我國濕地保護管理制度建設(shè)問題的研究

王仁春，鄭德勝，黃 清

（1.黑龍江省濕地管理中心，哈爾濱 150036；2.東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150040）

濕地保護

我國濕地保護管理制度建設(shè)問題的研究

王仁春1，鄭德勝2，黃 清2

（1.黑龍江省濕地管理中心，哈爾濱 150036；2.東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150040）

黨中央國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》作為推進我國生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，突出強調(diào)用制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。濕地保護管理是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和組成部分，制度建設(shè)是開展?jié)竦乇Ｗo管理的重要表征，也是濕地保護管理規(guī)范、有序、高效進行的基本保證。完善濕地保護管理制度建設(shè)的基本要求包括：樹立法治觀念，堅持底線思考，進行系統(tǒng)設(shè)計，倡導(dǎo)創(chuàng)新探索等，其重要任務(wù)包括：樹立長期作戰(zhàn)的思想，改革創(chuàng)新管理體制，強化規(guī)劃管理，完善聯(lián)動機制，實現(xiàn)保護與利用協(xié)調(diào)統(tǒng)一等。

濕地保護；制度建設(shè)；系統(tǒng)設(shè)計

今年以來，中央連續(xù)出臺一系列政策和文件強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，其中對濕地保護和管理也更加重視，多次提到這個問題，充分體現(xiàn)加強濕地保護管理的重要性和緊迫性，濕地問題已成為生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護的重要內(nèi)容[1]。

中共中央、國務(wù)院今年五月份頒布的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，作為當(dāng)前和今后一個時期推動我國生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，突出把健全制度體系作為重點，強調(diào)制度建設(shè)在推進生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)地位，對實施用制度保護與管理濕地提出了明確的要求、緊迫的任務(wù)和遵循的原則，也為探索建立中國特色濕地保護管理新模式指出了方向[2]。

1 我國濕地保護管理制度建設(shè)的重要性

1.1 制度建設(shè)是開展?jié)竦乇Ｗo管理的重要表征

1.1.1 當(dāng)前，我國濕地保護面臨的壓力較大，存在的問題不可低估

據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有濕地面積5 360萬hm2，占全部國土面積的5.58%。有46處濕地被列入國際重要濕地，570多個濕地自然保護區(qū)和900多個濕地公園，共有2 340萬hm2濕地得到基本保護。

濕地是珍貴的自然資源，被稱為“地球之腎”，對于維護生態(tài)平衡具有不可替代的綜合功能。對于濕地的保護與管理，近年來我們做了不少工作，諸如濕地立法、濕地保護體系建設(shè)、退耕還濕等等，但當(dāng)前濕地保護面臨的困難和存在的問題還很突出。

濕地破壞到目前為止還難以遏制，據(jù)長期研究和統(tǒng)計，近半個世紀來我國濕地面積損失率達21.6%。在濕地面積減少的同時，由于人為干擾，濕地長期以來遭到破壞，使生物多樣性減少、生態(tài)功能下降、污染加劇的形勢變得十分嚴峻。很多濕地原始景色已不再具備旅游價值。

另外，諸如管理體制機制不順暢，多頭管理，各自為政、各行其是，不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，加之長期以來濕地保護管理能力薄弱，資金投入嚴重不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，科技支撐體系缺失，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后等等，問題相互交織和疊加在一起，使得原本就脆弱的濕地越發(fā)困難、舉步維艱，現(xiàn)狀不容樂觀。

1.1.2 制度建設(shè)薄弱導(dǎo)致濕地目前狀況的主要原因之一

生態(tài)環(huán)境滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況固然與自然原因及發(fā)展階段有關(guān)，但更與法治和體制機制等制度因素息息相關(guān)。一是制度缺失，二是制度貫徹執(zhí)行不力。我國生態(tài)環(huán)境保護已走過幾十年的歷程，但生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢仍未得到有效遏制。雖然我們也制訂和出臺了許多保護生態(tài)環(huán)境的法律制度，但這些制度安排的作用并沒有充分發(fā)揮出來，唯GDP論英雄、漠視生態(tài)環(huán)境、有法不依、執(zhí)法不嚴、甚至無法可依的現(xiàn)象比較突出。導(dǎo)致今天的局面，教訓(xùn)是慘重和深刻的。

必須把制度建設(shè)作為推進濕地保護管理的重中之重，著力破解制約濕地保護管理的體制機制障礙，形成激勵與約束并存的濕地治理長效機制。

1.2 制度是濕地保護管理規(guī)范、有序、高效運行的基本保證

1.2.1 完善的生態(tài)文明制度體系，是人與自然和諧發(fā)展的基礎(chǔ)

