我國水生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政制度創(chuàng)新研究

（水利部安全監(jiān)督司，100053，北京）

水生態(tài)補(bǔ)償制度是水生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障。水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，具有非排他性和非競爭性特點(diǎn)，屬于公共物品。這種公共物品屬性，決定了水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必然要以配置公共資源的財(cái)政政策為主要工具。目前，我國水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚處在研究和探索階段?，F(xiàn)行與水生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的財(cái)政政策可以分為兩類，一類是生態(tài)補(bǔ)償前端財(cái)政政策，即懲罰生態(tài)破壞者，籌集生態(tài)補(bǔ)償資金的財(cái)政收入政策工具，主要包括稅收、生態(tài)保證金和生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)等；另一類是生態(tài)補(bǔ)償后端財(cái)政政策，即獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)保護(hù)者、補(bǔ)償環(huán)境污染受害者、配置生態(tài)補(bǔ)償資金的財(cái)政支出政策工具，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政投資和稅收優(yōu)惠等，這些財(cái)政政策都為我國水生態(tài)建設(shè)和保護(hù)發(fā)揮了重要作用。在繼續(xù)用好現(xiàn)有財(cái)政政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國水資源管理實(shí)際和水生態(tài)補(bǔ)償特點(diǎn)，盡快研究建立針對性更強(qiáng)、效率更高、資源配置更優(yōu)的水生態(tài)補(bǔ)償新政策對于建設(shè)水生態(tài)文明具有重要意義。

一、建立財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制度

從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方向來看，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可分為上級(jí)政府對下級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付和沒有上下級(jí)關(guān)系的政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。我國目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都是縱向轉(zhuǎn)移支付，橫向轉(zhuǎn)移支付制度還沒有建立起來。

1.建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度的必要性

我國采取的是單一制國家結(jié)構(gòu)形式，經(jīng)濟(jì)體制和稅收財(cái)政體制都是按照自上而下的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)的，多年來一直運(yùn)用的是縱向轉(zhuǎn)移支付模式，主要目標(biāo)是平衡地區(qū)間財(cái)政收入的差異，體現(xiàn)的是公平分配的功能。

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將更加受到資源和環(huán)境的約束。水循環(huán)的自然規(guī)律，決定了流域上下游、左右岸的水生態(tài)關(guān)系最密切、利益沖突最直接。從提高行政效率、資金使用效率和優(yōu)化資源配置的角度來看，橫向轉(zhuǎn)移支付在協(xié)調(diào)生態(tài)關(guān)系密切的流域上下游、左右岸地區(qū)之間的利益沖突上將顯得更直接、更有效。但往往這些地區(qū)沒有上下級(jí)隸屬關(guān)系，缺乏橫向溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，即使有橫向轉(zhuǎn)移支付的設(shè)想，由于種種原因也難以順利實(shí)施，導(dǎo)致水生態(tài)破壞嚴(yán)重、水環(huán)境污染難以遏制。因此，建立可操作性的水生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度顯得非常迫切，它不僅可以有效解決地方財(cái)力與生態(tài)保護(hù)任務(wù)不匹配的問題，而且可以進(jìn)一步強(qiáng)化中央對全國生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作的調(diào)控能力，更好實(shí)現(xiàn)國家生態(tài)文明建設(shè)的宏觀目標(biāo)。

2.德國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的借鑒

德國政府由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三級(jí)組成，其財(cái)政層次也相應(yīng)分為三級(jí)財(cái)政。由于聯(lián)邦政府財(cái)力集中程度較低，全國財(cái)力分配相對比較分散，因此，政府通過縱向和橫向兩個(gè)方向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)現(xiàn)全國財(cái)力的均衡。一是縱向轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)邦對州進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付主要是通過共享稅、稅收返還、聯(lián)邦補(bǔ)貼等形式實(shí)現(xiàn)。其中不乏消除各州之間貧富不均的制度設(shè)計(jì)，其特點(diǎn)是依法按計(jì)算公式分配。二是橫向轉(zhuǎn)移支付。這項(xiàng)制度是在各州之間進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，即財(cái)力強(qiáng)的州拿出部分財(cái)政收入“捐給”財(cái)力弱的州，其資金來源有兩種，一種是預(yù)留增值稅的25%，另一種是財(cái)力強(qiáng)的州按橫向平衡機(jī)制將部分稅金直接劃給財(cái)力弱的州。德國州際的橫向財(cái)政平衡是在聯(lián)邦法律規(guī)范和聯(lián)邦財(cái)政部主持下實(shí)施的，并非州與州之間的自主自愿的授受行為。

