國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程建設管理應注意的問題

主講人：呂 行

為適應我國防洪抗旱新形勢和新要求，切實落實我國防洪抗旱減災體系構筑的總體思路，構筑完整的防洪抗旱減災體系，在工程措施建設的基礎上開展國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)建設十分必要。2011年12月國家發(fā)改委批復了國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程可行性研究報告，2013年7月核定了初步設計概算，2014年5月工程開工建設，總工期4年。國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程是在一期工程建設的基礎上，建成覆蓋全國中央報汛站的水情信息采集系統(tǒng)，初步建成覆蓋全國重點工程的工情信息采集體系，增強重點工程的視頻監(jiān)控能力，建成覆蓋全國地縣的旱情信息采集體系，提高防汛抗旱移動應急指揮能力。整合信息資源和應用系統(tǒng)功能，擴大江河預報斷面范圍和調度區(qū)域，增強業(yè)務應用系統(tǒng)的信息處理能力，提升主要江河洪水預報有效預見期，補充防洪調度方案，優(yōu)化防洪調度系統(tǒng)，強化旱情信息分析處理能力。擴展水利信息網絡，提高網絡承載能力，強化系統(tǒng)安全等級，提升信息安全保障水平，構建科學、高效、安全的國家級防汛抗旱決策支撐體系。

一 項目基本情況

1.項目建設原則

①國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期建設覆蓋全國的大江大河，涉及中央和地方多級政府和部門，因此應堅持“統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一組織實施”的原則，確保工程質量。實行項目法人制、項目建設和設備采購招標投標制、工程建設監(jiān)理制。

②遵循“統(tǒng)籌兼顧、公專結合”的原則，充分利用電信、電力、農業(yè)以及氣象部門和水利部門現有的通信資源、網絡資源、信息資源。從實際情況出發(fā)，針對薄弱環(huán)節(jié)，明確建設重點，進行充實完善和提高。確保先進實用、高效可靠、實時準確。

③從系統(tǒng)的規(guī)劃、設計到實施和運行管理，包括軟硬件的選擇和開發(fā)，都應堅持“先進實用，高效可靠”的原則，同時注重規(guī)范化、標準化的建設。

④充分發(fā)揮一期工程的建設效益，遵循一期工程“兩臺一庫”的體系結構，繼承數據庫和業(yè)務應用系統(tǒng)的建設成果，并在此基礎上，豐富數據庫的信息資源，補充完善數據匯集平臺、應用支撐平臺與綜合數據庫。擴大洪水預報斷面，增加防洪調度區(qū)域，提高預報精度，提升洪水調度技術水平。

⑤二期工程建設高度重視各種資源的整合，充分利用一期工程建設的通信與計算機網絡、服務器與存儲、數據匯集與應用支撐平臺、綜合數據庫、業(yè)務應用系統(tǒng)等各種資源，盡量避免設備的重購和開發(fā)的重復。加強系統(tǒng)集成，有效地將一期工程建設成果和二期工程建設集成為一體，發(fā)揮國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程的整體效益。

2.項目建設任務

國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期建設工程由15個子系統(tǒng)組成。

①水情信息采集系統(tǒng)。完成189個水情分中心建設和913個中央報汛站水文測驗和報汛設施設備的更新改造。

②工情信息采集系統(tǒng)。實施覆蓋流域機構、各省及新疆兵團的380個工情分中心建設，增強險情采集和信息分析處理能力。

③旱情信息采集系統(tǒng)。建設覆蓋全國2 250個縣（區(qū)）的墑情監(jiān)測站點及墑情信息采集系統(tǒng)。建設全國3 043個縣級（區(qū)、團場）旱情上報系統(tǒng)。

④工程視頻監(jiān)控系統(tǒng)。建設覆蓋水利部、7個流域機構、18個防洪重點省（自治區(qū)、直轄市）的26個視頻監(jiān)控平臺，新建54個重點防洪工程的216個視頻監(jiān)控點，整合已有3 000多個視頻監(jiān)控點。

⑤移動應急指揮平臺。在水利部機關、7個流域機構、32個省級單位建設47套應急指揮移動站、40套應急指揮固定站。

⑥計算機網絡與安全系統(tǒng)。將水利信息骨干網絡帶寬由2M最大擴展到8M，建立流域機構與流域氣象中心的網絡寬帶連接，建設網絡安全管理平臺，完善網絡安全認證系統(tǒng)，對骨干網進行等級保護，對流域機構業(yè)務應用系統(tǒng)進行等級保護，建立異地數據備份系統(tǒng)。