制度進步是生態(tài)文明水平提高的重要標志，也是突破生態(tài)文明建設(shè)各種障礙和困難的有效手段。濕地保護管理與經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活密切相關(guān)，不僅可以很好地支撐生態(tài)文明建設(shè)的需要，而且通過合理的保護與利用相結(jié)合，特別是與富有智慧、有市場化前景的經(jīng)營模式相結(jié)合，力求保護與利用辯證統(tǒng)一，生態(tài)與民生協(xié)調(diào)推進，對于更好地發(fā)揮濕地多種功能，促進綠色化發(fā)展具有重要意義。

完善的濕地保護管理制度體系，一方面應(yīng)包括管理者的決策和責(zé)任制度，如綜合評價、目標體系、考核辦法、獎懲機制、責(zé)任追究等，另一方面還應(yīng)包括針對當(dāng)事人的執(zhí)行和管理制度，如濕地管理制度、有償使用、賠償補償、市場交易、執(zhí)法監(jiān)管、生態(tài)紅線等。顯然，制度的基本保證作用對濕地保護管理是一刻不能缺少的。

1.2.2 保護管理好濕地，必須從建立和健全管理制度入手

實現(xiàn)中央提出的到2020年全國濕地面積不低于8億畝的目標，就要在科學(xué)評估濕地系統(tǒng)的生態(tài)承載能力和對濕地保護管理能力的前提下，適度有序地合理利用濕地資源，使其面積不減少，功能不減退，為此，首先必須從制度建設(shè)入手。

制度是人們行為的準則和規(guī)范，沒有規(guī)矩不成方圓。生態(tài)文明建設(shè)是理念、制度和行為的統(tǒng)一，它通過尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的科學(xué)理念指導(dǎo)制度設(shè)計，再通過制度規(guī)范和引導(dǎo)人們的行動，制度是依據(jù)，實施是保障，從而構(gòu)成一個完整的統(tǒng)一體[3]。用制度保障生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該說，是大勢所趨，也是必然所歸。

加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，并對生態(tài)文明建設(shè)的法制化、制度化進程做出周密部署，使制度的引導(dǎo)、規(guī)范作用更加突出。必須牢牢地把握這個根本關(guān)鍵。

2 我國濕地保護管理制度建設(shè)的基本要求

2.1 樹立法制觀念

法制化和制度化是濕地保護管理得以實現(xiàn)的制度軌道。長期以來濕地資源受到破壞，就是由于缺少自上而下、自下而上的法律和制度的規(guī)范和約束。用制度保障濕地保護管理，必須以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，全面推進依法治濕。濕地保護管理，既要樹立自覺性，從生態(tài)管理理念的高度來認識，也要強化堅定性，從法制的角度來理解。對濕地保護管理的各個方面各個環(huán)節(jié)進行制度建設(shè)和規(guī)章的約束，本質(zhì)上也是貫徹實施法律法規(guī)的延伸，同時也是履行自身管理職責(zé)的具體表現(xiàn)。

在實際工作過程中，要堅持法治思維，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定濕地保護管理制度，依據(jù)法治程序出臺濕地保護管理制度，依據(jù)普法原則宣傳解讀濕地保護管理制度，依據(jù)法治精神貫徹執(zhí)行濕地保護管理制度。

2.2 堅持底線思考

生態(tài)環(huán)境保護要樹立底線思維，底線思維是以“底線”為規(guī)則和導(dǎo)向的一種思維方法，它要求對事物有整體性、長遠性的把握，始終保持頭腦清醒，自覺順應(yīng)客觀規(guī)律，堅持問題導(dǎo)向，科學(xué)分析每個具體問題，尋求妥善解決的方法和路徑。

堅持底線思維，設(shè)定并嚴守資源消耗上限，生態(tài)保護紅線，環(huán)境質(zhì)量底線，將各類開發(fā)活動嚴格限制在資源和生態(tài)環(huán)境承載能力之內(nèi)，要制定負面清單，在紅線劃定的區(qū)域內(nèi)嚴格管控，明確責(zé)任，明確獎懲，建立管控平臺，實行數(shù)字化實時監(jiān)控，最終實現(xiàn)劃定的區(qū)域性質(zhì)不改變，重要的生態(tài)功能區(qū)面積不減少，功能不下降。同時還應(yīng)制定相應(yīng)的管控辦法，建立嚴格的指標考核體系，實施有效的監(jiān)督和控制。

2.3 進行系統(tǒng)設(shè)計

濕地保護管理涉及問題方方面面，情況錯綜復(fù)雜，需要從觀念、制度、技術(shù)、管理等多方面入手，提供系統(tǒng)化的解決方案，通過系統(tǒng)手段來綜合推進，唯有整體考量才能駕馭全局，也唯有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能協(xié)同推進。制度建設(shè)堅持系統(tǒng)思維，進行系統(tǒng)設(shè)計，這既是理順復(fù)雜關(guān)聯(lián)的必需，更是凝聚共識、形成合力的關(guān)鍵。

