郯城局采砂精細化管理的實踐與探索

孫 濤，季潔莉，付玉超

（水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局郯城河道管理局，276000，臨沂）

一、概 況

山東省臨沂市郯城縣境內(nèi)沂河、老沭河、邳蒼分洪道歸屬于水利部淮河水利委員會管理，河道堤防總長154.07 km，其中沂河 89.794 km，沭河59.76 km，邳蒼分洪道4.516 km，涉及12個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）151個村莊。郯城河道管理局是淮委下屬的一個基層管理局，所轄河流地處沂河、沭河下游，是洪水下泄的走廊，河道較寬闊，水流平緩，河砂資源相對豐富。

進入21世紀后，當?shù)亟?jīng)濟和社會進入了一個高速發(fā)展期，黃砂市場也由此進入了一個空前的繁榮期，在2002年前后，郯城境內(nèi)沂、沭兩條河上的砂場數(shù)量將近百處。當時的砂場管理，從許可方式到管理方式都比較粗放：許可期從每年1月1日起至當年12月31日止，汛期沒有禁采要求，只是在主汛期河道行洪期間要求砂場停止作業(yè)；許可文件中也沒有對船只數(shù)量的限制，只簡單規(guī)定了船采或旱采；砂場設(shè)置缺乏科學性，有的村莊沿河1km的河段竟開設(shè)3處砂場；采砂規(guī)費采取一次性躉繳的方式，根據(jù)各個砂場的資源狀況和經(jīng)營狀況確定收費數(shù)額；日常管理方式只有巡查，對于砂場出砂量沒有限制。

這種粗放的管理方式在當時對規(guī)范河道采砂秩序，把河道采砂從原來的亂采濫挖、多頭無序管理拉到規(guī)范管理的軌道上起到了重要作用。但是，隨著地方經(jīng)濟的飛速發(fā)展，社會對黃砂資源的需求量越來越大，砂場數(shù)量日益增多，每年大量的黃砂運出河道，部分河段砂資源出現(xiàn)枯竭，粗放式的許可和管理方式已經(jīng)不能適應新的形勢。改革許可方式和管理模式，實現(xiàn)采砂管理的精細化已經(jīng)刻不容緩。

二、精細化管理的探索

2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》頒布實施，從法律層面上規(guī)范了砂場許可方式。如何按照法律要求實現(xiàn)對有限黃砂資源的可持續(xù)開發(fā)利用，實施精細化管理，成為擺在管理人員面前的重要課題。

1.采砂精細化管理的內(nèi)容

①逐年削減砂場數(shù)量，增加禁采河段。從2004年開始，郯城河道管理局根據(jù)河道的黃砂量和分布及河道工程狀況，逐步削減砂場數(shù)量，當年就從上一年度的60余處削減至40余處，之后逐年削減，到2011年，郯城境內(nèi)砂場減至10處。郯城境內(nèi)老沭河首先從連心橋至蘇魯省界禁采，后又逐步擴大到310橋以下至蘇魯省界禁采。沂河自馬頭攔河壩以下至蘇魯省界禁采。目前郯城境內(nèi)沂、沭河約105 km的河道有63.5 km劃為禁采河段，邳蒼分洪道則全線禁采。對險工密集、資源匱乏的河段實行禁采，既是工程管理的要求，也是保護資源、實現(xiàn)黃砂資源可持續(xù)開發(fā)利用的有效手段，禁采區(qū)增加，砂場數(shù)量減少，為逐步開展精細化管理奠定了基礎(chǔ)。

②建立遠程監(jiān)控系統(tǒng)，加強對砂場管理。2011年4月1日，淮委第一套砂場遠程監(jiān)控系統(tǒng)在郯城河道管理局投入使用，提高了采砂監(jiān)管水平。每個砂場保留唯一的一條運砂道路，在這條道路上安裝攝像頭，攝像頭的終端設(shè)在郯城河道管理局監(jiān)控中心。由于是初次采用這種管理模式，為加強管理，還配合使用了票據(jù)管理方式。隨著遠程監(jiān)控系統(tǒng)的不斷完善，票據(jù)管理方式已經(jīng)不再使用。

