利益集團視角下清代治理黃河三角洲地區(qū)水患思想的分析

張小云

(中國石油大學勝利學院 基礎(chǔ)科學學院,山東 東營 257000)

利益集團視角下清代治理黃河三角洲地區(qū)水患思想的分析

張小云

(中國石油大學勝利學院 基礎(chǔ)科學學院,山東 東營 257000)

咸豐五年(1855年)黃河改道在山東利津入海。從山東利益出發(fā),山東巡撫為代表的官僚集團提出了復故道的主張;從江南地區(qū)的利益出發(fā),蘇皖地區(qū)官僚集團提出了黃河順山東利津入海的主張。圍繞黃河改道問題,雙方展開了長達30多年的爭論。因為清政府面臨著內(nèi)外交困的境況,從國家利益出發(fā),清政府支持黃河順山東利津入海的主張,進一步加速了近代黃河三角洲的延伸。

清代;利益集團;黃河改道;黃河三角洲

利益集團是國家政治中的重要元素之一。咸豐五年(1855年)黃河在銅瓦廂決口,關(guān)于黃河的流向問題,山東地區(qū)官僚提出了黃河復故道的思想;江南官僚集團提出了黃河順山東利津入海的主張。雙方圍繞本地區(qū)的利益對黃河改道問題一直爭論不休,長達30多年之久。從國家政府的利益出發(fā),黃河從山東利津入海符合了清政府當時的現(xiàn)實需要。

一、利益集團的概念

利益集團又稱為利益團體、壓力集團或院外活動集團,它涉及社會學、政治學以及經(jīng)濟學等不同的學科,是一個綜合性的概念范疇[1]。從18世紀開始,美國的一些政治學家研究利益集團在政治和社會中的作用。

不同學者對利益集團的內(nèi)涵有不同的界定。耶魯大學政治學教授羅伯特·達爾指出:從廣義上說,任何一群為了爭取或維護某種共同的利益或目標而一起行動的人,就是一個利益集團[1]。中國學者認為,利益集團是指“為了爭取或維護共同利益,以一定方式組織起來,致力于影響國家政策的人或團體的集合”[2]。

利益集團主要有兩個共同點:一是作為利益集團的成員或一分子,他們必須具有共同的利益,即利益是他們聯(lián)接的紐帶;二是具有共同利益的成員,為謀求共同利益的實現(xiàn),需要共同努力爭取[3]。

二、利益集團視角下治理黃河三角洲地區(qū)水患的思想主張

咸豐五年(1855年)黃河在銅瓦廂決口,奪大清河北上,在山東利津入海。以后黃河多次決口,山東地區(qū)成為黃河水患的重災區(qū)。圍繞著黃河是北流還是復黃河故道問題,從地方利益集團出發(fā),以山東地區(qū)為代表的官僚集團和江南地方官僚集團提出了不同的治河主張。

(一)以山東巡撫為代表的官僚集團主張黃河復歸故道

主張黃河復歸故道的主要有山東巡撫丁寶楨、東河總督李鶴年等人。同治十一年(1872年)山東巡撫丁寶楨疏陳束黃河由利津入海不便數(shù)端。他認為“尋以筑堤束黃恐濟運仍無把握,論復淮故道以維全局,輸言黃河入海故道?！盵4]119他指出黃河復歸故道的四點好處:“就現(xiàn)有之河身,不須棄地業(yè)民,其便一。因舊存之堤案培修,不煩創(chuàng)筑,其便二。廳汛裁撤未久,制度猶可查考,人才亦尚有遺留,其便三。漕艘灌塘渡黃,不慮阻闔。即船數(shù)米數(shù),逐漸擴充,無難徐復舊歸,其便四。”[4]122

光緒九年(1883年),黃河泛濫頻繁,山東巡撫陳士杰提出了馬頰河以分減黃流。光緒十二年(1886年),山東巡撫張曜提出利用淮徐故道分水三分,以減輕下游水患,稱黃河全河挽歸故道,勢難實行,分水入兩河,事尚可辦[5]。兩江總督曾國荃反對分流說,他指出：“今以三分入南河,竊恐伏秋為災則有余,春令濟漕則不足?！盵6]89因為黃河水患不斷,需要及時治理,修筑堤壩;二是分流主張遭到了各地實力派的反對,以后分流思想和復故道主張日趨一致。