進行系統(tǒng)設(shè)計就是要從事前預(yù)防制度、行為管制制度、影響誘導(dǎo)制度、事后補救制度等方面健全濕地保護管理制度體系；以生態(tài)環(huán)境底線管控、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、自然資源資產(chǎn)負債表、自然資源資產(chǎn)離任審計、損害賠償和責(zé)任追究、生態(tài)補償?shù)戎卮笾贫葹樽ナ?，用系統(tǒng)思維推進制度體系建設(shè)。也就是說，作為管理者，既要把握全局、堅持導(dǎo)向，又要通盤考慮、聯(lián)動各方，科學(xué)規(guī)劃，逐步推進，落實到位，體現(xiàn)系統(tǒng)管理的要求。

2.4 倡導(dǎo)創(chuàng)新探索

當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入到全面發(fā)展的新時期，已經(jīng)到了必須加快推進生態(tài)文明建設(shè)的階段。生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)綠色化發(fā)展的必然要求。為此，對濕地保護管理將提出更高的要求，在這里，墨守成規(guī)、“死守田園”、按部就班、渾渾噩噩肯定不行，要求我們必須積極探索、大膽實踐。當(dāng)前，如何把握好保護和利用的結(jié)合點，實現(xiàn)保護和利用的平衡，就是我們在制度創(chuàng)新方面面臨的最大挑戰(zhàn)。我們要研究新情況、解決新問題、總結(jié)新經(jīng)驗，進行新創(chuàng)新。比如如何建立起有效的市場激勵制度，如何解決好各項民生問題，等等，都是需要探索解決的。從濕地保護管理的角度，提出改革任務(wù)的舉措，提供體制機制保障，發(fā)揮制度的引導(dǎo)、規(guī)制、激勵、約束等功能，規(guī)范各類開發(fā)和利用行為，如未來濕地利用標準的科學(xué)設(shè)定，產(chǎn)權(quán)制度的健全和完善、生態(tài)移民問題、濕地保護補償機制的建立等都可能將是今后改革的內(nèi)容。當(dāng)然，建立和完善制度的過程是一個隨著情況的變化而不斷發(fā)展的過程，既要認識到制度建設(shè)的長期性，也要與時俱進，增強預(yù)見性和應(yīng)對新變化的能力，重視借鑒和吸收國內(nèi)外先進的管理理念和經(jīng)驗，強化制度貫徹落實的配套措施和力度，保證各項管理制度具有解決問題的實效性和針對性。

3 進一步夯實和提升濕地保護管理的對策

3.1 濕地修復(fù)及保護管理，必須樹立長期作戰(zhàn)的思想

濕地作為生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，同樣也具有破壞容易修復(fù)難，科學(xué)保護管理更難的特點。“急于求成”、“急功近利”、“好大喜功”是各項事業(yè)的大敵，也是濕地保護管理的大敵。我們這方面的經(jīng)驗教訓(xùn)不算少。濕地的保護和治理要經(jīng)歷一個長期的過程，一方面需要通過頂層設(shè)計構(gòu)建一個比較完整、自上而下的制度體系；另一方面也需要通過自下而上的實踐和創(chuàng)新積累經(jīng)驗，對各項制度不斷完善和補充，從而建立起較為科學(xué)的治理模式。濕地治理貴在堅定不移、持之以恒，這是一個理論與實踐相結(jié)合、不斷提升的前進過程。

3.2 健全組織機構(gòu)，完善管理機制

改革當(dāng)前管理混亂、體制不順、機構(gòu)不健全，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、效率不高的狀況，急需理順關(guān)系，加強領(lǐng)導(dǎo)，按照“職責(zé)清晰、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工合作、守土有責(zé)”的思路，建立各級濕地保護管理機構(gòu)，執(zhí)行“誰主管誰負責(zé)”和“屬地管理”原則，細化有關(guān)規(guī)定，進一步厘清關(guān)系、區(qū)分責(zé)任、在政策措施、力量投入、人員調(diào)配等方面加大剛性約束力度，把中央各項要求真正落實到具體的制度建設(shè)和管理上，防止重視程度層層減退的現(xiàn)象，實現(xiàn)濕地保護管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)環(huán)環(huán)相扣，不落死角。

3.3 做好規(guī)劃工作，強化過程管理

規(guī)劃工作是非常重要的。規(guī)劃（計劃）是人們對未來行動的部署和安排，在濕地保護和管理中，它是起領(lǐng)先和主導(dǎo)作用的?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”。要非常重視規(guī)劃（計劃）科學(xué)管理工作。從預(yù)測（決策）→制定規(guī)劃→執(zhí)行（實施）→監(jiān)督檢查→評估（價），形成全方位、成系統(tǒng)的規(guī)劃（計劃）管理制度，規(guī)范各項行為，不留管理盲區(qū)。

