堅持節(jié)水優(yōu)先的經(jīng)濟學(xué)分析

王 治

（水利部政策法規(guī)司，100053，北京）

改革開放以來我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，取得了舉世矚目的偉大成就。但我國粗放型的經(jīng)濟發(fā)展方式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變，一方面水資源供需矛盾已成為制約我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸；另一方面水資源無償和低價使用、利用效率和效益低、浪費和污染嚴重，又進一步加重了水資源供需矛盾。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者羅伯特·福格爾（Fogel）認為，中國完全有潛力再實現(xiàn)20～30年的快速經(jīng)濟增長，但必須解決水資源短缺的制約。為保障未來我國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，解決水資源供需矛盾，必須立足于我國人多水少的國情水情，堅持實施節(jié)水優(yōu)先的方針，推進水價改革，優(yōu)化配置水資源，實施全面節(jié)約用水，提高水資源的利用效率和效益。

一、水資源的特征

水資源是生命之源、生活之本、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，是人類生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境需求量最大，使用范圍最廣，應(yīng)用頻率最高和消費價格最低的，不可替代的生命資源、經(jīng)濟資源和自然資源，是生態(tài)環(huán)境最重要的因子，是決定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量最重要的因素。

①水資源的不可替代性。人類的生活用水無法用其他資源替換；生產(chǎn)用水的絕大多數(shù)目前無法用其他資源替代；工業(yè)上的冷卻水，雖可以用其他物質(zhì)替代，但所花的代價過于昂貴或復(fù)雜，甚至給生態(tài)環(huán)境帶來不良影響，得不償失，實際上是不可替代的；生態(tài)環(huán)境用水也是無法用其他資源替代的。

②水資源的可再生性。水資源每年可以通過降水等大氣循環(huán)獲得，是不會耗盡的可再生資源。但如使用和管理不當(dāng)，會極大地影響水資源的再生。

③水資源的可重復(fù)利用性。水資源可以多次重復(fù)利用，如梯級水電站發(fā)電，工業(yè)用水的重復(fù)利用，生活中洗菜（衣）的水再沖廁、拖地等。

④水資源的稀缺性。由于我國降水在時間和空間上分布嚴重不均勻，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)不同原因的水資源供需矛盾。

⑤資源水和商品水可相互轉(zhuǎn)換。大氣降落到河湖中的資源水和地下水資源經(jīng)過水工程調(diào)蓄或者用泵站抽取后，由于凝結(jié)了物化和人工勞動變成商品水。水庫或者水工程控制的河湖中的商品水下泄到河湖中或滲透到地下又變成資源水。

⑥水資源的利害雙重性。水資源豐富時沒有水工程調(diào)蓄，就會流失浪費，甚至造成洪澇災(zāi)害。若有水工程調(diào)蓄，則可變水害為水利，水少了又造成干旱災(zāi)害。

⑦水資源具有私人和公共產(chǎn)品的不同屬性。居民在家中使用經(jīng)過水表的水，需要自己按量付費，具有排他性和競爭性，屬于私人物品。在單位或者公共場所的用水，不需要自己付費，屬于公共產(chǎn)品。

二、堅持節(jié)水優(yōu)先的必要性

堅持節(jié)水優(yōu)先的方針，是由我國人多水少、水資源時空分布嚴重不均、水旱災(zāi)害頻發(fā)、環(huán)境容量小、生態(tài)環(huán)境先天脆弱的基本國情水情決定的，是保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境的根本之策和戰(zhàn)略舉措，是解決水資源供需矛盾的必然選擇和最經(jīng)濟的辦法。節(jié)水優(yōu)先是指在生產(chǎn)、建設(shè)、流通、消費各領(lǐng)域、全過程，動員和激勵全社會節(jié)約和高效利用水資源，以盡可能少的水資源消耗，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求。它是以較少的水資源消耗支撐全社會較高福利水平和良好生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟社會發(fā)展模式。

