)工程、村村通自來水工程以及最嚴(yán)格水資源管理制度等民生水利五項(xiàng)工作方案為抓手，大力加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，防洪減災(zāi)能力顯著增強(qiáng)，民生水利建設(shè)成效顯著，供水保障能力明顯提高，最嚴(yán)格水資源管理制度基本建立，水利改革不斷深化，為保障城鄉(xiāng)居民飲水安全和防洪安全，改善生活生產(chǎn)條件和人居環(huán)境，促進(jìn)水利基本公共服務(wù)均等化作出了重要貢獻(xiàn)，有力推動(dòng)了廣東由水利大省向水利強(qiáng)省跨越。

二、廣東水利發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)

廣東是水利大省，也是水患大省。根據(jù)相關(guān)研究報(bào)告結(jié)論，廣東還未基本實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化，其中水資源保障和水利管理體系實(shí)現(xiàn)較好，實(shí)現(xiàn)程度超過80%;防災(zāi)減災(zāi)體系實(shí)現(xiàn)程度介于60%～80%之間;水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系和水利發(fā)展能力體系實(shí)現(xiàn)程度低于60%。廣東水利發(fā)展中的不平衡問題突出，水利保障體系仍不完善。

1.流域和區(qū)域發(fā)展不平衡

廣東流域和區(qū)域發(fā)展不平衡問題主要體現(xiàn)在兩方面:一是大、中、小河流治理不平衡，大江大河治理已初具成效，而中小河流治理和小流域綜合整治相對滯后;二是區(qū)域發(fā)展存在較大差距，珠江三角洲地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，在水利建設(shè)方面資金相對充足，已接近水利現(xiàn)代化水平，而粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人均GDP均低于全國平均水平，地方財(cái)政困難，水利建設(shè)“欠賬”多，地方配套資金不足，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍相對落后。

2.防災(zāi)減災(zāi)體系仍不完善

西江、韓江干流主要依靠堤防防洪，缺乏防洪控制性水利樞紐，加大了下游三角洲地區(qū)的防洪壓力。中小河流治理、山洪災(zāi)害防治、小流域綜合整治相對滯后。海堤標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，抗災(zāi)能力較差，仍受臺(tái)風(fēng)暴潮的威脅。城鄉(xiāng)內(nèi)澇問題越來越突出，特別是三角洲河網(wǎng)地區(qū)亟須系統(tǒng)整治。防洪非工程體系配套不全，水情信息采集系統(tǒng)站網(wǎng)站點(diǎn)密度不合理，采集質(zhì)量有待提高。

3.水環(huán)境水生態(tài)問題仍然突出

廣東省水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率不足50%，珠江三角洲水質(zhì)污染比較嚴(yán)重，監(jiān)測評價(jià)一半以上河長水質(zhì)劣于Ⅲ類，粵東諸河是廣東污染最為嚴(yán)重的區(qū)域，劣于Ⅲ類水質(zhì)的河長接近70%，部分省際河流及城鎮(zhèn)河段水質(zhì)較差，17座水庫湖泊呈富營養(yǎng)狀態(tài)，氨氮、高錳酸鹽指數(shù)、五日生化需氧量等指標(biāo)超標(biāo)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)逐步向東、西兩翼和山區(qū)轉(zhuǎn)移，上游地區(qū)水生態(tài)環(huán)境壓力加大，威脅下游地區(qū)飲用水安全。廣東現(xiàn)狀仍有近2/5的水土流失面積未得到治理，山區(qū)挖礦洗礦等人為水土流失嚴(yán)重。

4.供水保障能力有待提升

廣東省水資源總量雖大，但人均占有量較少，且時(shí)空分布不均勻，部分流域缺少大型多年調(diào)節(jié)水庫，抵御連續(xù)枯水年干旱能力不強(qiáng)?；浳鞯貐^(qū)、粵東潮汕平原、南澳地區(qū)為廣東省傳統(tǒng)資源性缺水地區(qū)，粵北地區(qū)工程性缺水比較突出，珠江三角洲地區(qū)本地水資源緊缺，主要依靠過境水資源。水資源供需矛盾突出，農(nóng)業(yè)灌溉工程老化，灌區(qū)配套不全，灌溉水有效利用系數(shù)不高，工業(yè)用水重復(fù)利用率尚需提高，水質(zhì)狀況存在隱患。

