甘肅省農(nóng)業(yè)水價改革的實踐與思考

（甘肅省水利廳水利管理局，730000，蘭州）

促進全社會提高對水資源稀缺性的認識，實現(xiàn)節(jié)約用水，是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，任務(wù)十分艱巨。農(nóng)業(yè)是最大的用水戶，通過水價改革調(diào)整農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)，促進水資源高效利用，達到節(jié)約用水的目的，是問題突破的瓶頸。農(nóng)業(yè)水價改革有利于減輕地方政府財政負擔(dān)，有利于供水工程可持續(xù)發(fā)揮效益，也是吸引社會資金投入水利工程的重要措施。

甘肅省是一個資源性、工程性、水質(zhì)性缺水嚴重的地區(qū)，干旱缺水是制約農(nóng)業(yè)乃至全省經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要瓶頸因素。與此同時，農(nóng)業(yè)用水占比高、灌溉方式粗放、大水漫灌普遍、灌水定額高和水價偏低的現(xiàn)象并存，農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力巨大。自20世紀90年代以來，甘肅積極推進農(nóng)業(yè)水價改革，利用價格杠桿來推進節(jié)約用水并取得很大成效，但仍存在著一些問題，需要進一步深化改革。

一、農(nóng)業(yè)水價改革探索和效益

1995年以來，甘肅省農(nóng)業(yè)水價改革經(jīng)歷了3個階段：一是調(diào)整階段（1995—1998年），把農(nóng)業(yè)水價納入商品價格管理，農(nóng)業(yè)水費實現(xiàn)了從行政事業(yè)性收費向商品價格的轉(zhuǎn)變，此階段以調(diào)整水價水平為主；二是發(fā)展階段（1999—2011年），以規(guī)范水利工程成本核算為基礎(chǔ)，并依據(jù)供水成本逐步調(diào)整水價，促進了水價調(diào)整的科學(xué)性和合理性；三是綜合階段（2012年以來），以農(nóng)業(yè)水價綜合配套改革為主，以水權(quán)制度改革促進水價改革。經(jīng)過三輪農(nóng)業(yè)水價改革，全省農(nóng)業(yè)水價已由1994年的0.01元/m3逐步調(diào)整到0.147元/m3，達到平均供水成本0.253元/m3的58%，農(nóng)業(yè)水費平均收繳率達到92%，全省農(nóng)業(yè)水費總收入9.4億元。水價改革在水資源優(yōu)化配置、水需求調(diào)節(jié)、促進用水結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮了積極作用。

1.水價政策體系初步建立，水商品意識逐步增強

1995年以來，甘肅省相繼出臺了一系列關(guān)于供水成本核算、水費計收和使用管理等農(nóng)業(yè)水價改革文件，逐步形成了水價管理、成本核算、水費計收“三位一體”的農(nóng)業(yè)水價政策框架制度。通過對各地用水戶進行的隨機調(diào)查，大多數(shù)受訪用戶都認同水是商品，使用水利工程供應(yīng)的水應(yīng)該交費的意識已普遍形成。

2.水價成本核算逐步科學(xué)化，水費計收走向規(guī)范化

一是在供水成本核算方面，核算方法、內(nèi)容、步驟逐步做到了制度化、規(guī)范化，實現(xiàn)全面、真實核算。二是在水費計收和管理方面，初步建立了計收辦法較為完善、收費程序相對健全、計量設(shè)施基本具備、財務(wù)管理較為嚴格的水費計收管理制度。目前，全省以計量設(shè)施和建筑物量水按方收費的農(nóng)田面積達到1 300萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），占全省總灌溉面積 的60%。

3.多種水價制度逐步形成，節(jié)約用水效果明顯

在水資源緊缺的武威、酒泉等地區(qū)，超定額用水累進加價制度、差別水價制度、終端水價制度得到有效施行，有力地促進了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約。如石羊河流域武威市采取“總量控制、定額管理、水權(quán)流轉(zhuǎn)、水價調(diào)節(jié)、以水定地、以電控水”的辦法，規(guī)定用水超定額在30%以下或31%～50%、50%以上時，超額部分分別按標準水價的150%、200%、300%收取水費；實行“有增有減”的差別水價制度，對日光溫室等設(shè)施農(nóng)業(yè)、大田作物實施滴灌的，地表水水價優(yōu)惠25%，地下水水價優(yōu)惠50%；特色林果業(yè)種植和生態(tài)用水，按農(nóng)業(yè)水價的50%計收；對高耗水低效益作物，地表水水價上浮25%，地下水水價上浮50%。武威市通過農(nóng)業(yè)水價和水權(quán)改革，逐步破解結(jié)構(gòu)性缺水問題，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，全市糧經(jīng)比由2006年的75∶25調(diào)整到2012年的62∶38，水資源利用量由1995年的25億m3降低到現(xiàn)在的16億m3。

