關(guān)于建立用水總量管理體系若干問(wèn)題的探討

（水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江科學(xué)院水資源所，430010，武漢）

一、用水總量管理目標(biāo)

用水總量控制是最嚴(yán)格水資源管理的三條紅線之一，是一項(xiàng)限制水資源開(kāi)發(fā)利用的主要措施，其管理應(yīng)包含三層含義：一是控制區(qū)域年度用水總量，確保不突破區(qū)域指標(biāo)值；二是維持良好的供用水秩序，保證各區(qū)域的取水權(quán)益；三是預(yù)留足夠的河湖生態(tài)用水，維持河湖健康。

二、用水分類

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)），我國(guó)要確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線，以2030年用水總量在7 000億m3以內(nèi)為控制指標(biāo)，同時(shí)提出了2015年、2020年的階段目標(biāo)。根據(jù)水利部等十部委《關(guān)于印發(fā)〈實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案〉的通知》，用水總量是指“各類用水戶取用的包括輸水損失在內(nèi)的毛水量，包括農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水四類”。當(dāng)年用水總量折算成平水年用水總量進(jìn)行考核。

為了便于說(shuō)明問(wèn)題，根據(jù)用水總量管理和核算的方式不同，對(duì)上述四類用水進(jìn)一步劃分。農(nóng)業(yè)用水進(jìn)一步劃分為灌區(qū)集中用水和農(nóng)戶散取，工業(yè)用水分為自備水源取水和公共管網(wǎng)供水，生活用水進(jìn)一步分為城鎮(zhèn)集中生活用水和農(nóng)村生活用水，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水分為城鎮(zhèn)環(huán)境用水和河湖補(bǔ)水。

三、總量控制下的供水管理

1.水量監(jiān)測(cè)

水量監(jiān)測(cè)是水資源供給管理的基礎(chǔ)工作，為了便于開(kāi)展供水調(diào)度，擬在河流的監(jiān)控?cái)嗝嬖O(shè)定兩個(gè)水位，分別是預(yù)警低水位和限制低水位。達(dá)到預(yù)警低水位則采取調(diào)度措施，確保不低于限制低水位。計(jì)算斷面限制低水位的計(jì)算方法：首先計(jì)算限制低水量=區(qū)間上斷面來(lái)水量+區(qū)間入流水量-分配至區(qū)間的取水量，然后通過(guò)斷面水位流量關(guān)系推求限制低水量對(duì)應(yīng)的水位，即限制低水位?？紤]上游調(diào)節(jié)水庫(kù)與監(jiān)控?cái)嗝娴木嚯x、泄流能力、調(diào)節(jié)能力及河道水動(dòng)力學(xué)條件等因素，在限制低水位上增加一定的安全裕度，則得到預(yù)警低水位。

2.計(jì)劃用水管理

用水計(jì)劃是水資源供給管理的主要依據(jù)。按年度、季度或月度匯總?cè)∮盟畱舻挠盟?jì)劃，在取用水戶用水計(jì)劃的基礎(chǔ)上，整編形成各個(gè)河段全年用水需求的過(guò)程曲線和各個(gè)時(shí)段河流沿程用水的需求曲線，可以為水量調(diào)度計(jì)劃編制和實(shí)施提供依據(jù)。

3.水量調(diào)度

水量調(diào)度是水資源供給管理的重要手段。水量調(diào)度的啟動(dòng)條件是監(jiān)控?cái)嗝嫠唤抵令A(yù)警低水位，退出條件是水位升至預(yù)警水位并基本穩(wěn)定。在水量調(diào)度中應(yīng)注重監(jiān)控?cái)嗝嬉陨纤畮?kù)的聯(lián)合調(diào)度，尤其是考慮臨近的控制性水庫(kù)和反調(diào)節(jié)水庫(kù)，務(wù)求能及時(shí)有效地下放水量。在實(shí)際操作中，以具有緊密水力聯(lián)系的梯級(jí)水庫(kù)作為調(diào)度單元，可以通過(guò)設(shè)置專門(mén)的水調(diào)庫(kù)容，通過(guò)控制性水庫(kù)和反調(diào)節(jié)水庫(kù)的密切配合，在達(dá)到水調(diào)啟動(dòng)條件時(shí)實(shí)施水量調(diào)度，及時(shí)緩解下游缺水。

