區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本在改革

張軍擴(kuò)+侯永志

從空間上看，國民經(jīng)濟(jì)是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)構(gòu)成的。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅影響國民經(jīng)濟(jì)總量，也影響國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；不僅影響國民經(jīng)濟(jì)整體效率，也影響社會發(fā)展公平性；不僅影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也影響人與自然關(guān)系。推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在全面建成小康社會進(jìn)程中具有不可替代的重要作用，有助于形成經(jīng)濟(jì)增長新動力、提高國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、增進(jìn)社會公平和建設(shè)美麗中國。

協(xié)同實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策

我國幅員遼闊、人口眾多，不僅?。▍^(qū)、市）之間差異較大，而且很多?。▍^(qū)、市）內(nèi)部各地市的差異也較大。推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不能將一種戰(zhàn)略施諸全國各地。在實(shí)踐中，我國逐步形成了多層次、多對象、多目的的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系，包括區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)以及各種功能區(qū)、特區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)政策等。有些戰(zhàn)略和政策雖然沒有被歸為區(qū)域經(jīng)濟(jì)范疇，如新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、主體功能區(qū)制度等，但其實(shí)施會對區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生重要影響。協(xié)同實(shí)施國家各項區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，使它們的作用相互加強(qiáng)而不是相互抵消，是有效落實(shí)“十三五”規(guī)劃綱要的必然要求。

以實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略包括西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起和東部地區(qū)率先發(fā)展四大子戰(zhàn)略，覆蓋我國大陸全部國土，是全局性戰(zhàn)略，是既能平衡區(qū)域關(guān)系，又能有針對性地解決不同區(qū)域不同發(fā)展問題的戰(zhàn)略。全面實(shí)施這一總體戰(zhàn)略，有利于中西部地區(qū)加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐，實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)展；有利于東北地區(qū)等老工業(yè)基地?zé)òl(fā)新生機(jī)、走向新繁榮；有利于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型，帶動其他地區(qū)走上可持續(xù)發(fā)展新軌道。

以京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)。這三大戰(zhàn)略是黨的十八大后，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展形勢和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新變化作出的戰(zhàn)略新布局。它們的側(cè)重點(diǎn)在于通過加強(qiáng)區(qū)域之間的合作打破行政壁壘，在更大的空間范圍內(nèi)解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合力和新動力。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過有序疏解北京非首都功能、優(yōu)化空間格局和功能定位等，實(shí)現(xiàn)三地錯位發(fā)展；通過一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)三地優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、區(qū)域一體，建設(shè)以首都為核心的世界級城市群。長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過建設(shè)沿江綠色生態(tài)走廊、構(gòu)建高質(zhì)量的綜合立體交通走廊、優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)長江上中下游協(xié)同發(fā)展和東中西部互動合作?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，著眼于更好利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，推動互利共贏、共同發(fā)展，鼓勵和支持各地通過積極參與國際分工合作實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。

在市場的統(tǒng)一性要求和區(qū)域發(fā)展的特殊性訴求之間取得平衡。理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，市場越大、越廣闊，就越有利于資源要素優(yōu)化配置。與實(shí)施分稅制改革之前相比，目前我國國內(nèi)市場的統(tǒng)一性明顯增強(qiáng)。但是，市場分割依然在不同程度上存在，完全消除資源要素流動的障礙還需要一個過程。在這種情形下，一些地理上毗鄰的地區(qū)通過設(shè)計一定的制度和政策推動一體化發(fā)展是必要的。但要注意的是，局部地區(qū)的一體化不應(yīng)發(fā)展成為更大空間范圍的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，不應(yīng)設(shè)置阻礙資源要素流動的壁壘，不應(yīng)謀求特殊的優(yōu)惠政策，而應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)全國各地一體化發(fā)展的必要準(zhǔn)備，并為之探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。還應(yīng)注意到，協(xié)同實(shí)施國家各項區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，除對少數(shù)發(fā)展困難地區(qū)長期實(shí)施特殊政策外，對其他地區(qū)所享受的某些實(shí)驗(yàn)性優(yōu)惠政策，要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上盡快在全國范圍推廣。