5.水利管理存在體制機(jī)制制約

廣東仍有部分地市還未完成水務(wù)一體化職能整合，水資源管理仍存在多龍管水的局面，特別是一些縣(市)以事業(yè)性質(zhì)代替行政管理，無法有效行使水行政管理職能。水利信息化水平不高，監(jiān)測能力滯后，應(yīng)急管理能力需進(jìn)一步提高，基層水利服務(wù)體系不健全。水利科技投入不足，人才結(jié)構(gòu)不合理。執(zhí)法力量薄弱，手段不足，河湖管理和執(zhí)法能力亟待加強(qiáng)。

6.投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配

從水利建設(shè)投入占同期GDP的比例來看，廣東省由1985-1999年的約1%下降為目前的不足0.5%，低于我國水利基建的最佳投資比重(0.79%～0.84%)，與西方國家 (1%～5%)、同屬發(fā)達(dá)地區(qū)的我國浙江(0.80%)相比差距更大，與廣東省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不相匹配。同時(shí)，廣東省委9號文提出的 “從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”等政策未全面落實(shí)，影響了水利投入穩(wěn)定增長。

三、新形勢對廣東水利發(fā)展改革提出的要求

習(xí)總書記新時(shí)期水利工作方針的提出，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，生態(tài)文明建設(shè)、依法治國、全面深化改革等政策方針的落實(shí)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都將對

廣東水利工作提出更高要求。

1.“五位一體”需全力推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到“五位一體”的社會(huì)主義建設(shè)總體布局的高度，廣東將把推進(jìn)綠色發(fā)展作為加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福廣東的重要著力點(diǎn)，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。建設(shè)生態(tài)文明對水利發(fā)展提出新的要求:一是加快生態(tài)文明制度建設(shè)，要求推進(jìn)水生態(tài)文明制度建設(shè)，加強(qiáng)創(chuàng)新和河湖管理，建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;二是“兩型社會(huì)”建設(shè)要求加大節(jié)水力度，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，提高水資源利用效率和效益，加強(qiáng)水資源保護(hù);三是改善人居環(huán)境，維護(hù)人民群眾健康和環(huán)境權(quán)益，要求加強(qiáng)水污染治理，盡快遏制并扭轉(zhuǎn)水環(huán)境惡化趨勢，加強(qiáng)水資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，維護(hù)河流生命健康;四是大力構(gòu)建生態(tài)安全屏障，要求加大水土保持力度，加強(qiáng)水土流失預(yù)防監(jiān)督和重點(diǎn)治理;五是建設(shè)高水平生態(tài)旅游集聚區(qū)，要求加強(qiáng)水景觀建設(shè)，弘揚(yáng)水文化。

2.新“四化”建設(shè)需持續(xù)增強(qiáng)水資源供給和保障能力

隨著工業(yè)規(guī)模的持續(xù)增大、城鎮(zhèn)人口的大幅度增加、生態(tài)文明建設(shè)的加快推進(jìn)，在最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”控制下，用水保證程度、水質(zhì)要求持續(xù)提高。針對珠三角世界級城市群和粵東西北地區(qū)的發(fā)展，需進(jìn)一步完善水資源配置工程體系，構(gòu)建水源多樣、水質(zhì)優(yōu)良、水量可靠的供給和保障體系;針對河流污染、咸潮上溯等水質(zhì)性缺水問題，需加強(qiáng)應(yīng)急備用水源建設(shè)，提升用水保障水平。

3.“三邊”地區(qū)安全需全面提升防災(zāi)減災(zāi)能力

廣東省“三邊”地區(qū)安全仍受到威脅，山邊地區(qū)仍受山洪地質(zhì)災(zāi)害的威脅;水邊地區(qū)仍受中小河流、小流域洪水的威脅，城鄉(xiāng)內(nèi)澇問題日趨嚴(yán)重;海邊地區(qū)仍受臺(tái)風(fēng)暴潮的威脅。隨著城市人口的不斷集中、大量財(cái)富的加速集聚，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對防洪潮安全提出了更高要求，需不斷提高城市、經(jīng)濟(jì)區(qū)等防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)海防堤圍工程建設(shè)，鞏固大江大河治理成果的同時(shí)，重點(diǎn)推進(jìn)中小河流治理和山洪災(zāi)害防治，最大程度地保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全。

4.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需繼續(xù)推進(jìn)民生水利建設(shè)