四、總量控制下的用水管理

1.取水存量管理

取水管理以年度為單位，程序上在現(xiàn)行管理的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確為3個(gè)階段工作：年初下達(dá)取水計(jì)劃、取水過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、年末取水總量核算。工業(yè)用水以取水許可批準(zhǔn)的水量實(shí)施上限管理，年初下達(dá)的取水計(jì)劃不得突破許可水量，年內(nèi)監(jiān)測(cè)關(guān)注各月取水量和最大取水流量是否與取水許可標(biāo)的相符。對(duì)于超過(guò)月度取水計(jì)劃的，適時(shí)通告和警示取水戶，年末對(duì)比計(jì)劃和實(shí)際取水總量，并對(duì)違規(guī)取水進(jìn)行處理；集中農(nóng)業(yè)用水和集中生活用水的管理以掌握實(shí)際取水量為主要目標(biāo)，在來(lái)水不枯于集中農(nóng)業(yè)取水設(shè)計(jì)保證率條件下不對(duì)農(nóng)業(yè)用水采取限制措施，對(duì)集中生活用水優(yōu)先保障，一般不采取限制性管理措施；對(duì)于分散的農(nóng)業(yè)和生活用水，做好統(tǒng)計(jì)測(cè)算即可。

對(duì)于取水存量，首先是要通過(guò)計(jì)量和統(tǒng)計(jì)測(cè)算等措施盡可能準(zhǔn)確掌握其取用水量，其次是及時(shí)清理出注銷吊銷的取水許可證，第三是通過(guò)積極的宣傳、評(píng)比、獎(jiǎng)勵(lì)等綜合手段，提高水資源利用效率，減少取水存量，爭(zhēng)取通過(guò)盤(pán)活存量，騰挪出更多的新增取水指標(biāo)。

2.新增取水管理

用水總量控制的核心是在穩(wěn)定現(xiàn)有取水的基礎(chǔ)上嚴(yán)格控制新增取水，確保不突破區(qū)域用水總量控制指標(biāo)。新增取水的控制應(yīng)從三方面開(kāi)展工作：首先，合理安排用水總量控制指標(biāo)可用余量，制定科學(xué)的年度新增取水控制計(jì)劃；其次，對(duì)于新增取水，在具有總量指標(biāo)的情況下，必須同時(shí)滿足用水效率和水功能區(qū)納污要求，對(duì)取、用、退水進(jìn)行科學(xué)論證，不符合效率和納污管理要求的不予批準(zhǔn)；第三，嚴(yán)格新增取水管理絕不是片面地限制新增取水需求，而是努力做好節(jié)水和減污工作，提高單位水資源的產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用和優(yōu)化配置，充分發(fā)揮水資源對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要作用。

3.不同類別用水的管理重點(diǎn)

從管理方式來(lái)看，第一類是管理基礎(chǔ)較好的工業(yè)用水、生活用水中的城鎮(zhèn)集中供水和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水中的城鎮(zhèn)環(huán)境用水，通過(guò)取水許可、水價(jià)杠桿、宣傳教育等多種措施來(lái)對(duì)用水存量進(jìn)行管理。新增用水則可在水資源論證階段按照用水定額及區(qū)域、行業(yè)用水水平提出明確要求，提高用水水平，控制新增取用水總量。第二類是管理基礎(chǔ)較弱的農(nóng)業(yè)用水、生活用水中的農(nóng)村生活用水，鑒于其供水具有公益性的特點(diǎn)，必須通過(guò)國(guó)家加大投入，使更多的耕地納入灌區(qū)集中供水的范圍內(nèi)，使更多的農(nóng)村生活用水納入集中供水范圍，逐步推進(jìn)計(jì)量設(shè)施安裝的普及。第三類是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水中的河湖補(bǔ)水，應(yīng)仔細(xì)甄別，對(duì)于取之于自然并還于自然的補(bǔ)水可以考慮不納入用水總量中。

五、用水總量核算方法探討

在工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境四類用水中，根據(jù)各類用水特點(diǎn)及管理基礎(chǔ)，取水量的核算可分為兩種方式：一種是通過(guò)計(jì)量設(shè)施實(shí)測(cè)，包括全部工業(yè)用水、集中農(nóng)業(yè)用水和集中生活用水；另一種是定額計(jì)算，主要是分散的農(nóng)業(yè)取水和分散生活取水。前者中工業(yè)用水需求量變化較大，集中農(nóng)業(yè)用水絕對(duì)量較大，集中生活用水計(jì)量基礎(chǔ)條件好，迫切需要掌握其實(shí)際取水量；而后者中分散的農(nóng)業(yè)和生活取水都存在計(jì)量困難、取水量相對(duì)較小的特點(diǎn)，在統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，分散農(nóng)業(yè)用水按不同保證率的定額進(jìn)行計(jì)算，分散生活用水采用固定定額進(jìn)行計(jì)算就可以滿足要求。