4.水權(quán)交易市場已見雛形，協(xié)會漸成交易主體

近些年，在水價改革的同時同步推進水權(quán)改革，積極培育水權(quán)交易市場，推進水權(quán)在行業(yè)內(nèi)外進行交易。如武威市連續(xù)7年制定年度水資源配置方案，將水權(quán)逐級分配到灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、協(xié)會，明晰到31.06萬個用水戶，加強了水權(quán)過程性控制，并摸索出了一套比較完整的交易制度。農(nóng)民用水戶協(xié)會在農(nóng)村用水管理、末級渠系管理及水費計收等方面發(fā)揮了積極作用。近年，部分農(nóng)民用水戶協(xié)會逐漸成為農(nóng)業(yè)灌溉用水水權(quán)交易的主體，為農(nóng)業(yè)灌溉用水實現(xiàn)市場交易奠定了基礎(chǔ)。

5.水價定價市場化得以試行，供水工程運行良好

近些年，部分地區(qū)在小型水利工程管理中嘗試了工程供水水價定價市場化、政府部門只進行日常監(jiān)督的管理模式。如定西地區(qū)許多個人投資修建的地下取水井，由于水價制定、水費計收實行市場化，供水及時，農(nóng)戶均由過去種植小麥轉(zhuǎn)為種植蔬菜，畝均毛收入由過去的600元/畝提高到8 000元/畝，農(nóng)戶真正把水作為商品對待，繳納水費的積極性高，經(jīng)營者表示，按當前的水價和水費收入，不僅工程投資能夠回收，而且三四年后就可盈利。

二、存在的問題和原因分析

1.存在的主要問題

甘肅省農(nóng)業(yè)水價改革在取得階段性進展的同時，也存在著不容忽視的問題。

（1）水利設(shè)施薄弱，水價改革支撐不強

全省斗口以下計量設(shè)施配套不足23%，導(dǎo)致農(nóng)民用水戶之間仍以計時或“搭伙”方式灌溉，影響了農(nóng)民的節(jié)水積極性；輸配水過程“跑、冒、滴、漏”仍存在，農(nóng)民承擔(dān)了“隱形”水費，影響水價改革的深入發(fā)展。

（2）水價改革發(fā)展不平衡，價格形成機制不合理

從區(qū)域上看，各地改革發(fā)展差距較大，河西缺水地區(qū)好于中東部地區(qū)，長江流域的隴東南地區(qū)平均水價僅在10元/畝左右，且水費收繳率不足50%。各地的水價調(diào)整機制不完善，水價的形成不能反映水資源的緊缺程度，也不能依據(jù)市場供求關(guān)系變化而及時調(diào)整，水價仍處在行政命令和行政行為之下，導(dǎo)致水價調(diào)整困難，現(xiàn)行水價與成本長期倒掛。

（3）供水成本逐年攀升，財政負擔(dān)逐步加大

水價與成本倒掛現(xiàn)象日益加重。一是隨著電價、職工工資福利及固定資產(chǎn)等逐步提高，供水成本增加較快；二是水價調(diào)整的幅度與速度嚴重滯后于成本增加的幅度，致使水管單位收支差額不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計，全省萬畝以上灌區(qū)平均供水成本的增速是水價調(diào)整增速的3倍多，全省平均農(nóng)業(yè)水價占成本水價的比重由1999年的63%降低到目前的53%，全省農(nóng)村人飲集中供水工程平均水價僅占成本的68%。水利投入資金來源單一，財政負擔(dān)逐步加大。同時，現(xiàn)行的水價形成機制難以吸引社會資金廣泛參與水利建設(shè)，對建立多元化水利投入長效機制非常不利。據(jù)統(tǒng)計，2012年，全省水利投入86.17億元，其中公共財政投入占98.3%，社會資本投入僅占1.7%。各級政府不僅要投資新建水利供水工程，還要改造已建工程，并承擔(dān)公益性人員經(jīng)費、公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費等“兩費”，補貼高揚程電力提灌電費，財政負擔(dān)重。