3.4 溝通協(xié)調(diào)，完善聯(lián)動機制

建立健全濕地保護行動聯(lián)盟，精干、內(nèi)行、有效，增加增強科技力量的支撐，不能只是消極、被動地保護和管理，要引入現(xiàn)代手段和方法，依靠科技創(chuàng)新和技術(shù)進步，建立和完善濕地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)監(jiān)測的立體化、自動化和智能化，推進監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享，開展?jié)竦厣鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)監(jiān)測和監(jiān)管有效聯(lián)動。提高管理效率，要支持濕地基礎(chǔ)設(shè)施投入和建設(shè)，比如道路修建、通訊和交通工具配置等，提高基層一線職工的業(yè)務(wù)素質(zhì)和生活待遇，讓他們有體面、有尊嚴的做好本職工作，建立健全濕地檔案，加快實現(xiàn)從“被動管理”向依法治理”，從“著眼末端”向“著眼全程”的轉(zhuǎn)變。

3.5 堅持保護優(yōu)先，實現(xiàn)保護與利用完美結(jié)合

濕地保護管理，首先是保護，這點不能含糊，沒有切實、嚴格的保護，就談不到利用。即使是建立什么特色濕地公園，開發(fā)再絕美的利用項目等等都不能以影響和破壞濕地生態(tài)環(huán)境為代價，這是必須堅持的底線。

長期以來，我們過分片面追求經(jīng)濟效益，對濕地過度開發(fā)、超負荷利用，造成濕地功能的退化，面積減少，形勢危急。其實如何合理利用濕地早已成為擺在我們面前的挑戰(zhàn)和難題，只是我們解決的一直不理想，現(xiàn)在到了必須扭轉(zhuǎn)局面的時候了。

當(dāng)然，單一的保護，沒有合理的利用也是不現(xiàn)實的，是不可持續(xù)的。保護和利用是辯證的統(tǒng)一，必須很好結(jié)合，相得益彰。我們身邊也有許多亮點，比如通過建設(shè)濕地公園、濕地保護區(qū)、濕地景觀景點等途徑很好地發(fā)揮濕地的生態(tài)功能，既保護濕地原有的生態(tài)系統(tǒng)，又可以美化環(huán)境，還可以喚起人們保護濕地的意識[4]。另外，利用濕地適度發(fā)展養(yǎng)殖、種植業(yè)等也可以豐富市場供應(yīng)、增加職工就業(yè)和收入，濕地生態(tài)旅游更是受到人們的廣泛青睞，已收到良好的效果。

近年來，我國在改善生態(tài)、改善民生中取得了可喜成績，為濕地保護與利用提供了有益的經(jīng)驗，通過加快建立健全生態(tài)補償制度，科學(xué)指導(dǎo)濕地內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極探索解決生態(tài)經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展的根本之策，大力開展宣傳教育活動，提升全社會對濕地保護管理的重視和參與度，都有利于不斷增強我們對濕地保護和管理的信心。

[1]鄭震.制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)重中之重 [N].人民日報, 2015-06-08.

[2]中共中央、國務(wù)院.關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見[N].人民日報,2015-05-06(2).

[3]王毅.用制度保障生態(tài)文明建設(shè)[N].人民日報,2015-06-09.

[4]科技日報.我國國際重要濕地干擾退化高于全球平均水平[N].科技日報,2015-06-05.

［責(zé)任編輯：路 實］

Research on the Construction of Wetland Protection Management System in China

WANGRen-chun1,ZHENGDe-sheng2,HuangQing2
(1.Wetland Management Center ofHeilongjiangProvince,Harbin Heilongjiang150036,China; 2.Northeast ForestryUniversity,Harbin 150040,China)

The national bill issued by the central committee of the state council about accelerating the opinions of the construction of ecological civilization,as a programmatic document to push the construction of ecological civilization in our country,emphasizes protection of ecological environment within the system, we will accelerate the establishment of a complete system of ecological civilization system.Wetland protection management is an important content of construction of ecological civilization and part of the system construction is an important representation of wetland protection management,wetland protection and management standard,the basic guarantee for order and efficiency.To improve the wetland protection management system construction,the basic requirements include:establishing the rule of law concept, sticking to the bottom line thinking,system design,and advocating innovation exploration,etc.,Its main tasks include:toestablish the idea oflong-termoperation and innovation management system,strengthening the management of planning and improve the linkage mechanism to realize the harmonious and unified protection and utilization.

wetland protection;systemconstruction;systemdesign

S759.93

A

1673-5919（2015）05-0023-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.05.007

2015-07-23

王仁春（1962-），男，哈爾濱人，碩士，主任，高級會計師，從事財務(wù)管理、濕地保護與管理方面研究。

黃清（1944-），男，浙江溫州人，教授，從事林業(yè)經(jīng)濟管理方面研究。