1.工業(yè)用水的核算

規(guī)模工業(yè)用水集中度相對(duì)較高，管理基礎(chǔ)較好，絕大部分已納入取水許可管理中，取水量可以通過(guò)年度總結(jié)和計(jì)量監(jiān)控來(lái)掌握。下一步隨著計(jì)量設(shè)施安裝率的逐步提高，工業(yè)用水可以做到計(jì)量全覆蓋，工業(yè)用水量根據(jù)單戶或園區(qū)計(jì)量數(shù)據(jù)加和即可得到。

2.生活用水的核算

生活用水占用水總量的比例相對(duì)較小，城鎮(zhèn)生活用水一般通過(guò)自來(lái)水廠供給，取水集中度較高，且計(jì)量設(shè)施比較完善，取水量易于掌握。分散的農(nóng)村生活用水用于農(nóng)村居民生活和牲畜用水，用水量比較穩(wěn)定，可以通過(guò)定額計(jì)算得到。通過(guò)經(jīng)計(jì)量的城鎮(zhèn)生活用水和計(jì)算的農(nóng)村生活用水加和，可以較為容易地得到生活用水量。

3.農(nóng)業(yè)用水的核算

農(nóng)業(yè)用水分為灌區(qū)集中供水和農(nóng)戶散取兩種類型。我國(guó)灌區(qū)集中供水計(jì)量率總體較低，新建設(shè)的灌區(qū)一般納入了取水許可，但很多年代久遠(yuǎn)的灌區(qū)并未完全納入取水許可管理，通過(guò)實(shí)測(cè)方式獲取用水量數(shù)據(jù)首先面臨的是計(jì)量設(shè)施安裝的問(wèn)題，其次是對(duì)于農(nóng)業(yè)這樣一個(gè)附加值較低的行業(yè)，計(jì)量設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)也面臨人員、經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題。原則上凡納入取水許可管理的灌區(qū)應(yīng)安裝計(jì)量設(shè)施并確保其正常運(yùn)行，未納入取水許可管理的灌區(qū)應(yīng)逐步納入管理。農(nóng)戶散取的水量通過(guò)肩挑背扛、小水窖或臨時(shí)安裝水力機(jī)械取水，計(jì)量設(shè)施安裝、信息統(tǒng)計(jì)傳輸?shù)壤щy難以克服，不具備現(xiàn)實(shí)意義的計(jì)量條件?？紤]到農(nóng)業(yè)用水服務(wù)于國(guó)家糧食安全，整體上還是以公益性為主，并且節(jié)水需要以國(guó)家加大投入為前提，不宜采取過(guò)于嚴(yán)格的限制性管理。

在農(nóng)業(yè)用水管理水平尚低的現(xiàn)階段，可以將不同頻率下的農(nóng)業(yè)用水量作為常數(shù)考慮，直接計(jì)入用水總量。又由于農(nóng)業(yè)用水量很大，加強(qiáng)管理是必要的，隨著投入加大和管理水平的提高，條件具備后，農(nóng)業(yè)用水還是應(yīng)該采取類似于生活用水的測(cè)算方式，即灌區(qū)集中用水通過(guò)計(jì)量，農(nóng)戶散取通過(guò)畝均定額進(jìn)行計(jì)算，加和形成農(nóng)業(yè)用水量。

4.生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水的核算

生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水分為城鎮(zhèn)環(huán)境用水和河湖補(bǔ)水兩種類型，其中城鎮(zhèn)環(huán)境用水一般通過(guò)城市供水管網(wǎng)供給，納入了自來(lái)水供水范疇，可以和生活用水合并考慮，統(tǒng)一通過(guò)自來(lái)水供水來(lái)計(jì)量。河湖補(bǔ)水是河湖水資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)度的補(bǔ)救措施，準(zhǔn)確計(jì)量在操作上存在困難，并且補(bǔ)入河湖的水資源是否應(yīng)該納入用水總量指標(biāo)的范疇還有待商榷，建議暫時(shí)不列入用水總量統(tǒng)計(jì)范圍。

六、用水指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓

1.行政區(qū)間的轉(zhuǎn)讓

用水總量指標(biāo)賦予了區(qū)域在一定階段內(nèi)的水資源使用權(quán)，為了充分發(fā)揮用水總量指標(biāo)的價(jià)值，行政區(qū)域間可以根據(jù)各自水資源量的需求進(jìn)行調(diào)劑，這使得區(qū)域或流域間水資源使用權(quán)的調(diào)劑使用成為可能。水資源需求小于控制指標(biāo)的區(qū)域可以出讓水資源使用權(quán)，而水資源需求大于控制指標(biāo)的區(qū)域可以通過(guò)一定的方式獲得水資源的使用權(quán)。出讓方和受讓方可以通過(guò)協(xié)議實(shí)現(xiàn)用水總量控制指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓，充分發(fā)揮總量指標(biāo)的利用效率。