德國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是縱橫結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，消除了各個(gè)地方的貧富差距，有效解決了生態(tài)環(huán)境保護(hù)者與受益者之間產(chǎn)生的成本和收益不對稱問題，促進(jìn)了地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)是由立法機(jī)構(gòu)而不是某個(gè)行政部門或者個(gè)人確定的，而且轉(zhuǎn)移支付的基本原則、具體目標(biāo)和實(shí)施范圍等也都由法律來嚴(yán)格確定，嚴(yán)格按照非人格化方式管理。在具體實(shí)施過程中，從生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y格申請、參與生態(tài)措施的認(rèn)定、監(jiān)測實(shí)施過程與結(jié)果，以及補(bǔ)償資金的發(fā)放等各個(gè)環(huán)節(jié)都界定的非常清晰。

3.橫向協(xié)調(diào)機(jī)制

從新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)橫向轉(zhuǎn)移支付等實(shí)踐來看，受我國縱向行政管理體制的影響，在沒有上下級(jí)隸屬關(guān)系的政府之間實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付困難重重，包括補(bǔ)償條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金支付、監(jiān)督實(shí)施等一系列問題都很復(fù)雜。現(xiàn)實(shí)可行的途徑是，將橫向補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)化為縱向管理，提高可操作性，即將轉(zhuǎn)移支付資金先上繳給雙方的共同上級(jí)機(jī)構(gòu)，協(xié)議實(shí)施后，再由上級(jí)機(jī)構(gòu)將資金下?lián)芙o生態(tài)效益提供方。

我國有七大流域機(jī)構(gòu)，是水利部的派出機(jī)構(gòu)。它們雖然不是一級(jí)政府，但其具備的獨(dú)特優(yōu)勢，是承擔(dān)水生態(tài)橫向補(bǔ)償縱向管理較為合適的機(jī)構(gòu)。一是流域機(jī)構(gòu)是代表水利部在流域行使水行政管理職責(zé)，指導(dǎo)地方水行政管理工作，具有公平公正的地位，是轉(zhuǎn)移支付雙方可信賴的“上級(jí)”；二是流域機(jī)構(gòu)是河流的代言人，對河流生態(tài)總體狀況、水量水質(zhì)變化趨勢、水生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值等最為了解，具備指導(dǎo)水生態(tài)補(bǔ)償工作的能力；三是流域機(jī)構(gòu)具備完善的水量、水質(zhì)監(jiān)測等技術(shù)手段，便于監(jiān)督水生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)的實(shí)施，協(xié)調(diào)橫向轉(zhuǎn)移支付中的各種矛盾。

流域機(jī)構(gòu)在水生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付中的主要職責(zé)，一是提供技術(shù)支持，運(yùn)用可靠的技術(shù)手段，監(jiān)測水量、水質(zhì)、水溫、泥沙和水文過程等指標(biāo)，界定水生態(tài)補(bǔ)償?shù)某跏紬l件和補(bǔ)償實(shí)物量等；二是實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付，在雙方達(dá)成橫向補(bǔ)償協(xié)議后，受益方先將資金“上繳”給流域機(jī)構(gòu)，協(xié)議實(shí)施后，流域機(jī)構(gòu)再將資金“下?lián)堋苯o生態(tài)效益提供方，從而順利完成橫向轉(zhuǎn)移支付過程；三是協(xié)調(diào)和監(jiān)督，幫助雙方協(xié)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償初始條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付條件等問題，對水生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，保證橫向轉(zhuǎn)移支付順利實(shí)施。

4.適用范圍

水生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付主要適用于跨省界流域、城市飲用水源地、轄區(qū)小流域、資源開發(fā)造成的水生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。而對于國家重要生態(tài)功能區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償，則主要由縱向轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政投資和生態(tài)稅費(fèi)等政策來實(shí)現(xiàn)。