（4）供水工程體系不完善，服務(wù)質(zhì)量不高

由于供水工程供水價格沒有達到成本水價，公益性“兩費”不能足額到位，致使供水工程管理單位大多以“不提折舊、少維修”“拼工程、拼設(shè)備”“吃項目”“欠社?！薄疤澛毠ぁ薄敖捣?wù)”等方式維持工程簡單運行，造成已建工程老化失修，運行壽命縮短。工程體系不完善、供水服務(wù)質(zhì)量低，導(dǎo)致用水戶滿意度較低，農(nóng)民用水戶對低水價并不買賬，相比供水質(zhì)量與水價高低，他們更在意供水質(zhì)量的保證。

2.主要原因分析

水價改革存在的諸多問題，究其原因，主要有4條。

（1）自然稟賦差異大是農(nóng)業(yè)水價改革區(qū)域不平衡的客觀原因

甘肅省地形狹長，各地的水土資源自然稟賦差異大。河西地區(qū)土地資源豐富，水資源總量不足，農(nóng)業(yè)灌溉依賴性強，較好的水土資源匹配條件使得灌溉工程供水成本較低，強烈的節(jié)水需求使得農(nóng)業(yè)水價改革較為深化、細致。中部地區(qū)水低地高，提水工程眾多，致使供水成本和水價均較高。隴東南地區(qū)水資源相對豐富，土地零散，小型農(nóng)田水利工程眾多，水源多為小河流，供水保障率低，灌溉依賴性不強，致使水價改革滯后于全省平均水平。

（2）頂層設(shè)計不配套是制約水價改革的政策原因

農(nóng)業(yè)水價改革政策性強，關(guān)聯(lián)面廣，涉及財政、價格、稅收等宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策，與水利投入政策、財政補助水利政策緊密相關(guān)。當前，種子、化肥、農(nóng)藥、機耕、勞力等農(nóng)資價格已經(jīng)放開，糧價也實行最低限價，而唯獨水價仍然是政府定價。在水價制定中，對于水價成本政策性倒掛的問題，始終沒有明確的、常態(tài)化的補償辦法。供水經(jīng)營者“事業(yè)不像事業(yè)、企業(yè)不像企業(yè)”，在供水生產(chǎn)中沒有成本控制意識和制度措施，在水價制定中供水經(jīng)營者話語權(quán)小于用水者。

（3）體制機制不完善是制約水價改革的根本原因

一方面，管理體制不順，導(dǎo)致水管單位“造血”功能差。水管單位受其事業(yè)單位身份的限制及水價受政府定價制約，無法像企業(yè)一樣走向市場，通過水價改革提高收入，自身“造血”功能差，缺少推進水價改革的內(nèi)在動力。另一方面，投入機制不健全，“輸血”功能不足。一是農(nóng)村稅費改革之前，農(nóng)田水利工程投入主要依賴于“兩工”投入，農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)田水利工程投入主要依賴于公共財政特別中央財政投入，但長期以來，多元化、多層次的水利投入機制沒有建立起來。二是灌區(qū)管理單位均定性為準公益性事業(yè)單位，承擔(dān)著大量公益性任務(wù)，但是公益性“兩費”沒有落實或落實嚴重不足。國有水管單位“投入靠國家，改造靠財政，運行靠補助”，習(xí)慣于向政府要錢，不善于向市場融錢。既靠財政又靠市場，實際上是“兩頭靠，兩頭靠不住”。

（4）認識不到位是制約水價改革的主觀原因

由于地方政府領(lǐng)導(dǎo)對“水價是促進水資源節(jié)約和保護的重要經(jīng)濟杠桿，是調(diào)整水供求關(guān)系、優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)的有效措施”的認識不到位，簡單地將水價改革理解為提高水價，對推進水價改革缺乏信心，擔(dān)心影響社會穩(wěn)定，畏難情緒嚴重，水價改革工作沒有牽引力。長期以來，用水戶吃“大鍋水”“免費水”“低價水”，存在“水利工程供水是社會公益事業(yè)”的思維定式，缺乏供水成本意識，總想以惠農(nóng)政策為借口，讓政府免收水費。

三、深化農(nóng)業(yè)水價改革的對策和建議

根據(jù)甘肅省農(nóng)業(yè)水價改革的實踐和國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革的導(dǎo)向，提出對策和建議。

1.農(nóng)業(yè)水價改革工作要實現(xiàn)5個轉(zhuǎn)變

一是在注重政府宏觀管理的同時更加注重市場機制。二是在注重水價政策制度建設(shè)的同時更加注重落實和執(zhí)行改革政策。三是在注重水價調(diào)整的同時更加注重推行科學(xué)合理的計價方式、計收方法。四是在注重補償成本的同時更加注重建立獎補機制。五是在注重水價杠桿作用的同時更加注重保障群眾的用水權(quán)益。

