構(gòu)建進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育管理體制的建議*

通過(guò)調(diào)查近五年鄭州市進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育情況，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工子女在城市接受義務(wù)教育面臨的困難和問(wèn)題依然十分突出，主要表現(xiàn)為城區(qū)教育資源短缺、教育經(jīng)費(fèi)緊張、教育管理難度和教學(xué)壓力驟增。為此，一方面要加大體制改革的力度，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)狀況;另一方面，強(qiáng)化流入地（區(qū)、縣）政府的責(zé)任，著力完善相關(guān)配套措施。

義務(wù)教育 進(jìn)城農(nóng)民工子女 ?教育管理

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的不斷加快，進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民逐年增多，隨之而來(lái)的是人們普遍關(guān)注的農(nóng)民工子女的就讀問(wèn)題。圍繞這一問(wèn)題，本文以鄭州市區(qū)為解剖點(diǎn)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育情況進(jìn)行了調(diào)查。

一、基本情況

盡管面臨很大的壓力，鄭州市仍把做好進(jìn)城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育工作作為辦好人民滿意教育、促進(jìn)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)工作來(lái)抓，較為妥善地解決了農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的問(wèn)題。全市每年外來(lái)務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育人數(shù)逐年增加，特別是市內(nèi)金水區(qū)、二七區(qū)、中原區(qū)、管城區(qū)四區(qū)表現(xiàn)最為突出。以下是近五年四區(qū)小學(xué)畢業(yè)生升初中就近分配的總?cè)藬?shù)和外來(lái)務(wù)工子女人數(shù)情況表：

根據(jù)上表來(lái)看，每年較上年都有增長(zhǎng)，增長(zhǎng)最少為2009年的221人，增長(zhǎng)最多的2011年為1337人;2009年外來(lái)務(wù)工人員子女為9134人，到2012年為12373人，共計(jì)增加3239人，年均增加1080人。

二、政府舉措

1.進(jìn)一步完善招生政策，優(yōu)化招生環(huán)境

2000年以來(lái)，鄭州市相繼出臺(tái)了《鄭州市流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》、《鄭州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的通知》、《鄭州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》、《鄭州市教育局關(guān)于繼續(xù)做好全市進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的通知》等一系列政策管理規(guī)定，將保障進(jìn)城務(wù)工人員同住子女接受義務(wù)教育作為政府的大事來(lái)抓，取得了明顯成效。其中，公辦學(xué)校接受進(jìn)城務(wù)工人員同住子女入學(xué)人數(shù)達(dá)到了總?cè)藬?shù)的85%，其余學(xué)生由民辦學(xué)校接收?；緦?shí)現(xiàn)了進(jìn)城農(nóng)民工子女應(yīng)入盡入的就學(xué)目標(biāo)。

2.堅(jiān)持“兩為主”原則，暢通入學(xué)渠道

堅(jiān)持以流入地縣（市）、區(qū)政府安排為主的原則，把解決進(jìn)城農(nóng)民工子女入學(xué)作為政府的責(zé)任，發(fā)揮政府的職能作用，加大對(duì)教育的投入，擴(kuò)大公辦學(xué)校規(guī)模，明確職責(zé)，相互配合，齊抓共管。按照相對(duì)就近入學(xué)的原則，充分發(fā)揮全日制公辦中小學(xué)接收主渠道的作用，以公辦學(xué)校為主，在嚴(yán)格控制班額，確保教學(xué)質(zhì)量的前提下，充分挖掘潛力，盡可能多地接收進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)。同時(shí)積極動(dòng)員社會(huì)力量，對(duì)以招收進(jìn)城農(nóng)民工子女就讀為主的學(xué)校，加強(qiáng)扶持和管理，規(guī)范其辦學(xué)行為，確保師生安全和教育質(zhì)量。最大限度減輕進(jìn)城農(nóng)民工子女教育費(fèi)用負(fù)擔(dān)，通過(guò)設(shè)立助學(xué)金，減、緩、免交有關(guān)費(fèi)用，提供免費(fèi)教科書(shū)等，幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民工子女就學(xué)。

3.充分挖掘資源，努力改善辦學(xué)條件

針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工子女增多的現(xiàn)實(shí)，鄭州市充分利用現(xiàn)有條件，加強(qiáng)建設(shè)，改善硬件環(huán)境。從2011年起啟動(dòng)實(shí)施了優(yōu)質(zhì)教育資源工程，努力滿足人民群眾接受良好教育的需求。兩年來(lái)，投入專項(xiàng)資金13億元，具體實(shí)施了281個(gè)項(xiàng)目，其中基本建設(shè)項(xiàng)目42個(gè)，新增教學(xué)樓、實(shí)驗(yàn)樓39萬(wàn)平方米，增加優(yōu)質(zhì)招生學(xué)位3.54萬(wàn)個(gè)，特別是在義務(wù)教育階段，增加優(yōu)質(zhì)初中學(xué)位12400個(gè)、優(yōu)質(zhì)小學(xué)學(xué)位19400個(gè)，城區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源覆蓋率從2010年的30%提高到了65%。

