人口老齡化背景下中國老年福利事業(yè)的發(fā)展

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人口老齡化背景下中國老年福利事業(yè)的發(fā)展

王武林高圓圓

(貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽550025)

關(guān)鍵詞〔〕人口老齡化；高齡化；老年福利

第一作者：王武林(1981-)，男，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事社會老年學(xué)、老年社會保障研究。

老年社會福利是社會保障體系的一個重要組成部分，對增進(jìn)和提高老年人物質(zhì)生活和精神文化生活，特別是對“積極應(yīng)對人口老齡化”有著重要的作用與意義。我國人口老齡化的現(xiàn)況及趨勢對老年社會福利事業(yè)的發(fā)展提出了迫切的需求，人口老齡化不僅對我國老年福利事業(yè)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，同時也帶來了前所未有的機(jī)遇。

1我國人口老齡化的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

1.1我國人口老齡化現(xiàn)狀與趨勢到2012年底，我國老年人口達(dá)到1.94億。2050年前后，我國老年人口將達(dá)到4.8億左右，超過中國總?cè)丝诘?/3，占世界老年人口的1/4，成為世界上人口老年化程度最高的國家之一。在不到半個世紀(jì)的時間里，我國人口再生產(chǎn)類型實(shí)現(xiàn)了從“高出生、低死亡、高增長”向“低出生、低死亡、低增長”根本轉(zhuǎn)變，人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。1953～2012年，0～14歲少年兒童人口比例從36.28%下降到16.5%，下降了19.78%；65歲及以上老年人口比例從4.41%上升到9.4%，上升了4.99；從2000年我國進(jìn)入人口老齡化社會以來，人口老齡化程度不斷提高。到2012年，我國60歲及以上人口達(dá)19 930萬人，即將超過2億人，65歲及以上人口達(dá)到12 714萬人〔1〕。

我國人口老齡化呈現(xiàn)出“速度快、規(guī)模大、城鄉(xiāng)倒置、未富先老、高齡化”的特征。65歲及以上老年人口比例倍增時間快，老年人口正以每年3%的速度增長；老年人口規(guī)模占世界老年人口的1/5，占亞洲的1/2；2000年農(nóng)村老年人口比例為10.9%，比城市高1.2%〔2〕，這一狀況將持續(xù)到本世紀(jì)中葉；當(dāng)前我國老年人口的經(jīng)濟(jì)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于進(jìn)入老齡型社會的發(fā)達(dá)國家〔3〕。我國人口呈現(xiàn)高齡化趨勢顯著，60歲以上老年人將以年均3.2%的速度遞增，而80歲以上的高齡老年人正以年均5.4%的速度增長。

1.2我國人口老齡化的挑戰(zhàn)人口老齡化的快速發(fā)展及由此帶來的老齡問題對我國老年福利事業(yè)發(fā)展提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。①我國失能老年人口快速增加，失能老年人的照料與護(hù)理問題突出。2010年末全國失能老年人約有3 300萬，其中完全失能老年人1 080萬，預(yù)計到2015年，我國失能將達(dá)4 000萬人，其中完全失能老年人口將超過1 200萬人〔4〕。②貧困和低收入老年人數(shù)量較多，老年人口貧困化問題仍待解決。2012年我國約有2 300萬貧困老年人〔5〕。③老年人口醫(yī)療健康需求增大。2012年我國患慢性病的老年人為0.97億，2013年將突破1億人〔5〕。④特殊老年人口群體規(guī)模持續(xù)增加，需求呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的特征。我國空巢老人、留守老人、“三無”老人和失獨(dú)老人數(shù)量仍呈增長趨勢。我國人口老齡化狀況使老年人口的照料與護(hù)理需求、醫(yī)療與健康需求、基本生活保障與精神文化需求、合法利益維護(hù)與社會參與需求等快速增加，特別是高齡老年人、失能老年人、患病老年人和貧困老年人等特殊群體的需求。