③實行汛期禁采。2011年7月，水利部開展了淮河流域河道采砂專項整治行動，郯城河道管理局抓住這個有利時機對所有砂場實行了禁采，并將所有采砂船只調(diào)出河道集中封存。從2012年開始，汛期禁采成為新常態(tài)。

④調(diào)整許可期限。從2012年開始，許可期限由原來的每年1月1日起至當年的12月31日止改為自10月1日起至次年5月31日止。許可期限的變化，不僅有利于度汛安全，也有利于砂資源的保護。

⑤砂場終止方式的變化。砂場原來的終止方式只有到期終止，現(xiàn)在除了到期終止外，開采方量達到批復方量也成為砂場終止的要件之一。

⑥嚴格控制采砂船只數(shù)量，明確砂場碼頭界樁。在許可文書中注明批復船只數(shù)量，不準超出。在各砂場埋設(shè)碼頭界樁，采集GPS信息，各砂場現(xiàn)場事務負責人對各界樁GPS信息簽字確認。砂場開采方量達到批復方量或到期終止后，再次采集各界樁GPS信息并加以比對，以考量是否存在抽采灘地、碼頭等違規(guī)采砂行為。

2.精細化管理模式

①砂場設(shè)置。每年汛期砂場禁采后，即啟動下一許可期的采砂實施方案編制。委托有資質(zhì)的第三方機構(gòu)對河道分段勘測，了解資源狀況和工程狀況，據(jù)此提出下一許可期的采砂實施方案，實施方案對上一個許可期的采砂實施方案的實施情況與效果進行分析，并推算下一個許可期的可采總量，明確砂場設(shè)置及各砂場的可采方量。采砂實施方案經(jīng)專家評審和沂沭泗水利管理局審批后，作為砂場設(shè)置、采砂管理的重要依據(jù)。

②監(jiān)控管理。監(jiān)控管理一方面是對監(jiān)控設(shè)施的管理，通過與采砂業(yè)主簽訂協(xié)議的形式明確其對監(jiān)控設(shè)施安全完整保護的義務。另一方面，監(jiān)控管理還包括對終端監(jiān)控中心值班人員的管理，通過規(guī)章制度的形式明確監(jiān)控人員的責任和義務。

③對躲避監(jiān)控、破壞監(jiān)控行為的打擊。對砂場出現(xiàn)的使用第二條道路出砂、破壞監(jiān)控設(shè)施逃避監(jiān)控等行為，均按照與采砂業(yè)主簽訂的《監(jiān)控管理協(xié)議》的約定進行處理。

④采砂量確認。每天安排人員持監(jiān)控記錄奔赴各砂場，由砂場業(yè)主或安排專人在監(jiān)控記錄上簽字確認。

⑤采砂終止。采砂終止，有到量和到期兩種情況，即砂場采砂達到許可方量后，雖許可期尚未屆滿，砂場也必須停止采砂；砂場許可起屆滿，即便開采量未達到許可方量，砂場也必須停止采砂。

⑥砂場驗收。砂場采砂終止后，要對采砂區(qū)域、采砂碼頭進行恢復、平整，由管理局對其在上一許可期的采砂行為和結(jié)果進行驗收，驗收實行打分制，是否對工程進行保護，是否出現(xiàn)破壞工程行為，是否完成了許可方量，是否出現(xiàn)過超范圍采砂、逃避監(jiān)控、不服從管理行為等都列為驗收指標。砂場驗收結(jié)果對是否列入下一許可期采砂計劃產(chǎn)生影響。