2.實施農(nóng)業(yè)水價改革要抓住6個要點

一是要推進綜合配套改革。以節(jié)水為目的，水價為抓手，完善水利工程體系，明晰工程產(chǎn)權(quán)，開展農(nóng)業(yè)水價綜合配套改革。通過改革，探索出符合農(nóng)業(yè)水價特點，有利于保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)安全的農(nóng)業(yè)水價形成機制，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)約用水。二是要建立水權(quán)分配制度。農(nóng)業(yè)水權(quán)分配與土地承包制結(jié)合、法定土地面積和供水總量結(jié)合確定用水權(quán)，水權(quán)與土地面積匹配，并隨土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)。三是要科學(xué)合理制定灌溉用水定額。要以定額為基礎(chǔ)實行分類水價和差別水價，建立“定額為界、超罰節(jié)獎”的水價機制，既體現(xiàn)用水的公平性又體現(xiàn)水資源的稀缺性。四是要建立節(jié)水獎補機制。對用水戶在定額之內(nèi)節(jié)約的水指標給予節(jié)水獎勵，對種植糧食作物的給予公共財政補貼。五是要完善工程體系。要完善末級渠系和計量設(shè)施，為農(nóng)業(yè)用水實現(xiàn)公開透明、精準計量、按方收費創(chuàng)造條件。六是要建立水權(quán)交易平臺和市場，開展水權(quán)交易，讓節(jié)水戶通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得收益，促進灌溉用水權(quán)的商品化。

3.改革水利投資機制，加大水利投入力度

加快組建水利投融資平臺，吸引市場資本、社會資金大規(guī)模投入水利建設(shè)。通過公共財政、市場資金兩方面的投入，加快完善供水工程體系，提高供水保證率，提升供水服務(wù)質(zhì)量，為水價改革奠定良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.建立政府牽頭、部門聯(lián)動的水價改革工作機制

農(nóng)業(yè)水價改革工作牽涉多個部門，單純依靠水利部門一家難以全面推進，特別是地方政府要高度重視，形成政府牽頭、部門聯(lián)動的機制，有效地推進這項工作。實行農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作責(zé)任制，明確地方政府和相關(guān)部門責(zé)任，將農(nóng)業(yè)水價改革工作納入政府績效考核內(nèi)容，強化農(nóng)業(yè)水價改革的組織領(lǐng)導(dǎo)和推動工作，增強政府對水價改革的牽引力。

5.加強制度建設(shè)，提高改革操作性

研究制定農(nóng)業(yè)水價綜合改革指導(dǎo)意見，從水價管理體制、定價機制、獎補機制、水價制度、工程完善等方面指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)業(yè)水價綜合改革。把水權(quán)制度建設(shè)作為農(nóng)業(yè)水價改革的基礎(chǔ)，加大水權(quán)分配工作力度，建議出臺水權(quán)制度改革意見，借鑒土地承包權(quán)和林權(quán)的改革政策，將初始水權(quán)和土地承包權(quán)同步匹配分配到戶到人，為全面推進水價改革奠定基礎(chǔ)。

6.依托項目推進水價改革

凡實施灌區(qū)改造、泵站改造、中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)、流域綜合治理等項目的縣區(qū)，在編制項目申報文件時就需按要求確定水價改革內(nèi)容，項目實施方案必須實行“三同步”，即項目方案、工程建設(shè)、項目驗收的各個環(huán)節(jié)要與水價改革同步安排、同步推進、同步驗收；工程完工，但水價改革沒有完成的，下一年度不再安排水利投資。在完善供水工程基礎(chǔ)條件的同時，通過項目建設(shè)，推動水價改革工作，形成工程改造與水價改革相互結(jié)合、相互促進的格局。

7.深化供水工程管理單位改革，激發(fā)供水單位水價改革的內(nèi)動力

分類推進供水單位改革，實行事企分開，向真正意義上的企業(yè)管理、市場運營方向發(fā)展，激活供水單位水價改革的內(nèi)動力。如對工程基礎(chǔ)設(shè)施完善、供水系統(tǒng)完備、供水對象單一的供水工程管理單位，可嘗試由供水工程管理單位在政府確定的供水成本限價范圍內(nèi)根據(jù)市場和服務(wù)質(zhì)量確定供水價格，實行工程自我維護、自我保養(yǎng)、自主經(jīng)營、自負盈虧、良性運行；對萬畝以下灌區(qū)、單機單泵提水工程，實行承包經(jīng)營或直接轉(zhuǎn)讓給個人或企業(yè)經(jīng)營，水價實行完全市場化，具體水價由供水單位依據(jù)市場自行調(diào)整。

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