2我國老年福利事業(yè)的現(xiàn)狀與問題

2.1老年福利及其政策依據(jù)老年福利是現(xiàn)代社會福利體系的一個重要組成部分。老年福利是根據(jù)老年人特殊需要和自身特點(diǎn)，由社會特別是政府或社區(qū)機(jī)構(gòu)，為提高和改善老年個人、家庭和群體的物質(zhì)和精神生活水平，給老年人提供的物質(zhì)和社會服務(wù)或者特殊的、照顧性的物質(zhì)幫助和社會服務(wù)，是補(bǔ)償性的〔6〕。老年福利含經(jīng)濟(jì)(收入)保障和服務(wù)保障兩方面的基本內(nèi)容，具體表現(xiàn)在老年人收入補(bǔ)貼、老年人安置設(shè)施、老年人住房、老年人家庭服務(wù)、老年人醫(yī)療保健和健康服務(wù)、老年人日常生活服務(wù)、老年人社會交往、老年人文化娛樂和教育等社會項目上。

新中國成立以后，經(jīng)過探索與實(shí)踐，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家相繼頒布了一系列政策、法律與法規(guī)，有力保證了我國老年社會福利的持續(xù)健康發(fā)展。如國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部等11部委《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》，民政部頒布《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《老年人建筑設(shè)計規(guī)范》等，這些法規(guī)政策的頒布，為我國老年福利的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策保障。1982年修訂憲法規(guī)定“公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。2012年全國人民代表大會常委會通過了修訂后的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，內(nèi)容涉及老年人的居住環(huán)境、婚姻問題、贍養(yǎng)與扶養(yǎng)、社會保障、社會優(yōu)待、社會服務(wù)等方面，并進(jìn)一步規(guī)定“老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待的權(quán)利，有參與社會發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利”，“國家建立和完善老年人福利制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和老年人的實(shí)際需要，增加老年人的社會福利?！边@些為維護(hù)老年人的合法利益提供了法律保障，同時也為我國老年福利的發(fā)展提供了法律依據(jù)。

2.2我國老年福利事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀我國老齡服務(wù)事業(yè)發(fā)展勢頭良好，城鄉(xiāng)為老服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷增加，服務(wù)設(shè)施不斷完善，制度不斷健全，覆蓋面逐步擴(kuò)大，以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐的社會服務(wù)體系基本形成。2011年末，全國各類老年人和殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)有40 868個，床位342.3萬張，收養(yǎng)老年人256.8萬人；城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有5 616個，床位63萬張，收養(yǎng)老年人38.8萬人；農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)32 140個，床位242.1萬張，收養(yǎng)192.5萬老年人；光榮院1 389個，床位8.1萬張，收養(yǎng)5.3萬老年人〔7〕。2011年底，全國共有各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施16萬個，社區(qū)服務(wù)設(shè)施覆蓋率23.6%，其中：社區(qū)服務(wù)中心14 391個，社區(qū)服務(wù)站56 156個，其他社區(qū)服務(wù)設(shè)施9.0萬個；城鎮(zhèn)便民、利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)45.3萬個；社區(qū)志愿服務(wù)組織15.9萬個〔8〕。

我國老齡文化教育事業(yè)快速發(fā)展，各類老年社會團(tuán)體和社會組織不斷增多，日益滿足了老年人精神、文化、服務(wù)等多層次、多維度的需求，老年優(yōu)待政策逐步落實(shí)。2011年底，全國共有老齡事業(yè)單位2 503個，老年法律援助中心19 407個，老年維權(quán)協(xié)調(diào)組織8.4萬個，老年學(xué)校48 116個、在校學(xué)習(xí)人員603.2萬人，各類老年活動室41.3萬個；全國共有社會團(tuán)體25.5萬個，其中社會服務(wù)類33 987個；全國共有民辦非企業(yè)單位20.4萬個，其中社會服務(wù)類31 750個〔8〕。我國老年報刊57種，其中報紙24種，期刊33種。越來越多的省市開始對老年人提供公交、看病、照料和護(hù)理等方面的優(yōu)待服務(wù)。