⑦綜合數據庫。續(xù)建防洪工程、旱情、社會經濟、地理空間等4個數據庫，新建洪澇災情統(tǒng)計、實時工情2個數據庫。

⑧數據匯集與應用支撐平臺。實現覆蓋全國縣級以上防汛抗旱單位的實時工情、旱情、災情信息的在線處理、逐級審核、匯集交換。擴充、完善應用支撐平臺，形成基于統(tǒng)一技術架構的防汛抗旱業(yè)務開發(fā)與運行支撐環(huán)境。

⑨天氣雷達應用系統(tǒng)。建設水利部和各大流域天氣雷達應用系統(tǒng)，初步實現對重點區(qū)域的多源融合定量降水預報。

⑩洪水預報系統(tǒng)。完善洪水預報系統(tǒng)，研發(fā)184個重要控制站的多方案比較預報模式，開發(fā)302個控制站、28個蓄滯洪區(qū)的預報方案。

（11）防洪調度系統(tǒng)。完善防洪調度系統(tǒng)，新增30多個河段的防洪調度方案，建立河庫湖聯合調度模型，建設黃河流域上游河段防洪、防凌調度系統(tǒng)。

（12）洪災評估系統(tǒng)。建設覆蓋全國的洪澇災害災后評估系統(tǒng)，在水利部和長江委、淮委兩個流域機構開發(fā)具有災前、災中、災后評估功能的應用系統(tǒng)。

（13）抗旱業(yè)務應用系統(tǒng)。建設具有旱情監(jiān)視、旱情預測、旱情會商、旱情評估、旱災評估、調水專題等功能的抗旱業(yè)務應用系統(tǒng)，并在水利部和黑龍江省進行遙感旱情監(jiān)測系統(tǒng)試點建設。

（14）綜合信息服務系統(tǒng)。開發(fā)集水雨情、氣象、工情、旱情、災情等防汛抗旱信息于一體的綜合信息服務系統(tǒng)。

（15）系統(tǒng)集成與應用整合。面向國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)以及其他信息化項目建設的已有成果，實施硬件、軟件、數據、應用的集成與整合。基本實現網絡環(huán)境、硬件設備、軟件資源、信息資源、應用系統(tǒng)、安全防護等共享共用。

3.投資安排

國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程概算總投資為12.08億元，其中中央投資8.44億元，地方投資3.64億元。目前，中央投資已到位3.9億元，水利部項目辦已下達了總投資5.9億元的建設投資計劃，其中要求地方配套投資2億元。截至2015年4月底，國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程已啟動15個單項工程中的222個標段的招標工作，涉及投資概算50 979萬元，占總投資的42%；已簽訂合同的金額為4.39億元；已完成資金支付1.56億元。

二 建設管理情況

水利部高度重視二期工程的建設管理工作。陳雷部長非常關心項目進展情況，多次作出重要指示。劉寧副部長、汪洪總工程師在項目進展的關鍵階段，均主持召開領導小組會議，研究存在的問題，安排部署建設管理工作。相關司局大力支持，精心指導，國家防辦、水文局組織項目辦深入研究，多方協調，攻堅克難，全力推動，二期工程項目建設體制機制已經理順，建設管理工作總體進展順利。

（1）確定法人委托方式

部項目辦以法人委托的方式，由各流域機構和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利（水務）廳（局）代部項目辦履行本級項目建設的法人職責，負責本級項目的招標投標、監(jiān)理、合同、資金、驗收、監(jiān)督檢查等工作。從明確事權的角度將建設責任與任務交給了各地，在具體工程建設上按照項目類型、涉及范圍和對全局影響，分別采用部項目辦統(tǒng)一招標分簽合同和自行招標等方式。

（2）制定各項規(guī)章制度

根據新的管理機制，修訂了《國家防汛指揮系統(tǒng)工程建設管理辦法》和 《國家防汛指揮系統(tǒng)工程驗收管理辦法》。印發(fā)了國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程建設管理工作意見、招標投標管理辦法、設備采購管理辦法、建設監(jiān)理辦法、檢查驗收辦法、財務管理辦法、檔案管理辦法以及預防職務犯罪和商業(yè)賄賂管理辦法等8項管理制度。