5.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是水生態(tài)與環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性的內(nèi)部化，是水生態(tài)產(chǎn)品供給者生產(chǎn)成本與發(fā)展機(jī)會(huì)成本得到補(bǔ)償?shù)倪^程。因此，水生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，不僅要補(bǔ)償生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的額外投資成本，還要補(bǔ)償犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，具體可分為3個(gè)步驟：

①測算生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的額外投資成本。根據(jù)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w情況，可分別選用或綜合運(yùn)用成本代價(jià)法和效益價(jià)值法來核算。成本代價(jià)法，就是核算清楚水生態(tài)保護(hù)的各項(xiàng)成本投入之和；效益價(jià)值法，就是從滿足需求的目標(biāo)狀態(tài)下，核算出水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值。

②增加相關(guān)調(diào)整因素，作為發(fā)展機(jī)會(huì)成本。我國幅員遼闊，各地區(qū)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別很大，面臨的主要矛盾各不相同。如地廣人稀的青海草原地區(qū)面臨因保護(hù)生態(tài)而難以脫貧的困境、華東地區(qū)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)而水污染嚴(yán)重的問題，因此，在測算生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的額外投資成本的基礎(chǔ)上，增加一些因素作為調(diào)整系數(shù)，反映因生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)而導(dǎo)致的人民生活水平下降程度和由此造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)成本。比如增加各地區(qū)人均GDP和增長率調(diào)節(jié)系數(shù)，對由于提供生態(tài)功能導(dǎo)致的人民收入水平下降程度給予一定的補(bǔ)償；增加生產(chǎn)生態(tài)效應(yīng)的國土和河流面積調(diào)節(jié)系數(shù)，彌補(bǔ)該區(qū)域范圍內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本；增加生態(tài)功能區(qū)劃調(diào)節(jié)系數(shù)，縮小四大功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距；增加生態(tài)功能區(qū)農(nóng)牧民數(shù)量調(diào)節(jié)系數(shù)，彌補(bǔ)禁止開發(fā)、限制開發(fā)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的農(nóng)牧民因生態(tài)保護(hù)而做出的犧牲等。

③雙方協(xié)商確定最終的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在測算清楚生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的額外投資成本基礎(chǔ)上，再考慮各地區(qū)的相關(guān)影響因素的調(diào)整系數(shù)，作為發(fā)展機(jī)會(huì)成本，就可以計(jì)算出符合各地區(qū)實(shí)際的水生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的大致范圍。雙方可再根據(jù)財(cái)力狀況、資源的緊缺程度等實(shí)際情況，協(xié)調(diào)具體實(shí)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如若雙方差距較大，流域機(jī)構(gòu)可以參加協(xié)調(diào)，最終達(dá)成雙方可接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

6.資金投向

水生態(tài)轉(zhuǎn)移支付是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)性、協(xié)調(diào)性發(fā)展而使用的一種財(cái)政手段，其資金使用不僅要?？钣糜谒鷳B(tài)保護(hù)，而且要向最直接的生態(tài)效益提供者傾斜。

①優(yōu)先發(fā)放給生態(tài)效益提供的個(gè)人。在密云、官廳水庫上游“退稻還旱”補(bǔ)償實(shí)踐中，河北省把北京市橫向轉(zhuǎn)移支付的資金，按每年每畝550元的標(biāo)準(zhǔn)直接補(bǔ)償給農(nóng)戶個(gè)人。這樣既可以提高生態(tài)效益生產(chǎn)者的積極性，保證水資源保護(hù)項(xiàng)目的順利實(shí)施，也是對由于提供生態(tài)功能導(dǎo)致的農(nóng)民收入水平下降程度給予一定的補(bǔ)償。因此，建議橫向轉(zhuǎn)移支付資金，凡是能夠落實(shí)到生態(tài)效益提供個(gè)人的，盡可能直接發(fā)放到個(gè)人。

②優(yōu)先用于生態(tài)效益提供范圍內(nèi)的水生態(tài)保護(hù)。對于不能夠明確生態(tài)效益提供個(gè)人的，盡可能界定清楚生態(tài)效益提供的區(qū)域范圍。按照“專款專用”原則，橫向轉(zhuǎn)移支付資金全部用于該區(qū)域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。