①缺水嚴重，供需矛盾尖銳。我國每年可更新的水資源總量2.8萬億噸，人均水資源量不到2 100噸，僅為世界人均水平的28%，低于人均耕地占世界人均水平的43%。水資源可利用量為8 140億噸，是水資源開發(fā)利用量的最大限值，也是承載能力的量化指標(biāo)。每年水資源消費量是石油、煤炭、天然氣消費量的數(shù)百倍到一千倍，2014年水資源使用量6 220億噸，逼近水資源可利用量，600多座城市中有400多座缺水，100多座嚴重缺水。

②水資源時間和空間分布嚴重不均。年際降雨量變化大，豐水年降雨量和枯水年的降雨量相差10倍以上，一年間各月降雨量的差距更大。每年約有2萬億噸左右的水流向大海和境外。南方水多，北方水少。

③水資源與土地、礦產(chǎn)、石油等資源嚴重不匹配。北緯35°以北的北方地區(qū)，人口占全國的40%，水資源占19%，耕地占64%，煤炭占90%，石油占99%，鐵占60%。北緯35°以南的人口占60%，水資源占81%，耕地占36%。

④無償或低價使用，導(dǎo)致利用效率低、浪費嚴重。農(nóng)民取用地下、江河、湖泊水和使用本集體所有水庫、水塘中的水灌溉實行無償使用，生產(chǎn)和生活用水實行低水價制度。這導(dǎo)致使用效率和效益低，鼓勵了損害環(huán)境的生產(chǎn)和消費行為。我國單方水產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3，2013年我國萬元GDP用水量109噸，是發(fā)達國家的近3倍，我國工業(yè)用水重復(fù)利用率只有50%左右，發(fā)達國家已達80%～90%，農(nóng)業(yè)用水仍然是大水漫灌，浪費嚴重，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)僅為0.52，與世界先進水平0.7～0.8有較大差距。部分城市人均用水量超過歐美等發(fā)達國家，城市供水管網(wǎng)漏損率在20%左右，比發(fā)達國家高出2～3倍，每年損失自來水100億m3左右。

⑤不少地方水資源過度開發(fā)。如黃河流域開發(fā)利用程度已達到76%，淮河流域已達到53%，海河流域超過100%，已超過國際公認的40%安全線。

⑥水環(huán)境污染嚴重，加劇了水資源供需矛盾。水污染加劇水短缺，形成了惡性循環(huán)。2010年全國廢污水的排放總量達到792億噸，38.6%的河流長度水質(zhì)劣于Ⅲ類。許多排水未經(jīng)處理直接排入水域，即便處理過的污水，由于國家標(biāo)準(zhǔn)過低，依然是劣Ⅴ類水，減少了水資源的可利用量。

⑦生態(tài)退化嚴重，水事矛盾增多。許多地區(qū)降雨少、缺水或缺乏水工程蓄水，導(dǎo)致湖泊、濕地萎縮，蓄水量減少，且造成工農(nóng)業(yè)爭水、地區(qū)之間搶水、水事矛盾增多，也擠占了生態(tài)環(huán)境用水。超采地下水導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和建筑物開裂、地面沉陷面積不斷擴大、河道斷流、湖泊干枯、河口淤積、土地沙化、海水入侵等一系列生態(tài)問題。

⑧河湖、水庫等水域人為侵占嚴重。1992年國家土地管理局、水利部頒布關(guān)于水利工程用地確權(quán)有關(guān)問題的通知，規(guī)定工程管理范圍內(nèi)土地確權(quán)登記發(fā)證工作。由于經(jīng)費等多種原因此項工作進展緩慢乃至停滯。河湖、水庫管理范圍內(nèi)的土地所有權(quán)和使用權(quán)不明，許多河湖并沒有專門的管理機構(gòu)，導(dǎo)致河湖、水庫、濕地等水域人為侵占嚴重。全國因圍墾減少的天然湖泊有近1000個，減少蓄水350億m3，導(dǎo)致可利用水資源量的減少。

