關(guān)于構(gòu)建國家水安全保障體系的總體構(gòu)想

谷樹忠,李維明

（國務(wù)院發(fā)展研究中心，100010，北京）

我國正在積極有序地推進(jìn)包括資源安全和生態(tài)安全等在內(nèi)的國家安全體系建設(shè)。水安全直接關(guān)系到資源安全和生態(tài)安全，部分關(guān)系到國土安全，間接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全和社會安全。我國水安全形勢并不樂觀，保障水安全已成為我國可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和內(nèi)涵，迫切需要建立健全國家水安全的保障機制。

一、系統(tǒng)理解水安全的科學(xué)內(nèi)涵

從水的主要功能來系統(tǒng)地理解水安全的科學(xué)內(nèi)涵：著眼于水的資源功能，強調(diào)水資源安全；著眼于水的環(huán)境功能，強調(diào)水環(huán)境安全；著眼于水的生態(tài)功能，強調(diào)水生態(tài)安全；著眼于水功能的實現(xiàn)，強調(diào)水工程安全；著眼于民生保障，強調(diào)供水安全；著眼于水的國際關(guān)系，強調(diào)國際水關(guān)系的安全。

1.水資源安全

水資源安全是指一個國家或地區(qū)可以保質(zhì)保量、及時持續(xù)、穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟(jì)合理地獲取所需水資源的狀態(tài)或能力。水資源安全具有多重含義：量的含義——水資源的數(shù)量充裕與否；質(zhì)的含義——水質(zhì)特別是供水水質(zhì) （其中尤其以自來水水質(zhì)為核心）是否安全；時間維度——水資源數(shù)量的年際、季節(jié)變化較大，從而水資源的持續(xù)、穩(wěn)定保障非常重要；空間維度——水資源的空間可達(dá)性，而調(diào)水往往作為增強水資源空間可達(dá)性的重要手段；經(jīng)濟(jì)含義——可以經(jīng)濟(jì)合理地獲得所需要的水資源，包括成本和價格的合理性。

水資源安全的基本特征：戰(zhàn)略特征——水是戰(zhàn)略性資源，指直接關(guān)系國家安全和利益，密切關(guān)系人民生活，其安全性直接關(guān)系國家安全；民生特征——水關(guān)系廣大百姓的生活，是民生保障的重要內(nèi)容；空間特征——水資源的分布空間差異和供需空間錯位顯著，決定了水資源空間調(diào)配是保障水資源安全的重要舉措；時間特征——水資源分布時間差異性突出，致使水資源安全狀態(tài)呈年際及季節(jié)變化，加強風(fēng)險及不確定性管理是必然的要求。

水資源安全受多因素影響：既受氣象、水文等自然因素的影響，亦受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、環(huán)境污染及其治理、生態(tài)占用與修復(fù)、國際關(guān)系等因素的影響。

2.水環(huán)境安全

水環(huán)境是指自然界中水的形成、分布和轉(zhuǎn)化所處空間的環(huán)境，或指河流、湖泊、水庫、沼澤及地下水等水體的環(huán)境狀況。水環(huán)境安全一般特指水體的水質(zhì)安全性狀，廣義的水環(huán)境安全是指支撐人類生存和發(fā)展的水體及其服務(wù)功能的安全性。

水環(huán)境安全的基本特征：基礎(chǔ)性——是水安全的基礎(chǔ)方面，關(guān)聯(lián)性——關(guān)系水資源、水生態(tài)安全，空間差異性——與水資源空間分布及污水處理的空間差異相聯(lián)系，時間變化性——與水資源的時間分布及污水治理的進(jìn)程相聯(lián)系。

3.水生態(tài)安全

水生態(tài)安全是指一個地區(qū)或一個流域的水循環(huán)和水生生物多樣性的態(tài)勢及其健康性與可持續(xù)性。安全的水生態(tài)，是指能夠?qū)崿F(xiàn)水體自我修復(fù)和水生生物多樣性的水生態(tài)（系統(tǒng)），如蓄水充足，水土保持良好，湖泊與濕地恢復(fù)，維護(hù)河流形態(tài)的多樣化，水生生物多樣性得以保持，生態(tài)需水得以保障等。

水生態(tài)安全的基本特征：水生態(tài)安全是水安全的重要方面，同時也是生態(tài)安全的重要方面；與水資源安全和水環(huán)境安全高度關(guān)聯(lián)；受自然因素與人為因素交織作用；具有顯著的時空關(guān)聯(lián)性；其變化呈現(xiàn)漸進(jìn)性與突發(fā)性并存、不可逆性與可修復(fù)性并存特點。