③用于全省的水生態(tài)保護(hù)。對于既不能夠明確生態(tài)效益提供個(gè)人，也難以界定生態(tài)效益提供區(qū)域范圍的。按照“專款專用”原則，橫向轉(zhuǎn)移支付資金可用于全省范圍內(nèi)的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。

二、建立水生態(tài)補(bǔ)償稅制度

歐美許多發(fā)達(dá)國家都開征了生態(tài)稅種，有的國家生態(tài)稅制體系已較為完善。目前我國正在研究制訂生態(tài)稅種，2015年6月，國務(wù)院法制辦發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》，向社會(huì)公開征求意見，其基本思路是在現(xiàn)行《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上，進(jìn)行“費(fèi)改稅”。鑒于我國水生態(tài)問題的嚴(yán)峻形勢，建議將與水生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的水資源費(fèi)、排污費(fèi)和污水處理費(fèi)等收費(fèi)進(jìn)行梳理分類和整合，在將出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)稅法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究建立專門的水生態(tài)補(bǔ)償稅，以更精準(zhǔn)地調(diào)節(jié)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者之間的關(guān)系。

1.國外生態(tài)補(bǔ)償稅借鑒

生態(tài)補(bǔ)償稅是生態(tài)保護(hù)稅中最具標(biāo)志性的稅種。歐美發(fā)達(dá)國家從20世紀(jì)80年代開始陸續(xù)征收生態(tài)補(bǔ)償稅，比較典型的生態(tài)補(bǔ)償稅種是巴西的生態(tài)增值稅和日本的水源稅。

巴西的生態(tài)增值稅，是對因建立自然保護(hù)區(qū)而受損的州進(jìn)行財(cái)力補(bǔ)償。自20世紀(jì)80年代開始，巴西逐步實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策。一些州由于建立了大面積流域和生物多樣性保護(hù)區(qū)，而無法發(fā)展高贏利產(chǎn)業(yè)，增值稅銳減，財(cái)政收入受損。為化解矛盾，巴西開始實(shí)施生態(tài)增值稅政策，也就是在商品和服務(wù)流通稅(大約占稅收總收入的90%)中引入生態(tài)指標(biāo)，并將該稅收入的25%轉(zhuǎn)移支付給地市政府，地市政府可以根據(jù)生態(tài)指標(biāo)進(jìn)行再分配，這樣因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而財(cái)力受損的州就得到了相應(yīng)補(bǔ)償。

日本高知縣水源稅，是為了促進(jìn)上游森林管理，維持森林生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，保證森林生態(tài)系統(tǒng)涵養(yǎng)水源、水土保持、凈化水質(zhì)等功能持續(xù)正常發(fā)揮而向下游受益者（水源利用者）征收的特殊稅種。納稅主體為縣域內(nèi)居住的所有個(gè)人和法人，生活困難的低收入人群可享受免稅特例。征收方式是在自來水水費(fèi)中每月增加30日元的水源稅，同時(shí)在縣民稅（人頭稅）中每年增加500日元的水源稅合并征收。征收的水源稅專款用于森林環(huán)境保護(hù)事業(yè)。

2.可行性分析

從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，生態(tài)補(bǔ)償稅種取得了很好的生態(tài)補(bǔ)償效益。巴西的生態(tài)增值稅，成功對因建立自然保護(hù)區(qū)而財(cái)力受損的州進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)償；日本高知縣的水源稅，通過受益者負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)下游對上游的補(bǔ)償，這兩個(gè)稅都具有明顯的生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)，不僅補(bǔ)償了生態(tài)保護(hù)者，也補(bǔ)償了生態(tài)系統(tǒng)，達(dá)到了“雙贏”的效果。

從國內(nèi)的實(shí)踐來看，生態(tài)稅種改革為生態(tài)補(bǔ)償稅的征收奠定了良好基礎(chǔ)?！董h(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》已向社會(huì)公開征求意見，標(biāo)志著我國的生態(tài)稅費(fèi)改革已經(jīng)啟動(dòng)。水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)，這兩項(xiàng)與水生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的收費(fèi)，改革為稅收將是必然趨勢。抓住“費(fèi)改稅”和建立水生態(tài)補(bǔ)償制度的契機(jī)，進(jìn)一步對相關(guān)政策進(jìn)行梳理、整合和完善，出臺(tái)專門的水生態(tài)補(bǔ)償稅將是水到渠成，必將起到事半功倍的效果。