(二)江南地方官僚主張順山東利津入海

同治十年(1871年),賓部主事蔣作錦條議束水由利津入海。他指出“略言山東境內(nèi)黃水日益泛濫,運河日益淤塞,治之之法不外兩策,……一就黃河現(xiàn)到之處筑堤束水,由利津入?！?。他指出，“今既北徙,恐欲令南行而不易,莫若即就東境筑堤束水,斯為順水之性而事半功倍?！盵4]118同治十二年(1873年)，時任直隸總督的李鴻章堅決反對黃河復故道說,他指出三條理由:“一是淮徐舊道年來避水之民移往其中,村落漸多,禾苗無隙。若挽地中三丈之水跨行于地上三丈之河,其停淤待潰,危險莫保。二是今即能復故道，亦不能驟復河運。三是粵捻諸逆鼠擾曹濟,幾無虛日,未能過河一步,而直東北岸防堵有此憑依,稍省兵力,更為畿輔百世之利[7]47。”光緒時期朝臣翁同龢、潘祖蔭,督撫曾國荃、盧士杰等主張黃河在山東入海。翁同龢和潘祖蔭聯(lián)合擬就《請籌堵鄭州決口并設(shè)法補救疏》,歷述黃河復歸故道有“二大患”和“五可慮”。翁同龢的上書影響了光緒帝對黃河改道的決策。光緒十三年(1887年)頒布上諭“黃河籌復故道,迭經(jīng)臣工條奏。但費巨工繁,又當鄭州決口,……于故道之宜復,但止空論其理,語義意疏,其一切利害之輕重,地勢之高下,公用之浩大,時日之迫促,并未全局通籌,縷時奏覆。”[5]

三、利益集團視角下治理黃河三角洲地區(qū)水患的爭論

(一)從國家集團利益立場上,清政府支持黃河順山東利津入海的主張

咸豐五年(1855年)黃河在銅瓦廂決口以后,清政府內(nèi)部圍繞新舊河道問題展開了爭論,這場爭論延續(xù)了30多年。在這30多年的爭論中體現(xiàn)了利益集團的重要性。兩利相權(quán)取其重,兩害相權(quán)取其輕。從國家利益出發(fā),清政府對黃河的治理退出了國家戰(zhàn)略的重心位置。

治理黃河是關(guān)系著國計民生的大事。清初,康熙把三藩、河務(wù)、漕運作為治國的三件大事。然而,清中期以來,政局腐敗不堪,社會矛盾尖銳。尤其是鴉片戰(zhàn)爭以來,清政府面臨著三千年來未有的變局。農(nóng)民起義、大量的戰(zhàn)爭賠款使清政府財政空虛,經(jīng)費日益不足,國力逐漸衰弱。在面臨內(nèi)憂外患、國弱民貧的形勢下,清政府又興辦洋務(wù)運動,用于治理黃河的經(jīng)費更是微乎其微。從維護清政府利益出發(fā),籌防為先成為清政府政治決策過程中的首選治理方案。所以,清政府采納了黃河順山東利津入海的主張。黃河新舊河道的爭論使河務(wù)在清政府國家發(fā)展中退出了國家事務(wù)的核心圈。地方集團在河務(wù)治理中發(fā)揮著越來越大的作用。

(二)從地方利益集團出發(fā),地方政府展開了新舊河道的爭論

黃河在銅瓦廂決口,山東十府之中就有五府二十余州縣受災,災情在六分以上的村莊達7 161個,受災六分以上的災民愈七百萬人[8]。更可悲的是,黃河在山東利津入海之初,沒有河床,黃河水漫流成災,危害越來越嚴重。因為目睹了黃河水患給山東人民帶來的災難,以山東巡撫為代表的利益集團主張黃河復歸故道。丁寶楨在上書中提出黃河由山東入海的四點壞處:“棄地居民不知億萬,作何安插,是有損于財賦者一。臨水筑堤,則必須遷避,是有難于建置者二。倒灌堵遏,則水無所歸,是有防于水利者三。灘池間被黃水淹沒,產(chǎn)鹽日絀,是有礙于鹽綱者四。”[4]120