4.水工程安全

水工程安全是指江河、湖泊和地下水源開發(fā)、利用、控制、調(diào)配和保護(hù)等各類工程的安全性。主要包括防洪工程、灌溉工程、供水工程、發(fā)電工程、水土保持工程、水源保護(hù)工程、污水處理工程等所有與水有關(guān)工程的安全性。其中，尤其以大江大河、大中型水庫、大中型水壩、大中型輸水渠道、集中供水、污水處理工程的安全性最為重要。

水工程安全的基本特征：直接關(guān)系人民生命財產(chǎn)；往往成為國家安全的重要目標(biāo)，特別是特大型庫、壩和水電站往往是發(fā)起恐怖、滋生事端的重要目標(biāo)；是集水安全與工程安全于一體的復(fù)合性安全；受自然因素和人為因素的共同作用；水工程間的關(guān)聯(lián)性較強。

5.集中供水安全

集中供水安全是指一個地區(qū)或一個城市為保證正常生活和生產(chǎn)提供所需水資源的狀態(tài)和能力。其核心內(nèi)容是城鄉(xiāng)居民飲水安全，同時，保證生產(chǎn)安全也是重要方面。

供水安全受水資源 （特別是水源地）、水環(huán)境（特別是水質(zhì)）、水生態(tài)的影響，同時也受工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)增長、城鎮(zhèn)化與人口增長、工程建設(shè)與運行、城市治理與社會治理等因素的影響。

6.國際水關(guān)系安全

水不僅僅是國內(nèi)的事情，也是國際的事情，甚至不僅僅是區(qū)域的事情，也是全球的事情。國際水關(guān)系安全是指一個國家或地區(qū)與周邊國家或地區(qū)，在水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水工程等方面建立和發(fā)展順暢、和諧、穩(wěn)定、持續(xù)關(guān)系的狀態(tài)或能力。安全的國際水關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是沒有或少有水摩擦、沒有水沖突、避免水戰(zhàn)爭的國際水關(guān)系格局。國際水關(guān)系及其安全性受地區(qū)水資源供需態(tài)勢、國際河流及其治理、人類涉水活動及其強度、地緣政治等多重因素的影響。

二、正確研判我國水安全的基本問題

1.水資源供需矛盾突出

首先是我國水資源基礎(chǔ)較差，我國水資源總量位居世界第6，但人均水資源量僅為世界平均水平的1/4。其次，“兩個快速”加劇水資源供需矛盾，即快速工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化加劇水資源供需矛盾，加大水資源安全壓力，且這種壓力在相當(dāng)長時間內(nèi)是難以逆轉(zhuǎn)的。我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，會減緩水資源安全壓力，但效果將是極其有限的。長期缺水、全面缺水、剛性缺水和顯性缺水的現(xiàn)象將是普遍的。另外，水環(huán)境污染等嚴(yán)重影響可利用水資源的數(shù)量，進(jìn)一步加劇水資源供需矛盾。

2.水污染十分嚴(yán)重

據(jù)環(huán)保部《2013中國環(huán)境狀況公報》，在全國198個地市級行政區(qū)開展的4 929個地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，水質(zhì)呈較差級及極差級的監(jiān)測點占了57.3%；全國地表水國控斷面的水質(zhì)“總體為輕度污染”；水體自凈能力受到破壞，部分地區(qū)或流域甚至受到嚴(yán)重破壞而失去自凈能力。另外，我國平均每天要發(fā)生近5起水污染事件，全年共計1 700起以上；不達(dá)標(biāo)排污、污水偷排等現(xiàn)象嚴(yán)重；污水排放標(biāo)準(zhǔn)甚至低于水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；污水處理能力差、污水處理設(shè)備閑置情況嚴(yán)重，污水實際有效處理率低，污水排放尚未達(dá)到峰值。

3.水利工程安全狀況仍有待改善

我國水工程建設(shè)和管理仍相對滯后，盡管已初步形成了蓄引提調(diào)相結(jié)合的水資源配置格局和基于大江大河干流的防洪減災(zāi)體系，但洪災(zāi)水患問題和工程性缺水仍普遍存在；水利工程運行和管理狀態(tài)較差，并影響工程本身的安全性；農(nóng)田水利、中小河流治理、農(nóng)村飲水安全工程、小型水庫病險率高等問題突出，亟待加強專項治理。

重大水利工程安全保障體系有待強化健全，水利工程的生態(tài)安全性有待提升，水利工程的地質(zhì)安全性有待提升，水利工程的軍事安全性有待提升，水利工程安全預(yù)警體系和責(zé)任體系有待建立健全。