3.稅制設(shè)計(jì)基本原則

水生態(tài)補(bǔ)償稅的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循以下4個(gè)原則：

①共同但有區(qū)別的原則。我國水生態(tài)問題十分嚴(yán)峻，每個(gè)人都是良好水生態(tài)的受益者，都有保護(hù)水生態(tài)的責(zé)任和義務(wù)。但是我國西高東低的地勢和西貧東富的發(fā)展格局，形成了水生態(tài)建設(shè)保護(hù)任務(wù)和地區(qū)財(cái)力不匹配的矛盾，必然要求東西部不同地區(qū)承擔(dān)有區(qū)別的資金、技術(shù)和水生態(tài)保護(hù)責(zé)任。

②“誰受益，誰付費(fèi)”。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)質(zhì)是向社會(huì)提供生態(tài)服務(wù)功能。生態(tài)服務(wù)功能是一種公共產(chǎn)品，按照市場經(jīng)濟(jì)的基本原理，享受產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)人和社會(huì)應(yīng)該向該產(chǎn)品和服務(wù)的提供者付費(fèi)。

③“誰保護(hù)，誰受益”。生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)外部性，保護(hù)者不能直接或不能完全從其保護(hù)活動(dòng)中得到經(jīng)濟(jì)收益。只有給予保護(hù)者相應(yīng)的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使保護(hù)者從保護(hù)活動(dòng)中受益，才能鼓勵(lì)人們更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

④“誰破壞，誰付費(fèi)”。生態(tài)保護(hù)活動(dòng)具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)外部性，讓破壞者在受益的同時(shí)還要付費(fèi)，既可以教育破壞者減少破壞，又可以使用這部分資金補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)者，從而保護(hù)好我們的生態(tài)環(huán)境。

最后，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、消費(fèi)升級(jí)的過程中，所有的經(jīng)濟(jì)形態(tài)并非一定都是高精尖的，也會(huì)有的產(chǎn)業(yè)看起來很“低級(jí)”。其實(shí)，相對于我們了解的行業(yè)，那些未知的領(lǐng)域更有著無限的可能。對此，無論是政府，還是我們每一個(gè)人都需要保持高度的敬畏。可以說，某些傳統(tǒng)方式越不重視的地方，它恰恰可能生長得更加健康。

4.征稅對象

水生態(tài)補(bǔ)償稅的征收對象包括所有開發(fā)和利用水資源以及自己受益行為造成生態(tài)破壞的單位或個(gè)人。

①普遍受益的全體公民和長期在國內(nèi)居住的外國公民。水生態(tài)環(huán)境具有公共物品的屬性，我們每一個(gè)人都是良好水生態(tài)環(huán)境的受益者。人們?nèi)粘Ｏ牡乃Y源，除看得見的生活用水外，還有大量看不見的水。例如1個(gè)100 g的蘋果需要耗水70 L，1 kg牛肉需要耗水16 000 L。1999年我國水足跡達(dá)到13 040億m3，人均水足跡為1 049 m3。全體公民和長期在國內(nèi)居住的外國公民每天都在消耗大量的清潔水資源，每個(gè)人都有共同保護(hù)水生態(tài)的責(zé)任，都有交納水生態(tài)補(bǔ)償稅的義務(wù)。這個(gè)全民的征收對象，主要目的是提高公眾水生態(tài)保護(hù)的意識(shí)。

②水生態(tài)環(huán)境專門受益人。包括水力發(fā)電、河道航運(yùn)、水利旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖、蓄滯洪區(qū)保護(hù)地區(qū)等受益的單位和個(gè)人。

③水生態(tài)環(huán)境破壞者。包括礦產(chǎn)資源開發(fā)、水庫水電站建設(shè)、坡地開荒造成水土流失，圍湖、圍河造田侵占水域，過量使用地下水造成地面沉降和塌陷等破壞水生態(tài)的單位和個(gè)人。

④水資源浪費(fèi)者。水資源使用率達(dá)不到國家規(guī)定的重復(fù)利用率、萬元GDP耗水量和農(nóng)業(yè)灌溉利用效率的，都在征稅之列。