全面深化改革，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供根本保障

在決定區(qū)域發(fā)展格局的各種因素中，制度是最根本的因素。改革開放以來，通過建立有效激發(fā)各地發(fā)展活力和動力的體制機(jī)制，各地發(fā)展進(jìn)入了快車道。但是，由于目前的體制機(jī)制仍然存在這樣那樣的瑕疵，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了“底線競爭”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化等不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。比如，在目前的財稅制度和中央、地方財政支出責(zé)任安排下，各地公共服務(wù)供給能力、公務(wù)員工資等都與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長和財政收入水平高度相關(guān)，必然使各地在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系時過于看重經(jīng)濟(jì)增長，在處理各產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系時過于看重大工業(yè)、大項目。再如，對地方干部業(yè)績水平的評估與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展高度相關(guān)，導(dǎo)致一些地方形成過于強(qiáng)烈甚至不顧約束條件的發(fā)展沖動。又如，以全國一盤棋的思維布局生產(chǎn)力，盡管很合理并被廣泛認(rèn)可，但因現(xiàn)行規(guī)劃對各地約束不力，在實(shí)踐中難以完全落實(shí)?？梢?，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最根本的在于通過全面深化改革，建立健全與之相適應(yīng)的體制機(jī)制。許多改革都會影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，其中較為直接和重要的改革有如下四個方面。

消除要素流動壁壘，進(jìn)一步增強(qiáng)全國市場的統(tǒng)一性。進(jìn)一步清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場建設(shè)和公平競爭的規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各地違規(guī)違法出臺優(yōu)惠政策的行為，使各地在制定行業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境保護(hù)和質(zhì)量安全等標(biāo)準(zhǔn)方面堅持區(qū)域非歧視性原則，為產(chǎn)品和要素在區(qū)域間自由流動提供保障。

完善財稅體制，形成合理有序的財力格局。進(jìn)一步加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，將關(guān)乎政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一、重大戰(zhàn)略安排的事項集中到中央，將規(guī)模性和外部性比較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)事項明確為中央和地方共同事權(quán)，將地理邊界比較清晰的公共產(chǎn)品和服務(wù)明確為地方事權(quán)。在明確事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央和地方的支出責(zé)任，并通過完善財稅體制，為中央和地方履行各自的責(zé)任提供財力保障。

改革政績考核機(jī)制，引導(dǎo)各地正確處理短期利益和長遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益的關(guān)系。在對各地政績進(jìn)行評估時，注重考察地方政府行為對長期發(fā)展和國家整體利益的影響，提高長期成效和整體效應(yīng)在考核指標(biāo)體系中的權(quán)重。

加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)，強(qiáng)化規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用。一是加強(qiáng)國家發(fā)展總體規(guī)劃、各地區(qū)發(fā)展規(guī)劃及各層次專項規(guī)劃之間的銜接。建立人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、資源環(huán)境等領(lǐng)域的規(guī)劃信息共享機(jī)制。在規(guī)劃制定過程中，加強(qiáng)各部門、各地區(qū)的溝通，提高各類規(guī)劃的銜接性和兼容性。二是增強(qiáng)各類規(guī)劃的權(quán)威性。促進(jìn)規(guī)劃編制科學(xué)化、制度化和規(guī)范化，將規(guī)劃的編制、審議、實(shí)施、調(diào)整、監(jiān)督等環(huán)節(jié)納入法治軌道。三是加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施的組織、協(xié)調(diào)和督導(dǎo)。明確規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度要求和責(zé)任主體，開展規(guī)劃實(shí)施情況動態(tài)監(jiān)測和評估工作，把監(jiān)測評估作為督促規(guī)劃落實(shí)的重要手段。