我國養(yǎng)老保障事業(yè)取得重大進(jìn)展，養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)最低生活保障制度逐步完善，老年人的基本生活需求獲得了滿足。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作深入推進(jìn)，制度覆蓋范圍繼續(xù)擴(kuò)大，參保人數(shù)持續(xù)增長。2011年末，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到2.84億人，其中參保離退休人員6 826萬人；全國有27個省和4個直轄市納入養(yǎng)老保險國家試點(diǎn)，覆蓋面超過60%，參保人數(shù)3.64億人，領(lǐng)取養(yǎng)老保險的人數(shù)為1.03億人；2011年末，全國城市和農(nóng)村老年低保對象分別為346.9萬人和1 934.0萬人；各級財政共支出城市低保資金和農(nóng)村低保資金分別為659.9億元和667.7億元；全國農(nóng)村共有五保供養(yǎng)人數(shù)551.0萬人，其中集中供養(yǎng)184.5萬人，分散供養(yǎng)366.5萬人；全國15個省(市)建立了高齡補(bǔ)貼制度，惠及900萬老年人〔7〕。

我國老年醫(yī)療衛(wèi)生保障狀況有較大改善，醫(yī)療保險制度日趨完善，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)大，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平逐步提升。2011年，我國農(nóng)村新型合作醫(yī)療參保人數(shù)達(dá)8.32億人，參合率為97.5%；2011年末，全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)954 389個，床位數(shù)516.0萬張，其中社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(站)32 860個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院37 295個，診所和醫(yī)務(wù)室175 069個，村衛(wèi)生室662 894個〔9〕。各地積極發(fā)展老年病醫(yī)院、兼得醫(yī)院、療養(yǎng)院及護(hù)理院，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)防治常見病、多發(fā)病的能力逐步提升，并為1.03億老年人免費(fèi)提供健康管理服務(wù)；2012年資助1 158.9萬城鎮(zhèn)困難群眾參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險，資助3 915.1萬農(nóng)村困難群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療〔7〕。

2.3我國老年福利事業(yè)發(fā)展存在的問題我國老年福利發(fā)展的主要矛盾是在人口老齡化和高齡化的背景下，我國老年人日益增長的老年福利需求同老年福利發(fā)展滯后，福利產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足之間的矛盾。具體體現(xiàn)在，我國是由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的由國家、集體全部包辦，民政部門直屬、直辦、直管的管理體制和運(yùn)作機(jī)制還沒有完全改變，導(dǎo)致老年福利設(shè)施的運(yùn)行機(jī)制和管理體制不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要；相關(guān)老齡政策法規(guī)不配套，老年福利體制改革滯后；國家對民辦老年福利設(shè)施的優(yōu)惠政策少，而且落實(shí)不到位；老年福利服務(wù)隊伍專業(yè)化水平低，服務(wù)質(zhì)量有待提高；老年福利社會化和規(guī)范化程度低；老年福利覆蓋范圍狹窄，保障水平低；老年福利產(chǎn)業(yè)化程度低等方面。這些問題嚴(yán)重束縛和阻礙了我國老年福利事業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致老年福利事業(yè)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，老年人口福利服務(wù)需求難以獲得滿足。

3我國老年福利事業(yè)的發(fā)展路徑

老年福利事業(yè)的發(fā)展對當(dāng)前中國社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與和諧社會的構(gòu)建起到至關(guān)重要的作用。一方面，中國人口年齡結(jié)構(gòu)老齡化和高齡化快速發(fā)展，老年福利需求會急劇上升；另一方面，當(dāng)前中國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，工業(yè)化和城市化進(jìn)程快速發(fā)展，年輕人口流動性的增強(qiáng)，傳統(tǒng)家庭觀念淡化，家庭養(yǎng)老功能弱化，靠家庭來給老年人提供照料、日常生活幫助、精神文化滿足等多種需求已難以實(shí)現(xiàn)，而且現(xiàn)代社會中的許多涉老的相關(guān)資源和服務(wù)是家庭無法提供的。老年群體對老年福利需求的日益增強(qiáng)和傳統(tǒng)社會為老年群體提供老年福利的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的解體，客觀上要求將老年福利納入現(xiàn)代社會福利體系中，并著力促進(jìn)其改革、成長與發(fā)展。