5.稅收分配

一般情況下，稅收是對政府收入的捐獻(xiàn)，并不表明是為了某一特定的目的。但是考慮到水生態(tài)補(bǔ)償問題的特殊性和嚴(yán)峻性，建議水生態(tài)補(bǔ)償稅專項(xiàng)用于水生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)。水生態(tài)產(chǎn)品，一般是源頭地區(qū)的貧困山區(qū)擔(dān)負(fù)著保護(hù)江河上游生態(tài)環(huán)境的重任，優(yōu)美的水環(huán)境和水生態(tài)由全流域尤其是富饒的下游地區(qū)享有，具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)外部性。因此水生態(tài)補(bǔ)償稅收的分配總的方向是向江河上游貧困地區(qū)傾斜，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的下游地區(qū)反哺經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的上游地區(qū)。

6.稅率與稅收優(yōu)惠

在稅率高低上，理論上應(yīng)當(dāng)以能夠滿足有關(guān)生態(tài)自然資源恢復(fù)或相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)平衡恢復(fù)與保持的資金要求?？紤]新設(shè)稅種的復(fù)雜性和社會(huì)的認(rèn)同性，起步階段可將稅率設(shè)的低一些，以后再逐步提高。對于普遍受益的全體公民和長期在國內(nèi)居住的外國公民的征稅，可采取在自來水費(fèi)中每月增加一定數(shù)量的水生態(tài)補(bǔ)償稅，生活困難的低收入人群和限制與禁止區(qū)內(nèi)居住的人群可享受免稅。對于另外三類的征收對象，可采取定額稅率，并使用超額累進(jìn)稅率。

三、結(jié)論和建議

綜合上述研究，提出如下建議：

①在繼續(xù)用好現(xiàn)有財(cái)政政策的基礎(chǔ)上，建議結(jié)合我國水資源管理實(shí)際和水生態(tài)補(bǔ)償特點(diǎn)，按照懲罰性前端政策工具與獎(jiǎng)勵(lì)性后端政策工具相配合的思路，盡快研究建立針對性更強(qiáng)、效率更高、資源配置更優(yōu)化的水生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付和水生態(tài)補(bǔ)償稅等新制度，對于建設(shè)水生態(tài)文明具有重要意義。

②我國采取的是單一制國家結(jié)構(gòu)形式，經(jīng)濟(jì)體制和稅收財(cái)政體制都是按照自上而下的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)的，直接套用國外的橫向轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施起來非常困難。建議將橫向轉(zhuǎn)移支付制度與水利部流域管理的體制相結(jié)合，建立橫向溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建水生態(tài)橫向補(bǔ)償?shù)臉蛄海蓪?shí)現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付制度在水利行業(yè)落地生根。同時(shí)也是進(jìn)一步加強(qiáng)流域管理的具體舉措。

③我國水生態(tài)問題十分嚴(yán)峻，每個(gè)人都是良好水生態(tài)的受益者，都有保護(hù)水生態(tài)的責(zé)任和義務(wù)。但是我國西高東低的地勢和西貧東富的發(fā)展格局，形成了水生態(tài)建設(shè)保護(hù)任務(wù)和地區(qū)財(cái)力不匹配的矛盾，必然要求東西部不同地區(qū)承擔(dān)有區(qū)別的資金、技術(shù)和水生態(tài)保護(hù)責(zé)任。建議設(shè)立水生態(tài)補(bǔ)償稅，通過全民納稅和其他水生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者納稅，稅收分配向江河上游貧困地區(qū)傾斜，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的下游地區(qū)反哺經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的上游地區(qū)，體現(xiàn)水生態(tài)保護(hù)共同但有區(qū)別的原則。

④水生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)質(zhì)是將水生態(tài)系統(tǒng)功能的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，從而實(shí)現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)性、協(xié)調(diào)性發(fā)展。建議水生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金使用不僅要?？钣糜谒鷳B(tài)保護(hù)，而且要向最直接的生態(tài)效益提供者傾斜。凡是能夠直接發(fā)放到個(gè)人的盡可能發(fā)放到個(gè)人；對于不能夠明確生態(tài)效益提供個(gè)人的，盡可能界定清楚生態(tài)效益提供的區(qū)域范圍，將資金全部用于該區(qū)域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。

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