（3）確定資金支付方式

按照國庫集中支付管理規(guī)定，中央資金應全部由部項目辦統(tǒng)一支付。但該工程涉及水利部、流域機構、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆兵團等40個建設單位，如果每個標段都按中央和地方匹配比例支付，管理成本巨大，效率低下，而且不便于工程財務核算。經多次與財政部溝通，最終確定了中央補助資金按省級總額控制、原則上主要用于項目主體工程的使用方式。具體支付由省級項目辦上報部項目辦預審，由部項目辦報財政部北京財政專員辦辦理支付。為此，制定了專門的支付流程，在全國尚屬首例。

（4）確定財務核算方式

按照國家有關財務管理規(guī)定，中央補助資金應全部采取報賬制，統(tǒng)一到部項目辦核算。這不僅存在管理成本大、工作效率低的問題，而且會給配套資金落實、資產價值核定、工程驗收、竣工決算等帶來更大的困難。經過積極協調，最終確定了更加高效的財務核算方式，有效地解決了上述矛盾。所有中央投資的工程項目實行報賬制，由部項目辦統(tǒng)一核算，并統(tǒng)一編制財務決算，其余各省級項目辦負責本地建設項目成本核算，并編制財務決算。

（5）編制技術標準規(guī)范

由于國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程的特殊性，沒有現成的標準可循，為確保中央、流域、省三級系統(tǒng)間的互聯互通、信息共享和業(yè)務協同，制定了《防汛抗旱工情險情信息采集上報技術要求》《水旱災害遙感監(jiān)測評估技術規(guī)范》《土壤水分監(jiān)測儀器通用技術條件》等9項工程標準。為指導各單位開展細化初步設計和實施方案的編制工作，組織編寫了工情、水情、旱情信息采集系統(tǒng)，視頻監(jiān)控系統(tǒng)以及防洪調度系統(tǒng)等實施方案編制指導書。

（6）完善初步設計報告

二期工程從立項到初步設計批復時間較長，虛擬技術、云計算、大數據等信息技術發(fā)展迅速，而初步設計總報告采取的是自上而下的典型設計思路，各單位情況千差萬別，技術力量也參差不齊，修改完善初步設計工作難度非常大。前后歷時一年多完成了40家建設單位初步設計的修編和單項工程實施方案的編制工作。

（7）加強業(yè)務培訓

各地項目辦是組織實施二期工程而設立的臨時機構，技術管理人員水平不一，項目管理能力各異。為提高項目人員管理能力和技術水平，部項目辦從加強培訓入手，為項目管理打好基礎。集中舉辦了多期建設管理培訓班，覆蓋了所有項目建設單位，從技術、建管、財務、監(jiān)督審計等各方面進行了培訓，每期4天，培訓人員150多人次。集中舉辦了專題技術培訓班，培訓人員160多人次。通過請進來走出去的方式多方學習調研培訓近百次，培訓人員1 000多人次。

（8）強化工程督導檢查

分別召開了建設管理工作會議和視頻會議，劉寧副部長出席并講話，對二期工程建設管理進行了全面部署。針對部分進度慢的問題，2014年年底劉寧副部長給各省級建設單位致信進行了督導。2014年汛后和2015年汛前，國家防辦派出20多個工作組，對全國各地包括指揮系統(tǒng)二期工程在內的項目進行專項督促檢查。部項目辦多次發(fā)出通知并采取召開座談會、約談、現場檢查和建立進度通報制度等措施強化督導工作。

三 存在的主要問題

國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程建設點多面廣，施工分散，涉及40個建設單位，組織實施難度大。隨著信息技術發(fā)展日新月異，又要與已建系統(tǒng)銜接，加之各地工程基礎不一，給細化初步設計和編制實施方案帶來很大的難度。各級領導對防汛抗旱指揮系統(tǒng)的建設管理工作均高度重視，協調力度大，指導工作及時有效，初步設計修改完善到位，目前各項工作推進有條不紊，總體較好,但仍存在一些問題。

①部分單位總體進度偏慢。雖然各流域機構和河北、海南等十多個省級單位已經基本完成了2014年自行招標建設項目的招標任務，但合同簽訂和資金支付還未完成，特別是有的省級單位建設進度與計劃進度目標差距還較大，總體進度嚴重滯后。主要原因是配套資金不到位，地方招標管理部門不同意招標建設；或者有的地方招標管理部門項目太多需要排隊；還有的是有關成員單位還需要協調，導致招標文件還未準備好。