⑨節(jié)水比開源有更大的經(jīng)濟效益。據(jù)有關(guān)資料分析，節(jié)水1 m3的投資為3元，而開源1 m3的投資為8元，節(jié)水相比開源投資的效益比高達1∶3.7。節(jié)水還可以減少污水排放量，少建污水處理設(shè)施，又可省下相應(yīng)的投資，減少土地利用、能源消耗和廢氣排放。

三、堅持節(jié)水優(yōu)先的經(jīng)濟學(xué)分析

1.我國水價情況分析

我國經(jīng)營水商品的單位主要有三類并有多種水價。第一類是水利管理單位供應(yīng)的原水，共有三種水價：一是供應(yīng)給農(nóng)業(yè)灌溉的水價，最低的每噸水0.5分；二是供應(yīng)給城鄉(xiāng)自來水公司的水價，最低的每噸水不到10分；三是供應(yīng)給工業(yè)用水的水價，最低的每噸水不到15分。第二類是自來水公司供應(yīng)的水，共有五種水價：一是城鄉(xiāng)居民用水水價；二是工業(yè)用水水價；三是行政事業(yè)單位用水水價；四是經(jīng)營服務(wù)業(yè)用水水價；五是特種行業(yè)用水水價。從全國36個大中城市調(diào)查來看，生活水價平均每噸2.9元，工業(yè)水價平均每噸3.83元，行政事業(yè)用水平均每噸3.67元，經(jīng)營服務(wù)業(yè)用水平均每噸4.25元，特種行業(yè)用水平均每噸14.53元。第三類是直飲水生產(chǎn)商供應(yīng)的每瓶500 ml的瓶裝水，一般價格為1～10元，換算成噸，每噸水價為0.2萬～2萬元。前兩類水的水價是嚴格管理的政府定價，后一類水價是市場定價。如果將最高的每噸瓶裝水價與最低的農(nóng)業(yè)水價進行對比，則每噸水有40萬～400萬倍的價格差異，與36個大中城市平均生活水價相比，也有690～6 900倍的價格差異。資源性水價格和制成品水價格巨大差異導(dǎo)致許多水利管理單位和自來水公司虧本經(jīng)營。

2.水價與節(jié)水關(guān)系的理論分析

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的需求和供給理論，要發(fā)揮市場價格的杠桿作用來調(diào)節(jié)供求。目前，我國95%以上的消費品和97%生產(chǎn)資料實現(xiàn)了市場定價，但我國絕大部分水價還是政府定價。長期以來人們對水價的改革產(chǎn)生誤區(qū)。一是理論上誤區(qū)，有人認為水是公共產(chǎn)品和不可替代的資源，缺乏需求彈性，提高水價不會降低水的需求。二是認識上的誤區(qū)，政府在是否提高水價的決策中，往往處在一種“兩難”的境地，一方面為了推動節(jié)水、高效用水、減少浪費、改善生態(tài)環(huán)境要提高水價；另一方面又擔(dān)心水同電、氣、油等和老百姓關(guān)系密切的商品一樣，其價格改革艱難。提高水價會加大企業(yè)成本，抬高物價水平，同時增加老百姓的用水支出，影響生活水平和社會穩(wěn)定。這種“兩難”狀況下的低水價成本還達不到國際慣例的成本構(gòu)成，造成水資源供需矛盾日益尖銳。

但以上兩個誤區(qū)忽略了兩個關(guān)鍵因素：一是水在有些地方是公共產(chǎn)品，但在另外的地方又是私人產(chǎn)品。在市場機制下，決定一種商品需求量的減少或增加是否與價格的升降變動有關(guān)，是根據(jù)這種商品是否具有需求彈性來判斷的。當(dāng)某商品具有需求彈性時，隨著價格的上升或者下降，需求量呈下降或者上升變動。反之，當(dāng)某商品不具有或者缺乏需求彈性時，隨著價格的上升或者下降，則需求量呈不變或者變動很小狀況。二是水資源除了不可替代的屬性，還具有和其他資源不同的屬性，即可重復(fù)利用屬性。許多用水過程不是將水完全消耗掉，人們一旦充分利用水資源的這種屬性，重復(fù)利用達到節(jié)水，減少用水量，就幾乎不增加經(jīng)濟支出。當(dāng)水價較大幅度提高時，除了會增強人們的節(jié)水意識、價值意識及減少浪費水外，還會促使人們加強管理，采取各種措施重復(fù)利用水，或者集中處理污水，使用再生水，這使得水又變成了具有較大的需求彈性。也就是說提高水價時，水的需求量會有較大的下降，并能促進全社會的節(jié)水、高效用水。