4.水生態(tài)安全形勢極不樂觀

一是生態(tài)用水的理念尚未廣泛接受，生態(tài)用水往往受到生活用水和生產(chǎn)用水的擠壓而萎縮。二是生態(tài)用水保障機制，特別是濕地、湖泊、河道、灘涂等的保護(hù)機制尚未建立。三是生態(tài)用水評價、監(jiān)測機制有待建立，尤其迫切需要明確生態(tài)用水包括什么、多少比例的水用于生態(tài)比較合適、如何監(jiān)測生態(tài)用水、被侵占的生態(tài)用水如何置換出來等。四是生態(tài)用水正在遭到侵占，我國平原湖泊總面積顯著萎縮，高原湖泊面積萎縮較小但水位下降明顯；越來越多的地區(qū)，特別是華北地區(qū)地下水嚴(yán)重超采，地下水水位逐年明顯下降，并影響到地質(zhì)環(huán)境；濕地由于自然及人為原因明顯萎縮；河道被擠占，水流自凈能力下降；水生植物、動物種類減少。

5.城鄉(xiāng)安全供水能力不足

一是供水能力建設(shè)滯后，相對于快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，集中供水能力建設(shè)嚴(yán)重滯后。二是城市集中飲用水水源地的缺乏，部分中小城市沒有固定、安全、可靠的水源地，部分城市水源極易受到污染和破壞。三是城市供水體系超負(fù)荷供水，特別是特大型城市超負(fù)荷供水普遍而嚴(yán)重。四是供水水質(zhì)保證水平較低，極少能直接飲用。五是集中供水非正常事件頻發(fā)，“肉湯事件”“油污事件”等頻發(fā)。

6.國際水關(guān)系并不理想

我國國際河流眾多，且多為輸出性河流，極少數(shù)為輸入性河流，決定了我國在水量分配、水質(zhì)保障等方面的特殊責(zé)任和義務(wù)。

我國國際水關(guān)系并非和諧穩(wěn)定，這其中既有本地因素，亦有外來因素；既有發(fā)展因素，亦有意識因素。中國與周邊國家存在巨大差異，包括人口、國土和經(jīng)濟(jì)總量上的差異，發(fā)展速度上的差異，以及治理理念和能力上的差異，決定了我國與周邊國家在水資源分配、水電站等重大水利工程建設(shè)、水質(zhì)保障等方面往往出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不和諧、不融洽的問題和現(xiàn)象，并因此而不同程度地影響到雙邊關(guān)系。

三、系統(tǒng)構(gòu)建國家水安全保障機制

國家水安全保障必須建立健全持續(xù)、有效的機制體系。國家水安全保障機制，就現(xiàn)階段而言主要由組織領(lǐng)導(dǎo)機制、科學(xué)評估機制、規(guī)劃引領(lǐng)機制、市場調(diào)節(jié)機制、技術(shù)支撐機制、工程保障機制、試驗示范機制、社會參與機制、考核問責(zé)機制、國際協(xié)調(diào)機制等組成。

1.組織協(xié)調(diào)機制

水安全是國家安全重要組成部分，關(guān)系國家穩(wěn)定和發(fā)展，關(guān)系民族生存和發(fā)展。水安全是一項系統(tǒng)工程，必須從國家治理的高度和要求，加強國家水安全的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，加快推進(jìn)涉水體制改革，推進(jìn)涉水事務(wù)管理一體化。

2.科學(xué)評估機制

對包括水資源安全、水環(huán)境安全、水生態(tài)安全、水工程安全、供水安全及國際水關(guān)系安全等在內(nèi)的水安全態(tài)勢進(jìn)行科學(xué)評估 （定性與定量相結(jié)合），是發(fā)現(xiàn)水安全問題及其原因的基礎(chǔ)和關(guān)系。為此，需要建立健全國家、流域和地區(qū)層次的水資源水環(huán)境承載能力評估與預(yù)警機制，加強戰(zhàn)略、規(guī)劃和項目層面的水資源水環(huán)境及水生態(tài)效應(yīng)評估與論證，努力實現(xiàn)以水定人、以水定城、以水定地、以水定產(chǎn)。

3.規(guī)劃引領(lǐng)機制

全面落實 《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》，嚴(yán)格按流域規(guī)劃和水功能區(qū)劃，確定水安全保障的方向、目標(biāo)、重點和措施。同時，抓緊研究制定全國、重點流域和重點區(qū)域的水安全 （保障）專項規(guī)劃，重點明確水安全保障的目標(biāo)、原則、方向、重點領(lǐng)域和重點措施等。