粵東西北地區(qū)要振興發(fā)展，必須補(bǔ)齊民生水利的“欠賬”。粵東西北地區(qū)民生水利建設(shè)任務(wù)十分繁重，資金籌措壓力很大，需積極推進(jìn)水利建設(shè)項(xiàng)目納入國家規(guī)劃，并按國家中部地區(qū)政策予以補(bǔ)助。同時(shí)隨著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的逐步實(shí)施，防洪、灌排、農(nóng)村飲水安全等水利建設(shè)任務(wù)繁重，需要加大農(nóng)村水利投入，繼續(xù)大力推進(jìn)水庫移民各項(xiàng)工作，加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的新型農(nóng)村水利體系。

5.水利現(xiàn)代化需大力發(fā)展水利信息化與科技創(chuàng)新

水利現(xiàn)代化是廣東省 “率先基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”的重要基礎(chǔ)。隨著信息化對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響日益廣泛，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的融合也日益緊密。廣東水利發(fā)展應(yīng)緊緊抓住全省大力實(shí)施 “智慧廣東”和“在全國率先建成創(chuàng)新型省份”的戰(zhàn)略機(jī)遇，加強(qiáng)對社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)資源的利用和水利信息系統(tǒng)的升級改造，大力推進(jìn)水利信息平臺(tái)建設(shè)，以水利信息化與科技創(chuàng)新帶動(dòng)水利現(xiàn)代化。

6.全面深化改革需創(chuàng)新管理模式和發(fā)展機(jī)制

2014年1月，水利部出臺(tái)了《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》，明確提出構(gòu)建有利于增強(qiáng)水利保障能力、提升水利社會(huì)管理水平、加快水生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)完善的水利制度體系。廣東要把深化水利改革、依法治水?dāng)[在突出位置，加快制度創(chuàng)新，破除制約水利發(fā)展的體制機(jī)制障礙，著力推進(jìn)水行政管理職能轉(zhuǎn)變、水資源管理、水權(quán)水價(jià)水市場、河湖管理與保護(hù)、水利投融資、水利工程建設(shè)與管理、基層水利管理等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅(jiān)，構(gòu)建有利于水利發(fā)展的體制機(jī)制保障。

四、“十三五”廣東水利建設(shè)、發(fā)展和改革方向

“十三五”期間，廣東省應(yīng)深入貫徹黨的十八大精神，牢牢把握習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)期水利工作方針，全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于水利改革發(fā)展的一系列重大戰(zhàn)略部署。緊緊圍繞廣東省“三個(gè)定位，兩個(gè)率先”的總目標(biāo)和“加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福廣東”的戰(zhàn)略部署，以“生態(tài)引領(lǐng)、均衡發(fā)展、六水共保”為廣東省水利“十三五”總體發(fā)展方向，以保障防洪潮安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全為主要目標(biāo)，立足于“生態(tài)水利”理念，實(shí)施“治水升級、清水樂民、興水強(qiáng)基、潤水惠農(nóng)、強(qiáng)水攻堅(jiān)、慧水發(fā)展”六大現(xiàn)代水利發(fā)展戰(zhàn)略，力爭在水利發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性上有新突破，在保障城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中有新舉措，在改善和保障民生上有新發(fā)展，在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中有新貢獻(xiàn)，走出一條符合廣東實(shí)際、體現(xiàn)嶺南特色的發(fā)展之路。

1.治水升級,全面提高防災(zāi)減災(zāi)能力,保障防洪安全

在消除薄弱環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上全面升級防洪減災(zāi)體系，實(shí)施治水升級戰(zhàn)略，以適應(yīng)廣東省加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福廣東的需要。從以大江大河治理為主轉(zhuǎn)向大江大河治理與中小河流綜合治理并重，從以防洪為主轉(zhuǎn)向洪澇潮共治，從以工程措施為主轉(zhuǎn)向與非工程措施相結(jié)合，從被動(dòng)的“控制洪水”向主動(dòng)的“管理洪水”轉(zhuǎn)變。通過優(yōu)化調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局，合理確定防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，完善流域防災(zāi)減災(zāi)體系，消除中小河流治理、海堤達(dá)標(biāo)加固、山洪災(zāi)害防治和城市內(nèi)澇整治等薄弱環(huán)節(jié)，推進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理等措施，升級全省防災(zāi)減災(zāi)體系，為廣東省率先全面建成小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供水利安全保障。