3.水價與農(nóng)業(yè)節(jié)水關(guān)系的理論分析

農(nóng)業(yè)是我國最大用水戶，占全國總用水量的60%以上，是節(jié)水的重點。受技術(shù)條件的限制，水管單位供應(yīng)農(nóng)業(yè)灌溉的水還沒有實行計量用水收費。農(nóng)業(yè)灌溉用水雖然是私人產(chǎn)品，但水費實行按畝計收，即水費支出的多少和水量沒關(guān)系，不能對實際消費的水量單獨計量。農(nóng)業(yè)灌溉用水沒有需求彈性，提高水價，水的需求量不會下降，農(nóng)民沒有節(jié)水動力，存在大水漫灌現(xiàn)象，水浪費嚴重。

4.水價與公共領(lǐng)域節(jié)水關(guān)系的理論分析

水因所處位置不同分別具有私人和公共產(chǎn)品的不同屬性。我國還存在無償用水領(lǐng)域，如：農(nóng)民使用集體經(jīng)濟組織所有的水庫、水塘中的水和從地下、江河、湖泊取用的農(nóng)業(yè)灌溉用水，城鄉(xiāng)居民為家庭生活取用地下水，城市公共場所、單位、列車、賓館內(nèi)的個人用水。這些地方的水是一種公共產(chǎn)品，屬于人們使用沒有排他性和競爭性的產(chǎn)品，人們浪費水的行為隨處可見。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，公共產(chǎn)品在使用中，總會產(chǎn)生搭便車者。這同其他公共產(chǎn)品在使用過程產(chǎn)生低效和浪費一樣，對這些領(lǐng)域內(nèi)的用水，只靠提高水價來推進節(jié)水是難以做到的，這種情況就是經(jīng)濟學(xué)理論中的“市場失靈”。所以節(jié)水難點就在這一領(lǐng)域。

5.水價與節(jié)水關(guān)系的實例分析

2003—2012年的10年間，地方政府依據(jù)水法，通過建制度、提水價、抓計量、促管理等措施取得了節(jié)水的重大成效。天津市11次調(diào)整水價，居民生活用水每噸由0.68元提高到4.9元，工業(yè)用水0.95元提高到7.85元，是全國最高的，GDP平均增速15.5%，用水量平均僅增長1.5%,萬元GDP用水量降低81%，降至18 m3，是全國水平的1/7。工業(yè)用水重復(fù)利用率達到93%，比全國平均水平高許多，已達到發(fā)達國家水平。農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)提高到0.67，比全國水平高0.15。如果全國能達到這一水平，可節(jié)約農(nóng)業(yè)用水500多億m3，生活用水人均每月節(jié)約 1/3～1/2。

四、堅持節(jié)水優(yōu)先必須建立節(jié)水制度體系

我國水資源短缺、水資源污染和浪費嚴重以及利用率低是我國水危機的基本特征。解決水資源供需矛盾，保證供水安全，必須摒棄傳統(tǒng)的發(fā)展思維和模式。堅持節(jié)水優(yōu)先的方針，從水資源使用這個源頭抓起，推動水資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變，建立節(jié)水的組織領(lǐng)導(dǎo)、管理體制、水權(quán)、水價、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、財政稅收、政策法規(guī)和宣傳教育等制度體系，使生產(chǎn)、建設(shè)、流通、消費各領(lǐng)域、全過程的節(jié)水行為受到激勵約束，使政府領(lǐng)導(dǎo)、用水單位和個人等都能從節(jié)水的行為中獲得道德效用、經(jīng)濟效用或政績效用。只有構(gòu)建起這種利益導(dǎo)向為核心的新型運行制度體系，蘊藏在廣大干部群眾中的節(jié)水積極性和創(chuàng)造性才能充分發(fā)揮出來，變成實在的節(jié)水行動。