首先，確立與我國人口老齡化相適應(yīng)的老年福利服務(wù)發(fā)展思路。在國家和政府主導(dǎo)下，整合政府與民間資源，引入與鼓勵社會力量，共同興辦老年福利事業(yè)，將是老年福利發(fā)展的趨勢。中國的基本國情決定發(fā)展老年福利必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中國老年群體特征、現(xiàn)實(shí)需求和文化傳統(tǒng)相適應(yīng)。老年福利事業(yè)發(fā)展的基本思路應(yīng)當(dāng)堅持以國家興辦的社會福利機(jī)構(gòu)為示范、其他多種所有制形式的社會福利機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)福利服務(wù)為依托、居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、服務(wù)對象公眾化、運(yùn)行機(jī)制市場化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊伍專業(yè)化和志愿者相結(jié)合，積極推動老年福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。其次，健全和完善我國老年福利服務(wù)政策法規(guī)體系。老年福利服務(wù)涉及收入、安置、住房、家庭服務(wù)、醫(yī)療保健和健康服務(wù)、日常生活服務(wù)、社會交往、文化娛樂和教育、其他優(yōu)待與服務(wù)等社會項目。目前，老齡政策體系包括了養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生、老齡服務(wù)、宜居環(huán)境、精神文化、社會管理、家庭建設(shè)等方面，但部分老年福利服務(wù)提供的主體不明確，服務(wù)主體資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)費(fèi)用等方面缺乏監(jiān)督，老年福利服務(wù)制度化和規(guī)范化水平較低，老年福利服務(wù)的質(zhì)量難以獲得保障。因此，應(yīng)當(dāng)健全和完善以《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》為核心的涉及多方面、多層次的老年福利服務(wù)政策法規(guī)體系，統(tǒng)籌規(guī)劃、依法規(guī)范養(yǎng)老福利事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。第三，推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會化，大力鼓勵、扶持社會力量興辦老年福利事業(yè)。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，推進(jìn)社會化進(jìn)程，全面推動居家養(yǎng)老快速健康發(fā)展，強(qiáng)化各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)各類機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作。同時，政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)配套政策，大力鼓勵、扶持、促進(jìn)社會力量興辦老年福利事業(yè)，積極鼓勵各地社會力量舉辦老年福利機(jī)構(gòu)，落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策。整合政府、市場與社會三大部門資源，加大政府投入，提高投入效率，建立發(fā)揮市場機(jī)制的政策環(huán)境，激勵社會參與，加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)步伐。加大老年福利服務(wù)專業(yè)人才隊伍的培養(yǎng)與建設(shè)，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。第四，完善養(yǎng)老保障制度，加快老年醫(yī)療保障體系建設(shè)。當(dāng)前，我國養(yǎng)老保障存在保障權(quán)利和義務(wù)不統(tǒng)一、養(yǎng)老待遇不公，制度不能有效銜接，統(tǒng)籌層次低、共濟(jì)性差等問題，應(yīng)當(dāng)出臺制度整合、銜接辦法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、地區(qū)養(yǎng)老保障。完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，將符合條件的老年人全部納入保障范圍，適時提高保障標(biāo)準(zhǔn)。加快城鄉(xiāng)老年醫(yī)療保障體系建設(shè)與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展，積極發(fā)展商業(yè)健康保險，推進(jìn)農(nóng)村老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)健康，縮小城鄉(xiāng)老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展水平差距。第五，加強(qiáng)老齡國際交流與合作，加強(qiáng)老年福利事業(yè)的研究，借鑒國際老年福利發(fā)展經(jīng)驗，為我國老年福利事業(yè)發(fā)展提供參考。

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〔2014-10-17修回〕

(編輯杜娟)

通訊作者：高圓圓(1982-)，女，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事社會保障理論與政策研究。

基金項目：2014年度國家社會科學(xué)基金青年項目(No.14CSH057);2012年度教育部人文社會科學(xué)青年基金項目(No.12YJC840042)

中圖分類號〔〕C913.7〔

文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔

文章編號〕1005-9202(2015)24-7272-03；doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2015.24.146