4.加強(qiáng)教學(xué)管理，創(chuàng)造平等教育環(huán)境

今年秋季開(kāi)學(xué)后，鄭州市將進(jìn)一步加強(qiáng)教育教學(xué)管理，要求學(xué)校繼續(xù)做好“平等教育”。將進(jìn)城農(nóng)民工子女與城市學(xué)生統(tǒng)一管理、統(tǒng)一編班、統(tǒng)一教學(xué)、統(tǒng)一安排活動(dòng)，在評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、入隊(duì)入團(tuán)、課外活動(dòng)等方面一視同仁。并在開(kāi)學(xué)后將進(jìn)城農(nóng)民工子女的教育教學(xué)情況納入教師學(xué)期考核，完善進(jìn)城農(nóng)民工子女家庭聯(lián)系制度，使學(xué)校、教師、家長(zhǎng)及時(shí)了解學(xué)生學(xué)習(xí)、生活情況，增強(qiáng)學(xué)校、家庭教育管理責(zé)任。同時(shí)，采取有效措施優(yōu)化學(xué)生關(guān)系，教育其他學(xué)生尊重、關(guān)心、愛(ài)護(hù)每一位進(jìn)城農(nóng)民工子女，幫助他們克服心理障礙，盡快適應(yīng)新的學(xué)習(xí)環(huán)境。

三、存在問(wèn)題

1.城區(qū)學(xué)校就學(xué)壓力不斷加大

近幾年，鄭州市城市化進(jìn)展迅速，進(jìn)城就業(yè)人員大量增加，造成隨遷子女在鄭州市區(qū)上學(xué)數(shù)量猛增。加上鄭州市城區(qū)教育發(fā)展還不夠均衡，校際之間存在一定差距，隨遷子女分布不均，在一些人口較為密集的區(qū)域，適齡學(xué)生入學(xué)難、入園難、大班額更加突出，已經(jīng)嚴(yán)重超出了目前轄區(qū)學(xué)校的承載和容納能力，入學(xué)壓力逐年加大?；轁?jì)區(qū)的劉寨辦事處和長(zhǎng)興路辦事處，外來(lái)人口非常密集，如果按照轄區(qū)內(nèi)報(bào)名人數(shù)接收安置的話，兩所辦事處小學(xué)的平均班額將會(huì)超過(guò)百人，即使做了大量工作將學(xué)生分流到了周邊學(xué)校，班額也超過(guò)了70人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家規(guī)定的班額標(biāo)準(zhǔn)。

2.中小學(xué)校建設(shè)相對(duì)滯后

鄭州市每年都有新建學(xué)?；蚋臄U(kuò)建學(xué)校投入使用，但原來(lái)按常住人口規(guī)劃的學(xué)校布局和辦學(xué)規(guī)模已難以適應(yīng)新的形勢(shì)，再加上新建住宅小區(qū)配套建設(shè)中小學(xué)落實(shí)不到位，建校速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上學(xué)生增長(zhǎng)速度，新增建校任務(wù)艱巨。預(yù)計(jì)“十二五”期間，按照小學(xué)每班45人、中學(xué)每班50人的國(guó)家規(guī)定，鄭州市區(qū)每年平均需新建中小學(xué)29所，其中，24班小學(xué)21所，36班初中5所，36班普通高中3所，年均投資不低于14億元。僅頭兩年，市區(qū)就謀劃建設(shè)70余所中小學(xué)，目前就已開(kāi)工建設(shè)了近40所。

3.教育質(zhì)量受到較大影響

近年來(lái)，市區(qū)各學(xué)校都最大限度地接收安置學(xué)生，有許多學(xué)校原有的學(xué)生已經(jīng)飽和，為最大限度接收安置學(xué)生，學(xué)校把能騰出來(lái)的教學(xué)輔助用房全部改成了教室，致使學(xué)校功能室缺乏，學(xué)校儀器、圖書(shū)、活動(dòng)場(chǎng)地、廁所蹲位等嚴(yán)重不足，無(wú)力承擔(dān)大批進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女就讀。師資力量嚴(yán)重缺乏，大量非鄭州市戶籍學(xué)生的涌入，使本來(lái)緊張的師資問(wèn)題更加突出，教師工作量加大，學(xué)習(xí)環(huán)境更加擁擠，不僅給學(xué)校帶來(lái)了極大壓力，也極大影響了課堂教學(xué)的組織和教學(xué)質(zhì)量的提高，制約了教育的發(fā)展。