②資源整合力度不夠。二期工程建設覆蓋全國以及7個流域機構，建設內容繁雜，各類業(yè)務應用系統(tǒng)之間、中央與地方之間數據需要互相調用，此外還涉及新老系統(tǒng)融合以及與水庫除險加固工程的信息化建設內容統(tǒng)籌等問題，特別是由于投資渠道不同，涉及部門多，建設標準不一，資源分散等原因，造成資源整合力度不夠,導致相互之間難以共享。

③配套資金沒有足額到位。雖然各省級單位在落實地方配套建設資金方面做了很大的努力，有23個省級單位已經落實了配套資金,但仍有7個省級單位沒有落實配套資金,一些地方配套資金沒有足額到位。根據有關規(guī)定，沒有配套資金的單位，無法進行工程招標建設，導致建設進度嚴重滯后。

④項目運行維護經費落實困難。雖然一期工程建成后發(fā)揮了大的作用，但很多設備出現不同程度老化，工程運行管理人員少，技術力量薄弱。特別是中央制定的運行維護經費定額標準在地方難以執(zhí)行，各地運行維護經費未能列入財政預算，運行維護問題嚴重。

四 下一步工作建議

目前，二期工程前期制約因素已基本克服，一些結構性的問題已協調解決，項目建設體制機制已經建立，各種關系已經理順，機構落實、人員到位、制度健全、技術規(guī)范，項目招標投標和實施工作全面展開，建設管理工作已步入正軌。下一步應當突出建設重點，抓住關鍵環(huán)節(jié)，強化監(jiān)督檢查，全力推進項目建設管理工作。

①加快項目建設進度。部項目辦于2015年年初下達了建設任務，已經招標的要狠抓建設進度和質量目標；各地還沒有完成招標任務的，要盡快完成招標任務，力爭在2015年汛前完成2014年的建設任務。要按照2014年全面開工、2015年主體工程基本完成的總體目標，抓緊開展各項工作。各地要對照部項目辦的總體進度要求，結合本地實際情況，認真梳理，制定詳細工作計劃，明確時間節(jié)點，把工作責任落實到人，倒排工期，采取必要的趕工措施，加大督促督察力度，加強節(jié)點進度控制，限期落實整改措施，確保項目建設按期完成。

②加強項目間的統(tǒng)籌協調。 近年，各地開發(fā)的系統(tǒng)很多，在開發(fā)過程中要注重各個系統(tǒng)平臺的統(tǒng)一協調，為將來發(fā)展和信息共享打下基礎。特別是要整合各業(yè)務應用系統(tǒng)，以及中央和地方等項目的運行軟硬件環(huán)境，統(tǒng)一數據格式和通信規(guī)約，確保信息共享，同時要注意與水利部的計算機網絡和數據庫以及各業(yè)務應用系統(tǒng)的銜接，確保數據共享和互聯互通。必要時可出臺軟件項目實施辦法和技術細則。

③建立項目長期運行維護的良性機制。要抓緊研究系統(tǒng)建設完成后的運行維護工作，建立長效機制，運行維護單位確定后，要安排人員盡快參與項目建設，明確建設與運行的無縫銜接。一是制定運行維護制度，確定運行維護的對象、責任人、工作任務及程序、完成標準、獎懲機制等。二是解決運行維護費用。要多與財政部門溝通，爭取將運行維護費用納入本級財政預算，實現項目的可持續(xù)發(fā)展。三是定期舉行演練。要定期舉行防汛抗旱信息系統(tǒng)桌面推演，既能提高人員素質，又能檢驗系統(tǒng)的可靠性。

④進一步加強建設管理工作。各級要進一步提高思想認識，加強組織領導，進一步明確工作任務，突出工作重點，強化工作措施，拓寬投入渠道，落實建設資金，加快工程進度；要進一步嚴格履行項目法人制、招標投標制、建設監(jiān)理制和合同管理制，做好項目的招標、建設和工程驗收等工作；進一步規(guī)范包括設計優(yōu)化調整在內的各類調整管理，完善監(jiān)督機制，加強監(jiān)督檢查，確保資金使用安全及項目建設質量。項目建設過程中要加強與成果使用單位的協調和溝通，使項目建設成果能更好地為防汛抗旱工作服務。工程建設工作中要充分發(fā)揮監(jiān)理的作用,以便盡早發(fā)現和解決問題。要及時發(fā)現、總結和宣傳項目建設管理的好經驗、好做法、好成果、好成效，爭取社會和有關部門更大支持。

（主講人簡介：呂行，國家防辦技術信息處副處長）