1.強化宣傳教育，增強全民節(jié)水意識

在全社會廣泛深入地宣傳節(jié)水的重要性和緊迫性，樹立節(jié)水意識，建設(shè)節(jié)水文化，倡導(dǎo)節(jié)水文明，形成“節(jié)水光榮，浪費可恥”的良好社會風(fēng)尚，著力培育人們節(jié)水的自覺性，讓人們養(yǎng)成使用公共產(chǎn)品的水如同使用私人物品的水一樣的習(xí)慣。節(jié)水不是以犧牲經(jīng)濟發(fā)展和降低人民群眾生活質(zhì)量為代價，而是可以帶來社會凈福利的增加。

2.加快水價制度改革，充分發(fā)揮市場配置水資源的決定性作用

（1）供水企業(yè)的激勵約束機制

建立政府部門對供水企業(yè)的考核激勵制度。如減少供水量造成企業(yè)收入的減少，公共財政應(yīng)給予必要的補助；改變公共管網(wǎng)或輸水渠道的漏水量全部計入供水量和供水成本的制度，以激勵供水單位加強管理，減少管網(wǎng)和輸水渠道漏水量，提高供水效率，降低供水成本。

（2）生活用水激勵約束機制

對生活用水實行完全計量收費和超定額累進加價制度，也就是階梯式水價制度。定額以內(nèi)的生活用水實行低價甚至可以低于現(xiàn)行的水價，減少或不增加用水戶基本用水的消費支出；定額以外的用水實行高水價和高排污收費，在用水和排水兩個環(huán)節(jié)建立激勵約束機制，增強人們的節(jié)水動力。

（3）農(nóng)業(yè)用水激勵約束機制

對農(nóng)業(yè)用水戶的計量收費是促進農(nóng)業(yè)節(jié)水最重要的措施。首先，應(yīng)加快研制農(nóng)業(yè)用水計量裝置，實行用水準(zhǔn)確計量到戶，改變農(nóng)業(yè)用水按畝計量的方法，實行計量收費。農(nóng)民用水的多少跟自己的利益掛鉤，農(nóng)民節(jié)水動力大大增強，農(nóng)業(yè)用水的需求彈性也會大大增加，農(nóng)業(yè)用水量將會大幅度下降。其次，應(yīng)制定各種農(nóng)作物的超定額累進加價制度，定額內(nèi)的用水實行低水價，定額以外的用水實行高水價。

（4）工業(yè)等用水激勵約束機制

對工業(yè)等行業(yè)用水應(yīng)當(dāng)采用完全計量收費，對沒有安裝計量設(shè)施的，則按照取水設(shè)施的最大實際取水能力征收水資源費或計收水費。定額以內(nèi)的生產(chǎn)用水、排水實行低價甚至可以低于現(xiàn)行的水價，減少或不增加用水戶的經(jīng)濟負擔(dān)。定額以外的用水實行高水價和高排污收費。用水單位要層層建立節(jié)水責(zé)任制，將水從消耗品改為生產(chǎn)要素計入生產(chǎn)考核指標(biāo)。

3.加強對節(jié)水的組織領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揮政府的作用

（1）地方政府的激勵約束機制

建立對各級地方人民政府有關(guān)用水總量和萬元GDP耗水量的考核制度，通過層層建立節(jié)水責(zé)任制，將會激勵各級政府組織領(lǐng)導(dǎo)節(jié)水工作，擴大和展示政績，保護改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，擴大經(jīng)濟社會凈福利，造福人民群眾。