黃河從山東利津入海,使蘇皖人民免遭黃河水患之災。當時,兩江總督、東河總督、漕運總督反對黃河復故道。兩江總督李宗羲指出：“今則東省之決口不堵,江省無措手之處。徐淮揚之害固無止期,即就山東一省言之,南之曹濟各屬,久為澤國,北之齊河利津一帶,亦皆岌岌不可終日。大損于江省而毫無益于東省?！崩铠櫿乱苍f過:“河在東雖不亟治而后患稍輕,河回南即能大治而后患甚重。”[6]91由此可以看出,江南官僚主張黃河順山東利津入海,犧牲山東利益來保全江南地區(qū)的利益。

主張黃河復歸故道以山東利益為主,主要目的是避免黃河在山東泛濫,恢復漕運;主張順山東入海，則以蘇皖利益為出發(fā)點,理由是復故道工程耗資巨大,在山東入海以此來發(fā)展海上運輸。山東江蘇兩省人民從自身利益出發(fā),希望黃河從對方境內(nèi)入海,“東民身被其災,痛心疾首,日盼河之南徙,猶之江南之民萬口一聲,日冀河之北流。”[6]91雙方爭論30多年,在一定程度上延誤了對黃河的治理,給黃河岸邊人民帶來了嚴重的災難。

這場爭論實質(zhì)是一場地方集團利益之爭。地方利益集團的力量發(fā)生改變,在一定程度上影響清政府的治河措施,同時影響到清政府的河務(wù)方針。由于清政府治理黃河的意見不統(tǒng)一,沒有形成一致的治理黃河的方案，因而勸導黃河兩岸百姓筑堤防水。因為受物力財力的限制,河堤窄而單薄,難容水泄水,經(jīng)常決堤,造成了黃河“愈治愈壞”的情形。

四、利益集團視角下治理黃河三角洲地區(qū)水患思想的結(jié)果

黃河決口是關(guān)系到國計民生的大事,無論是堵口，還是疏通，都刻不容緩。而清政府面對黃河水患,既不是積極堵口,又未完全放棄堵口,任憑黃河水泛濫。這種無防無治的態(tài)度給山東人民帶來了嚴重的災難。但是面對自身的利益,清政府又不得不被迫選擇遵循黃河本身的變遷規(guī)律。

一是從清政府面臨的國內(nèi)局勢看,復故道思想不符合清政府利益的需要。黃河在銅瓦廂決口之初,處于漫流狀態(tài),給山東人民帶來了嚴重的災難,黃河改道的局面基本定型。山東巡撫丁寶楨提出黃河復故道的主張,清政府當時并沒有否定該主張,但是從當時黃河水患遺留的問題可以看出,從咸豐五年(1855年)黃河在銅瓦廂決口到同治十一年(1872年),已經(jīng)有17年的時間,原黃河故道已被嚴重破壞,丁寶楨提出黃河復故道的“四便”看似合理,實際上是不合理的?！耙皇翘艨Ｄ虾?總須數(shù)百萬金,巨款難籌;二是堵滎澤與堵蘭陽勢難同時并舉;三是添募數(shù)十萬之丁夫,聚集沿黃數(shù)十里間,倘駕馭失宜,遂生事端?！盵9]

的確如此,黃河改道已17年,當時國內(nèi)局勢動蕩不安,農(nóng)民起義方興未艾,求強求富的洋務(wù)運動正在進行,清政府沒有精力顧及河務(wù),更談不上籌劃上千萬人力、物力堵決口復故道。同治十二年(1873年)李鴻章在奏折中說:“舊河身高,決口以下,水面二三丈不等。如欲挽河復故,必挑深引河三丈余,方能吸溜東趨?！惫饩w十三年(1887年)兩江總督曾國荃指出：“豫省約估規(guī)復故道工程,以堵筑銅瓦廂合龍大工為巨,修堤挖河次之,約共需銀二千二百萬余兩?！盵6] 90復故道工程量巨大,耗資太多。清政府在局勢困頓的情況下,無論是物力還是財力,均不充裕。首先從經(jīng)濟狀況來看,一系列不平等條約的簽訂，使清政府財力困乏,治河經(jīng)費日趨縮減;其次從內(nèi)憂外患的困境來看,國內(nèi)農(nóng)民起義不斷,外國列強侵略日甚一日。順山東入海的主張比較符合清政府統(tǒng)治局勢,盡管復故道論與改道論進行了激烈的爭論,但最終結(jié)果是黃河順山東利津入海,推動了黃河三角洲的孕育和發(fā)展。