三、目前存在的主要問題

1.影響監(jiān)控設(shè)施正常運行的因素

①監(jiān)控設(shè)備依靠市電運行，農(nóng)村電網(wǎng)電壓不穩(wěn)定對設(shè)施造成破壞，經(jīng)常會出現(xiàn)設(shè)備元件燒壞情況。在用電高峰期常會出現(xiàn)停電，致使監(jiān)控設(shè)備無法運行。

②自然因素。風雨雷電、過冷過熱、連續(xù)霧霾等自然因素都會導致監(jiān)控設(shè)備運行不正常甚至損壞。

③人為遮擋攝像頭，破壞設(shè)備。砂場業(yè)主為了獲取更大利益，故意遮擋攝像頭、破壞監(jiān)控設(shè)備或者暗中使用第二條道路出砂，有的甚至采用高科技手段干擾攝像頭成像質(zhì)量。

2.砂場變化

郯城境內(nèi)河砂資源總體上走向枯竭，一個許可期結(jié)束后，經(jīng)過一個汛期，河道工程狀況發(fā)生變化，下一個許可期未必能列入采砂計劃，而安裝一套監(jiān)控設(shè)備的成本約在5萬元左右，如果把設(shè)備移到新的砂場，因為有水泥線桿、太陽能蓄電池等，成本依然很高。

3.更新設(shè)備成本較高

隨著科技的發(fā)展，監(jiān)控類電子產(chǎn)品更新?lián)Q代速度很快，零星修補效果不好，整體更新?lián)Q代成本較高。

4.砂場驗收程序和內(nèi)容設(shè)置尚不完善

有些驗收指標設(shè)置不合理，導致驗收打分不能如實反映砂場實際運行狀況。

四、對策措施

①針對農(nóng)村電網(wǎng)電壓不穩(wěn)以及經(jīng)常停電等問題，郯城河道管理局著力研發(fā)新的監(jiān)控設(shè)備，通過借鑒公安部門高清智能檢測系統(tǒng)，結(jié)合河道采砂管理的特殊性，與電信公司合作，研發(fā)了“砂場高清卡口抓拍技術(shù)系統(tǒng)”。該系統(tǒng)利用先進的光電、計算機、圖像處理、模式識別、遠程數(shù)據(jù)訪問等技術(shù)，對監(jiān)控砂場的運砂道路進行全天候?qū)崟r監(jiān)控，并記錄相關(guān)圖像數(shù)據(jù)。新的監(jiān)控設(shè)備不用市電，依靠太陽能加風能提供電力，多余電能存入蓄電池，在陰雨天氣下蓄電池自動開始工作，能連續(xù)提供72小時以上的電力供監(jiān)控設(shè)備運行，基本擺脫了對市電的依賴。下一步還將開發(fā)自動分類統(tǒng)計計算的軟件，進一步提高設(shè)備自動化程度，盡量減少人為參與，最大限度保證數(shù)據(jù)的客觀真實性。

②逐步改革禁采區(qū)設(shè)置方式。多年來，禁采區(qū)逐年增加，有些禁采區(qū)因多年禁采，積累了較為豐富的砂資源。應嘗試一種更為靈活的禁采區(qū)設(shè)置方式，除工程保護范圍設(shè)為永久禁采區(qū)以外，對有資源的河段實行“輪采制”，即一個河段采砂幾年以后，設(shè)為禁采區(qū)讓其“休養(yǎng)生息”，而將原來的禁采區(qū)解禁變?yōu)榭刹蓞^(qū)。

③進一步完善砂場驗收程序和內(nèi)容。對在上一個許可期中出現(xiàn)過破壞工程、躲避或破壞監(jiān)控、超范圍、超船只開采、不服從管理等行為的砂場，應記入該砂場污點檔案，并影響其下一許可期的申辦。 ■

［1］王治.關(guān)于破解河道采砂管理難題的思考［J］.中國水利，2014（12）.

［2］闞善光.沂沭泗直管河湖管理中面臨的問題及對策思考 ［J］.中國水利，2014（12）.