4.學(xué)校學(xué)籍管理難度增大

進(jìn)城務(wù)工人員尤其是農(nóng)民工往往受季節(jié)、收入、工作的變化而流動(dòng)性強(qiáng)、變動(dòng)頻繁，學(xué)生轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出手續(xù)不全，增加了學(xué)校教學(xué)秩序和學(xué)籍管理的難度。另外，轄區(qū)學(xué)校分布不均，外圍學(xué)校較少，外來(lái)務(wù)工人員又多租住在外圍，將其同住子女向市內(nèi)相關(guān)學(xué)校調(diào)配，造成路途較遠(yuǎn)，一些家長(zhǎng)不滿意調(diào)配結(jié)果，不斷請(qǐng)求再分配，調(diào)配工作量較大。

5.入學(xué)資格審核亟待規(guī)范和完善

為切實(shí)保障進(jìn)城就業(yè)人員子女的入學(xué)權(quán)利，激勵(lì)廣大務(wù)工人員在鄭州建功立業(yè)，我們對(duì)隨父母進(jìn)城就學(xué)的隨遷子女提出了“四證”（戶口本、身份證和居住證、勞動(dòng)合同、借讀證明）的基本條件。但是在具體執(zhí)行過(guò)程中，外來(lái)人員的納稅、居住時(shí)限等沒(méi)有具體規(guī)定，入學(xué)門(mén)檻形同虛設(shè)。但也有一些家長(zhǎng)，為讓孩子能上學(xué)或上某個(gè)學(xué)校，報(bào)名中造假現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，客觀上加大了進(jìn)城就業(yè)人員隨遷子女的入學(xué)難度。

6.政府有關(guān)部門(mén)的認(rèn)識(shí)有待統(tǒng)一

政府職能部門(mén)的有些同志對(duì)于接納農(nóng)民工子女進(jìn)城就讀問(wèn)題，尚不同程度地存在“等待”、“觀望”和“畏難”的心態(tài)，這些心態(tài)很大程度上緣于城市政府的習(xí)慣思維。長(zhǎng)期以來(lái)，單身農(nóng)民工為城市提供廉價(jià)勞動(dòng)力且不享有城市公共福利已經(jīng)成為一種習(xí)慣。而一旦政府把解決農(nóng)民工子女就學(xué)提上工作日程，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工家庭的集體遷入，這將使得城市政府必須考慮公共福利和公共設(shè)施承受的壓力。

四、思考與建議

1.健全農(nóng)民工子女入學(xué)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

建立以流入地政府為主、各級(jí)政府共同分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。一是要按照“以縣為主”的管理體制，確保生均公用經(jīng)費(fèi)。二是由區(qū)（縣）財(cái)政承擔(dān)新增教師的工資。三是堅(jiān)持以流入地政府為主解決學(xué)校改擴(kuò)建所需經(jīng)費(fèi)。由市政府統(tǒng)一規(guī)劃學(xué)校改擴(kuò)建用地;由市、區(qū)（縣）兩級(jí)政府負(fù)擔(dān)，以區(qū)（縣）為主承擔(dān)改擴(kuò)建學(xué)校所需建房及配套設(shè)施費(fèi)用;除市教育費(fèi)附加足額安排給教育以外，所在地政府在城市維護(hù)建設(shè)稅中每年也應(yīng)安排一定經(jīng)費(fèi)，按建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助到校。四是建議中央、省兩級(jí)政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，建立進(jìn)城務(wù)工子女義務(wù)教育專項(xiàng)資金，按各地接納農(nóng)民工子女進(jìn)城就讀總體數(shù)量及財(cái)政狀況進(jìn)行補(bǔ)助。

2.健全農(nóng)民工子女進(jìn)城就讀的準(zhǔn)入制度

對(duì)農(nóng)民工給予明確界定，沒(méi)有正規(guī)合法職業(yè)、沒(méi)有與用人單位依法簽訂有效合同的進(jìn)城人員不能列為進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民范疇;簡(jiǎn)化入學(xué)手續(xù)，“六證”中最關(guān)鍵的是用工合同、學(xué)籍證明、戶籍證明，其余條件可以弱化。此外，需強(qiáng)化有關(guān)辦證部門(mén)的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)辦證人員的管理和辦證制度建設(shè)，對(duì)違規(guī)的辦證人員要追究責(zé)任。

3.落實(shí)城市開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃中的中小學(xué)校配置建設(shè)