（2）加強對公共領(lǐng)域用水的管理

通過確立產(chǎn)權(quán)或由政府加強制度建設(shè)來解決公共領(lǐng)域用水管理問題。一要加強節(jié)水教育，培養(yǎng)人們自覺節(jié)水的意識。二是完善制度，逐步確立產(chǎn)權(quán)，改變無償用水制度，根據(jù)國務(wù)院制定的《取水許可與水資源費征收管理條例》的規(guī)定，對農(nóng)戶超過一定限額以上的取用水要征收農(nóng)業(yè)水資源費，以經(jīng)濟手段促進農(nóng)民節(jié)約用水。三是加強管理，嚴格制度的執(zhí)行，對公共場所、賓館和單位實行用水總量控制、計劃用水等嚴格的管理，將用水量層層分解指標(biāo)到責(zé)任人進行考核。實行用水付費、刷卡定量供水，使更多的水由公共產(chǎn)品變成私人產(chǎn)品，從中探索出行之有效的節(jié)水之路。

4.完善管理制度

堅持節(jié)水優(yōu)先，必須有相應(yīng)高效的管理體制。必須建立城鄉(xiāng)地表和地下水資源以及空中水的統(tǒng)一管理體制；建立水資源的流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制；建立起政府宏觀調(diào)控下的市場引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型社會管理體制。

5.健全水權(quán)制度

我國法律制度中，只規(guī)定了水資源所有權(quán)、取水權(quán)和節(jié)約的水資源經(jīng)批準(zhǔn)可以有償轉(zhuǎn)讓，沒有規(guī)定水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的專門辦法，不利于節(jié)水。為有效緩解水資源供需矛盾，要建立我國的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。首先，要界定初始水權(quán)和收益權(quán)，國家行使收益權(quán)，征收水權(quán)出讓金和水資源費，將水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給市場主體。水權(quán)出讓金對應(yīng)是用水者一定時間內(nèi)擁有的最大用水量的使用權(quán)，而水資源費則是用水者根據(jù)實際的用水量和水資源費標(biāo)準(zhǔn)繳納的費用。其次，允許用水戶依法進行使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，這將促進使用者對水資源的節(jié)約使用，提高水資源利用的效益和效率。再次，要拋棄長期以來把水資源當(dāng)作純“自然物”取用，不作為資產(chǎn)，不按照資產(chǎn)運營規(guī)則進行經(jīng)營管理的舊觀念，將水資源納入企業(yè)內(nèi)部成本核算，建立水資源資產(chǎn)賬戶。水進入市場后，要制定一系列市場流通規(guī)則來進行規(guī)范，才能實現(xiàn)水資源的高效節(jié)約和合理利用。

6.建立財政稅收扶持制度

政府通過財政投入、補貼、貼息、貸款、減免稅、減免行政事業(yè)收費和技術(shù)扶持政策，激勵節(jié)水設(shè)備、技術(shù)和工藝的科研、生產(chǎn)、銷售和使用。

7.實施節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)制度

國家要制定各項節(jié)水器具、設(shè)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各行各業(yè)的用水定額、節(jié)水產(chǎn)品認證制度和產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入制度。采取強制性標(biāo)準(zhǔn)來引導(dǎo)節(jié)水產(chǎn)品的科研、生產(chǎn)、銷售和使用。

8.嚴格法律制度執(zhí)行

以上各項制度的建立和在全社會樹立制度的權(quán)威以及履行制度的自覺性、保障制度的實施，都需要通過立法程序，上升到法律規(guī)范，使各項制度具有強制性、權(quán)威性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，以國家的強制力保障各項制度的實施。同時制度本身也需要柔性的利益引導(dǎo)。當(dāng)制度的激勵和約束機制真正建立，成為社會生產(chǎn)和生活的必需品，讓制度征服大多數(shù)人的心靈，演化成為公眾的生活習(xí)慣、自發(fā)的行動準(zhǔn)則，制度才能在節(jié)水行為中真正發(fā)揮作用。