二是黃河順山東入海的主張的現(xiàn)實依據(jù)充分。主張黃河山東入海的江南官僚集團不僅指出復故道工程量大,耗資多,同時他們還提出黃河順山東入海有利于發(fā)展海運。在同治二年(1863年),曾國藩就提出：“今則漕船盡壞,將欲全部修復,需銀欲盡三千萬兩,既難籌此巨款,又值黃河北徙、運道久淤之后,又值泰西就撫、海道暢通之時,由江、浙、閩、廣以達天津,出入洋面如履戶庭,揆之天時人事,自須全廢河運,概行海運?！盵6]90黃河在銅瓦廂改道后，漕運幾乎衰敗,“運河黃淤歲積歲挑,亦難久行?！盵7]48主張黃河在山東入?？梢园l(fā)展海運在當時有一定的可行性。黃河復故道以黃河北流會影響漕運為理由就顯得微弱。事實上,明清時期,大運河是漕糧運輸?shù)闹饕ǖ馈＜蔚滥觊g,漕運弊端叢生,積重難返。但清政府并不打算放棄漕運。但黃河無論是南流還是北去，都會影響漕運,改道派論據(jù)充分,清政府接受了漕運廢弛的事實。因此,復故道派主張恢復漕運沒有得到清政府的贊同。

黃河在光緒時期有12年發(fā)生決口,嚴重破壞了當?shù)厝嗣竦纳詈蜕a(chǎn)秩序。為解決黃河水患,光緒帝廣求治河方略。復故道派和黃河順山東入海派進行了激烈的爭論。光緒十三年(1887年)黃河在鄭州決口,張曜提出“山東河淤愈高,黃流實難容納,擬請乘勢規(guī)復河南故道”。[7]47他還進一步指出了黃河水患對山東帶來的破壞,比較了山東、江蘇兩省河身等情況,“故道河身深廣,(舊堤)兩岸空曠,盡可移居,較之東省被水村田廬墓,輕重難易,何止百倍?！盵6]91

復故道主張遭到了翁同龢、潘祖蔭等人的極力反對。翁同龢指出“至黃水南注,有二大患、五可慮。黃注洪澤,而淮口淤墊,久不通水,……今忽加一黃河,必不能保。大患一。洪澤淤墊,高家堰久不可恃,黃河勢悍,入湖后難保不立時塌卸?！瓥|南大局,何堪設(shè)想!大患二。里下河為產(chǎn)米之區(qū),萬一被淹,漕米何從措辦?可慮一。即令漕米如故,或因黃挾沙墊運,不能浮送?！疑綎|本借黃濟運,黃既遠去,沂、汶微弱,水從何出?河運必廢?？蓱]二。兩淮鹽場,胥在范公堤東。范堤不保,鹽場淹沒,國課何從徵納?可慮三。潁、壽、徐、海,好勇斗狠,小民蕩析,難保不生事端?？蓱]四。黃汛合淮,勢不能局于湖潴,必別尋入海之道,橫流猝至,江鄉(xiāng)居民莫保旦夕?？蓱]五?！盵10]翁同龢的上書現(xiàn)實依據(jù)充分,指出了黃河復故道的危害,復故道主張最后被擱置。

除此之外,黃河水患發(fā)生后,遲遲不愿堵口的原因就是擔心十幾萬民眾聚集于河岸,一旦失控,就會出現(xiàn)大亂,使清政府的局面雪上加霜。特別是捻軍已經(jīng)長驅(qū)直入山東,引發(fā)了山東大規(guī)模的民變。災民以及饑民組成山東起義軍與捻軍共同反清,使山東黃河流域成為北方最動蕩的地區(qū)之一。太平軍被鎮(zhèn)壓后,19世紀末的民教沖突席卷了華北。長期的水災無疑是引起清政府局勢動蕩的原因之一。