為確保新區(qū)居民和進(jìn)城務(wù)工子女入學(xué)，各級(jí)政府要依法將城市中小學(xué)校配套建設(shè)納入城市新區(qū)開(kāi)發(fā)整體規(guī)劃，抓緊建設(shè)。一是進(jìn)一步強(qiáng)化政府的建校責(zé)任。各區(qū)政府（管委會(huì)）負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)初中小學(xué)的建設(shè)。市委、市政府把市區(qū)每年中小學(xué)建設(shè)計(jì)劃的執(zhí)行情況納入對(duì)各縣（市、區(qū)）政府的年度目標(biāo)進(jìn)行考核和獎(jiǎng)懲。二是加強(qiáng)規(guī)劃的審批和對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管。嚴(yán)格執(zhí)行《鄭州市城市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》中的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)留中小學(xué)建設(shè)用地。成立專門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加大執(zhí)法監(jiān)督力度和責(zé)任追究力度，確保配套規(guī)劃的中小學(xué)校與居住區(qū)建設(shè)項(xiàng)目同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。三是建立聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)協(xié)調(diào)力度。由市政府牽頭，市規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、財(cái)政、教育等部門(mén)和各區(qū)政府參加，組成聯(lián)席會(huì)議。具體研究、解決市中小學(xué)、幼兒園規(guī)劃建設(shè)工作中的重大問(wèn)題。聯(lián)席會(huì)議各成員單位要切實(shí)履行職責(zé)，密切配合，確保市中小學(xué)、幼兒園規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。

4.著力挖掘市區(qū)教育資源

一是合理配置教師編制。編制部門(mén)、財(cái)政部門(mén)要堅(jiān)持把外來(lái)務(wù)工人員子女視同城市學(xué)生對(duì)待，按實(shí)際學(xué)生人數(shù)核定教師編制。對(duì)于接納非鄭州市戶籍學(xué)生較多的學(xué)校，可以按照標(biāo)準(zhǔn)班額適當(dāng)超額配備教師。另外，可探索彈性或動(dòng)態(tài)教師編制管理機(jī)制，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)。二是積極鼓勵(lì)學(xué)校挖潛。加快實(shí)施市區(qū)內(nèi)完全中學(xué)的初、高中分離辦學(xué)，統(tǒng)籌推進(jìn)教育均衡發(fā)展，進(jìn)一步緩解入學(xué)難問(wèn)題。市區(qū)大中專院校外遷時(shí)，老校區(qū)的土地規(guī)劃必須根據(jù)教育需求預(yù)留中小學(xué)、幼兒園用地，滿足周邊孩子入園、入學(xué)的需求。三是充分發(fā)揮現(xiàn)有市區(qū)中小學(xué)校舍的作用，嚴(yán)禁校舍出租行為。市及區(qū)教育部門(mén)要對(duì)所屬中小學(xué)校、幼兒園的校舍出租情況進(jìn)行摸底排查，對(duì)已出租校舍限期收回，不得再次出租。

5.著力加強(qiáng)進(jìn)城就業(yè)人員隨遷子女的入學(xué)管理

一是做好生源預(yù)測(cè)。對(duì)市區(qū)進(jìn)城就業(yè)人員隨遷子女的入學(xué)情況進(jìn)行全面摸底，通過(guò)深入派出所、社區(qū)，充分了解轄區(qū)內(nèi)進(jìn)城務(wù)工人員子女分布情況，并做出未來(lái)生源的預(yù)測(cè)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。根據(jù)轄區(qū)內(nèi)學(xué)校布局、生源實(shí)際和學(xué)校容量，引導(dǎo)學(xué)生有序就學(xué)，統(tǒng)籌安排好隨遷子女接受義務(wù)教育。二是完善學(xué)籍管理辦法。建立鄭州市基礎(chǔ)教育管理平臺(tái)，將所有進(jìn)城就業(yè)人員隨遷子女信息全部錄入管理系統(tǒng)，通過(guò)區(qū)、市兩級(jí)數(shù)據(jù)匯總，即時(shí)掌握這些學(xué)生的數(shù)量、流動(dòng)去向、家庭情況，以保障學(xué)生接受義務(wù)教育權(quán)利的落實(shí)。

6.圍繞農(nóng)民工子女入城就讀問(wèn)題進(jìn)行專題調(diào)研

農(nóng)民工子女大量涌入城市學(xué)校是近幾年來(lái)出現(xiàn)的新問(wèn)題。建議由省級(jí)教育行政部門(mén)牽頭，聯(lián)合相關(guān)職能部門(mén)深入各地各校調(diào)研，從制度和機(jī)制層面解難釋疑。同時(shí)，建議由市、縣、區(qū)教育行政部門(mén)或教育學(xué)會(huì)牽頭，舉辦農(nóng)民工子女定點(diǎn)學(xué)校教育教學(xué)專題研討會(huì)。

[作者：劉旺余（1977-），女，湖南長(zhǎng)沙人，河南職業(yè)技術(shù)學(xué)院基礎(chǔ)部副教授，碩士。]

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