2.用水戶間的轉(zhuǎn)讓

和區(qū)域間用水總量指標(biāo)的調(diào)劑使用一樣，當(dāng)用水戶需要擴(kuò)大取水量或新增取水量，但區(qū)域無(wú)法配給時(shí)，也可以通過(guò)已有取水戶轉(zhuǎn)讓用水指標(biāo)。轉(zhuǎn)讓的指標(biāo)一般特指現(xiàn)有取水戶通過(guò)節(jié)水改造措施節(jié)約下來(lái)的指標(biāo)。但涉及農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓，為了充分保障農(nóng)業(yè)用水秩序，必須通過(guò)政府水行政主管部門(mén)同意才能進(jìn)行。

七、不同級(jí)別區(qū)域的管理模式

1.不同級(jí)別區(qū)域的用水指標(biāo)及可用增量

我國(guó)的行政區(qū)按照層級(jí)由高到低分為國(guó)家、省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)），縣級(jí)以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，并確定了全國(guó)2030年的目標(biāo)，以及2015年和2020年的階段目標(biāo)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕2號(hào)）下達(dá)了各省級(jí)行政區(qū)的控制目標(biāo)。各省級(jí)行政區(qū)進(jìn)一步向地級(jí)行政區(qū)分解，地級(jí)行政區(qū)向縣級(jí)行政區(qū)分解。從國(guó)家向省級(jí)行政區(qū)分解的用水總量指標(biāo)來(lái)看，除6個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）外，其余?。ㄗ灾螀^(qū)）的控制指標(biāo)在百億量級(jí)，地級(jí)行政區(qū)的指標(biāo)通常為十億～億量級(jí)，縣級(jí)行政區(qū)通常為億～千萬(wàn)量級(jí)。一般來(lái)說(shuō)，已有的用水存量通常與控制指標(biāo)在同一量級(jí)，而可用的增量則通常比控制指標(biāo)的量級(jí)低，即縣級(jí)可用的用水余量通常在千萬(wàn)級(jí)以下，地級(jí)可用余量在億級(jí)以下，可供利用的增量并不充裕。

2.指標(biāo)管理模式

從需求來(lái)看，像火電、化工類用水量偏大的項(xiàng)目取水量一般在千萬(wàn)級(jí)，在不采取存量削減措施的情況下，多數(shù)縣級(jí)行政區(qū)可用的指標(biāo)余量不能滿足項(xiàng)目取水的要求，甚至是部分地級(jí)行政區(qū)指標(biāo)余量不能滿足項(xiàng)目取水要求，重大項(xiàng)目的布局將面臨用水指標(biāo)限制。然而，一些重大項(xiàng)目的布局很有可能是西電東輸、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等國(guó)家戰(zhàn)略的需求，并且從布局地的資源稟賦來(lái)說(shuō)，也并非不能滿足項(xiàng)目布局的需要，這種情況在豐水地區(qū)并不少見(jiàn)。因此，從省級(jí)到地級(jí)、地級(jí)到縣級(jí)的指標(biāo)分解中，上級(jí)區(qū)域應(yīng)有所保留，采用“分解下達(dá)一部分、統(tǒng)籌預(yù)留一部分”的管理模式，將下級(jí)行政區(qū)的部分余量留存在上級(jí)行政區(qū)，并且地級(jí)預(yù)留的比例大于省級(jí)，在省、地兩級(jí)分別建立指標(biāo)統(tǒng)籌使用的“調(diào)節(jié)池”，作為大型項(xiàng)目用水的儲(chǔ)備庫(kù)，從而充分發(fā)揮用水指標(biāo)的利用率。

八、結(jié) 語(yǔ)

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是國(guó)家在新時(shí)期提出的總體要求，實(shí)施用水總量控制管理是最嚴(yán)格水資源管理制度的核心內(nèi)容之一，需要建立一整套管理體系來(lái)支撐這項(xiàng)工作，尤其需要將用水總量控制工作分解落實(shí)為各項(xiàng)具體的內(nèi)容，使工作更加精細(xì)化和具體化，才能有效保證這項(xiàng)工作取得成效，希望本文可以為用水總量管理的制度化建設(shè)提供參考。

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