2.清水樂民,全力推進(jìn)水生態(tài)環(huán)境保護(hù),保障生態(tài)安全

通過持續(xù)改善水生態(tài)環(huán)境，實(shí)施清水樂民戰(zhàn)略，為廣大人民群眾提供宜居安居樂居的生存和發(fā)展空間。以水生態(tài)文明城市試點(diǎn)帶動(dòng)全省水生態(tài)文明建設(shè);以流域綜合治理帶動(dòng)部門聯(lián)動(dòng);以落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。通過“源頭控制、中間阻斷、末端治理”控制入河污染物，完善河湖管理體制機(jī)制，推進(jìn)河道劃界，建立河道管理“河長制”，實(shí)現(xiàn)“大河大河長，小河小河長”，維護(hù)河流生命健康;加強(qiáng)水文化領(lǐng)域建設(shè)，挖掘嶺南水鄉(xiāng)特色，提升文化品位。形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的發(fā)展新格局，營造親水樂水的優(yōu)美環(huán)境，建設(shè)幸福廣東。

3.興水強(qiáng)基,持續(xù)優(yōu)化水資源配置格局,保障供水安全

通過對東江、西江、北江及珠江三角洲流域水資源進(jìn)行優(yōu)化配置，加快重要水源地和應(yīng)急備用水源建設(shè)，強(qiáng)化珠三角地區(qū)的核心競爭力，促進(jìn)世界級及區(qū)域性的城市群和全球重要現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展，提高水利基礎(chǔ)支撐和保障能力;通過優(yōu)化水源地，實(shí)施城鄉(xiāng)供水一體化和村村通自來水等工程，提升粵東西北的競爭力。

4.潤水惠農(nóng),進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村水利基礎(chǔ),保障糧食安全

通過大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，完善農(nóng)村灌排工程體系，有效應(yīng)對干旱威脅，實(shí)施潤水惠農(nóng)戰(zhàn)略。通過完善中小型灌區(qū)節(jié)水灌溉體系與農(nóng)村中小型機(jī)電排灌體系，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定和農(nóng)村生活提供安全保障。科學(xué)合理有序推進(jìn)農(nóng)村水能資源開發(fā)、利用和管理，逐步完善綠色小水電評價(jià)制度和農(nóng)村水電生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，落實(shí)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)流量保障措施，促進(jìn)水能資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。繼續(xù)完善水庫移民工作體制和機(jī)制，轉(zhuǎn)變后期扶持方式，實(shí)現(xiàn)水庫移民生活上提質(zhì)、生產(chǎn)上增效。

5.慧水發(fā)展,不斷促進(jìn)科技創(chuàng)新,提升行業(yè)能力建設(shè)

通過建設(shè)智慧水利，促進(jìn)水利科學(xué)發(fā)展。緊跟4G網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)和科技革命浪潮，通過建立和完善防汛抗旱指揮系統(tǒng)、水資源管理系統(tǒng)、水利數(shù)據(jù)中心、水利電子政務(wù)、水利網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障系統(tǒng)，健全水利科技創(chuàng)新體系，加快先進(jìn)科技成果在防洪減災(zāi)、水資源配置、水利社會(huì)管理等領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，推進(jìn)水利系統(tǒng)辦公服務(wù)模式的云端化、移動(dòng)化變革，促進(jìn)智慧廣東和創(chuàng)新型廣東建設(shè)。

6.強(qiáng)水攻堅(jiān),著力推動(dòng)體制機(jī)制改革,提升管理服務(wù)水平

通過推進(jìn)依法治水興水管水、轉(zhuǎn)變水行政管理職能、改革水生態(tài)文明建設(shè)體制、建立健全水權(quán)交易制度和水價(jià)機(jī)制、創(chuàng)新水利投融資體制、完善水利工程長效運(yùn)行管理機(jī)制和健全水利基層服務(wù)體系，堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，更好地發(fā)揮水行政主管部門的作用，充分激發(fā)市場、社會(huì)的活力和創(chuàng)造力，使廣東成為全面深化水利改革的先行地，探索水利科學(xué)發(fā)展的實(shí)驗(yàn)區(qū)，讓水利改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全省人民。

五、結(jié) 語

“十三五”時(shí)期，廣東水利應(yīng)牢牢把握“治水升級、清水樂民、興水強(qiáng)基、潤水惠農(nóng)、慧水發(fā)展、強(qiáng)水攻堅(jiān)”六大現(xiàn)代水利發(fā)展戰(zhàn)略框架，科學(xué)謀劃，不斷加強(qiáng)水利發(fā)展戰(zhàn)略研究，明確全省及各市(縣)水利發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、總體思路、戰(zhàn)略布局、建設(shè)和管理任務(wù)等，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)水利現(xiàn)代化進(jìn)程。同時(shí)建議出臺(tái)有關(guān)全局及區(qū)域發(fā)展的水利引導(dǎo)政策，助推全省水利建設(shè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

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