4.市場調(diào)節(jié)機制

改革和健全水價形成機制，使水價逐步接近水資源的真實稀缺程度，因地制宜地實行階梯水價等差別化水價制度。改革和規(guī)范水資源費制度，積極穩(wěn)妥和差別化地提高水資源費標(biāo)準(zhǔn)，并探索實行水資源稅制度。改革和完善污水排放收費制度，減少污水排放，實現(xiàn)污水處理良性發(fā)展，提高水資源循環(huán)利用水平。改革和健全水源保護(hù)補償制度，健全對飲用水水源地和重點濕地、庫區(qū)的財政支持機制，切實提高水資源和水生態(tài)的保護(hù)水平。

5.技術(shù)支撐機制

加強水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水工程建設(shè)與運行、安全供水等方面的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、引進(jìn)、集成、推廣、應(yīng)用。研制、發(fā)布國家及地區(qū)水安全先進(jìn)適用技術(shù)指南或技術(shù)規(guī)程。加強國家、流域和地區(qū)層面的水安全保障科學(xué)技術(shù)咨詢，例如成立國家、流域及地區(qū)水安全科學(xué)指導(dǎo)委員會等。

6.工程保障機制

加強水（利）工程建設(shè)是提升水安全保障（駕馭）能力的集中表現(xiàn)和重要體現(xiàn)。為此，需要科學(xué)建設(shè)和高效運行水（利）工程，包括水資源開發(fā)利用和調(diào)配工程、水環(huán)境保護(hù)治理工程、水生態(tài)修復(fù)工程、集中供水工程等。工程建設(shè)和運行可以采取分級負(fù)責(zé)的機制，分級建設(shè)和運行國家重點工程、省級重點工程、市縣重點工程。優(yōu)化工程的空間布局和時間序列，減少工程分布過密或過疏、工程間不配套、建設(shè)時序顛倒等不合理現(xiàn)象。建立重大水（利）工程安全預(yù)警體系，全面提升工程安全保障能力。

7.試驗示范機制

根據(jù)流域水資源、水環(huán)境和水生態(tài)情況，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢，選擇具有流域和區(qū)域代表性、水治理能力與基礎(chǔ)較好的典型地區(qū)，開展水安全保障體系建設(shè)試點工作，探索水安全保障的管理體制、激勵機制、典型模式。根據(jù)水安全保障的需要，通過增加節(jié)水保水、水生態(tài)補償、水價和水資源費改革、水務(wù)管理體制改革等內(nèi)容，深入開展水安全保障體系建設(shè)試點工作。

8.社會參與機制

加強水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、國際水關(guān)系的國情、省情、市情、縣情宣傳教育，加強水安全常識、技能宣傳和普及。建立全社會參與水安全體系建設(shè)的信息傳播、訴求表達(dá)、實時監(jiān)督、自我約束的社會氛圍和長效機制。重點在黨政機關(guān)、學(xué)校、社會團(tuán)體、重點社區(qū)和大型企業(yè)等，開展節(jié)水安全宣傳教育活動。充分發(fā)揮“農(nóng)民用水者協(xié)會”等非政府組織在水安全保障中的積極作用。

9.考核問責(zé)機制

適應(yīng)干部考核制度改革的趨勢和要求，加大對資源環(huán)境工作的考核力度和比重。重點考核各級黨委政府及主要領(lǐng)導(dǎo)干部的水安全履職情況。建立健全水安全問責(zé)機制——干部任期內(nèi)水安全事件問責(zé)、干部離任水安全責(zé)任審計、干部離任后長期責(zé)任追究等機制。

10.國際協(xié)調(diào)機制

積極適應(yīng)全球資源環(huán)境治理的趨勢，樹立負(fù)責(zé)任大國形象，積極有效地參與全球水治理。積極推進(jìn)國際水協(xié)調(diào)機制的建立和完善，重點建立健全雙邊水協(xié)調(diào)機制，優(yōu)先建立健全中俄（水質(zhì)為主）、中哈（水量為主）、中印（水壩為主）、中湄（綜合協(xié)調(diào)）水協(xié)調(diào)機制。適時發(fā)起成立雙邊和多邊的國際河流或國際水事機構(gòu)。

[1]谷樹忠，李維明.建立健全水生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)機制[J].中國水利，2013（15）.

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[3]谷樹忠，李維明.實施資源安全戰(zhàn)略確保我國國家安全[N].人民日報，2014-4-29.

[4]楊得瑞.加強水管理 保障水安全[J].中國水利，2014（12）.

[5]陳筠婷，等.非傳統(tǒng)安全視角下的城市水安全概念辨析 [J].水科學(xué)進(jìn)展，2015（3）.

[6]谷樹忠，李維明.向制度要節(jié)水[J].中國水利，2015（7）.