最后我們還可以看出,在這場利益集團對決中,復故道派群體力量遠遠小于改道派。因為晚清中央重臣曾國藩、李鴻章、曾國荃等人反對黃河復故道的主張。而主張復故道論的中央官員人數(shù)少,力量微薄,大多數(shù)是山東巡撫或者外省官員。因此,這樣的群體力量根本不可能與改道派抗衡。在黃河改道的爭論中,主張黃河復故道的主張?zhí)幱诹觿菔请y免的。

縱觀兩個地方利益集團的對決,他們分別從山東地區(qū)和江南地區(qū)的利益出發(fā),提出了不同的治理黃河三角洲水患的方案,并且爭論了30多年,在清代歷史上堪稱奇跡。雙方均把目光停留在本地區(qū)的利益上,缺乏全局意識,對于黃河水患的根源不了解,提出的治理方案只能暫緩黃河水患的發(fā)生。從維護統(tǒng)治者的利益出發(fā),清政府最終支持黃河順山東利津入海的主張,從更高層次上講是站在政府利益的角度。雙方爭論的結(jié)果是河務(wù)在清政府發(fā)展戰(zhàn)略中退居次要地位。

但事實上,清政府對黃河改道的事實已經(jīng)認可。黃河改道不是江南地區(qū)官僚的勝利,也不是清政府的抉擇,而是黃河長期治理不當?shù)慕Y(jié)果。因為黃河上游挾帶泥沙多,導致黃河下游淤積,造成黃河泛濫。“由山東視黃河,黃河只在山東;由中國視黃河,則黃河尚不在山東者,安知山東黃河之患,非從他處黃河而來?故就中國治黃河,則黃河治;若就山東治黃河,黃河終恐難治。”[11]從治理黃河水患可以看出,國家的實力與河務(wù)是息息相關(guān)的。國家實力弱,河務(wù)陷入癱瘓境地;反過來,河務(wù)治理不當,影響到國家的發(fā)展。

[1] 吳建華,趙莉清,查麗艷,等.利益集團理論研究綜述[J].理論導刊,2010(11):93.

[2] 段秀芳.關(guān)于中國的“利益集團”的概念辨析[J].中共南京市委黨校學報,2008(3):26.

[3] 徐加根.利益集團理論研究綜述[EB/OL].[2015- 09-25]. http://wenku.baidu.com/view/1e06464b79563c1ec5da71fa.html?re=view.

[4] 山東省利津縣地方史志編纂委員會.利津縣志:民國卷[M].北京:東方出版社,1990.

[5] 高中華.山東巡撫與黃河治理——兼論晚清時期河政體制的變化[J].江蘇大學學報:社會科學版,2012(1):37.

[6] 王林,萬金鳳.黃河銅瓦廂決口與清政府內(nèi)部的復道與改道之爭[J].山東師范大學學報:人文社會科學版,2003(4).

[7] 方建春.銅瓦廂改道后的河政之爭[J].固原師專學報,1996(4).

[8] 李文海.中國近代災荒[M].上海:人民出版社，1994:14.

[9] 賈國靜.黃河銅瓦廂改道后的新舊河道之爭[J].史學月刊,2009(12):59.

[10] 趙爾巽.清史稿[EB/OL].[2015- 09-22]. http://www.guoxue123.com/shibu/0101/00qsg/125.htm.

[11] 夏明方.銅瓦廂改道后清政府對黃河的治理[J].清史研究,1995(4):50.

[責任編輯] 李志強

2015-10-25

山東省教育廳高等學校人文社科計劃項目(J14WE55)

張小云(1973—),女,山東東營人,中國石油大學勝利學院基礎(chǔ)科學學院講師,碩士,主要從事中國近現(xiàn)代政治制度史、黃河三角洲生態(tài)文化研究。

10.3969/j.issn.1673-5935.2015.04.019

K250.6

A

1673-5935(2015)04- 0071- 04