對現行動物檢疫制度的探討

文│鄭國建（河北省涿州市動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

對現行動物檢疫制度的探討

文│鄭國建（河北省涿州市動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

農業(yè)部于2010年1月頒布了《動物檢疫管理辦法》，之后又公布了若干配套的檢疫規(guī)程和通知規(guī)定，基本形成了比較完善的動物檢疫法律體系。這對于規(guī)范動物檢疫行為，防控重大動物疫病，確保動物衛(wèi)生和動物產品安全有重要意義。在實施過程中，筆者結合自身工作體會，對現行檢疫制度中一些問題進行了思考。

一、作為動物產地檢疫條件的實驗室檢測若干問題的探討

《動物檢疫管理辦法》對動物產地檢疫合格的條件作出了具體規(guī)定，其中包括必要時進行實驗室檢測，農業(yè)部發(fā)布了九個動物產地檢疫規(guī)程，做了進一步的細化，對需要進行實驗室檢測的規(guī)定雖有不同，但都強調實驗室檢測必須由省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構指定的具有資質的實驗室承擔。關于實驗室檢測筆者有如下思考。

1.動物產地檢疫中動物衛(wèi)生監(jiān)督機構對實驗室檢測采取的審查模式問題。即形式審查還是實質審查。形式審查是當事人申請時提交檢測報告，并對檢測報告的真實性負責。實質審查是指動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在受理后依職權實施檢測，并依據檢測結果作出行政許可決定。考察農業(yè)部發(fā)布的九個產地檢疫規(guī)程，生豬、反芻動物、家禽、馬屬動物、犬和貓的產地檢疫規(guī)程規(guī)定“懷疑患有本規(guī)程規(guī)定疫病及臨床檢查發(fā)現其他異常情況的”，兔產地檢疫規(guī)程規(guī)定“懷疑患有兔病毒性出血癥（兔瘟）和兔球蟲病的”需要進行實驗室檢測。是否需要進行實驗室檢測在當事人申請時是不確定的，實驗室檢測應該在臨床健康檢查的程序之后視情況而定。

跨省調運種用、乳用動物和種禽兩個產地檢疫規(guī)程則規(guī)定“提供本規(guī)程規(guī)定動物疫病的實驗室檢測報告，檢測結果合格”，需要進行實驗室檢測是確定的。農業(yè)部《關于貫徹落實〈動物檢疫管理辦法gt;的通知》規(guī)定“各地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的官方獸醫(yī)要嚴格實施檢疫行為，規(guī)范檢疫操作……必要時，要進行實驗室檢測?！蓖ǔＵJ為動物檢疫的實施是指法定的機構、法定的人員，依照法定的檢疫標準、方法和對象，對動物、動物產品進行檢查、定性和處理。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構要按照技術標準、技術規(guī)范依法進行實地檢疫，并根據檢疫的結果作出行政許可決定。

因此，筆者認為，對于跨省調運種用、乳用動物和種禽以外的動物應由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構通過專業(yè)技術力量來對動物進行檢查和定性，包括進行實驗室檢測，應采取實質審查模式。對于跨省調運種用、乳用動物和種禽的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構要盡更嚴格的檢查義務，而且按照體系解釋的原則，實驗室檢測也應采實質審查模式。

2.動物衛(wèi)生監(jiān)督機構和承擔檢測實驗室的法律關系問題?！秳游锓酪叻ā芬?guī)定動物衛(wèi)生監(jiān)督機構依照本法和國務院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定對動物、動物產品實施檢疫。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的官方獸醫(yī)具體實施動物、動物產品檢疫。但是依據規(guī)程，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其官方獸醫(yī)在實施檢疫時發(fā)現需要進行實驗室檢測的情形時不能自行檢測，只能交由有資質的實驗室承擔。如果檢測結果符合要求并符合規(guī)程其他條件，則由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構出具檢疫證明，并由官方獸醫(yī)簽字負責。

實驗室是按照動物衛(wèi)生監(jiān)督機構要求進行檢測，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構要對檢疫結論（包括實驗室檢測結果）負責，可以看出這是一種委托關系?！缎姓S可法》第24條規(guī)定“行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關實施行政許可”。法律關于行政許可中的委托規(guī)定了兩個條件：一是必須有法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定，規(guī)范性文件和單純的委托協(xié)議不能作為委托的依據，二是只有行政機關才可以成為受委托的主體，除此之外的其他組織不能成為受委托的主體。檢疫規(guī)程不屬于法律、法規(guī)和規(guī)章，實驗室顯然不是行政機關。所以目前這種委托的合法性是有疑問的。建議《動物防疫法》明確規(guī)定“必要時動物衛(wèi)生監(jiān)督機構可以委托有資質的實驗室進行實驗室檢測”，依據特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則，解決合法性的問題。

3.實驗室的資質和指定問題。農業(yè)部相關文件沒有對實驗室的資質做具體規(guī)定。承擔檢測工作的實驗室出具的檢測報告是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構作出行政許可決定的依據，屬于《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》規(guī)定的“為行政機關作出的行政決定提供具有證明作用的數據和結果的”情形，應依法取得資質認證（包括計量認證和審查認可）。依照《獸醫(yī)系統(tǒng)實驗室考核管理辦法》“獸醫(yī)實驗室經考核合格并取得獸醫(yī)實驗室考核合格證的，方可承擔動物疫病診斷、監(jiān)測和檢測等任務”的規(guī)定還要取得獸醫(yī)實驗室考核合格證。筆者認為，只要是具備上述資質的實驗室就可以承擔動物檢疫中的實驗室檢測工作。而“省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構指定”的規(guī)定有濫用行政權力排除、限制競爭的嫌疑，涉嫌違反《反壟斷法》的相關規(guī)定。筆者建議修改為省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構發(fā)布有資質的實驗室名錄，作為選擇實驗室的指引。

二、關于跨省引進乳用種用動物檢疫審批申報主體的探討

依據《動物檢疫管理辦法》第35條規(guī)定，“貨主”應當向輸入地省、自治區(qū)、直轄市動物衛(wèi)生監(jiān)督機構申請辦理審批手續(xù)。貨主是指乳用動物、種用動物及其精液、胚胎、種蛋的所有權人。我國物權法區(qū)分不動產和動產分別規(guī)定了不同的物權變動公示和生效方式，乳用動物、種用動物及其精液、胚胎、種蛋顯然屬于動產。對于以轉讓動產所有權為目的的雙方民事法律行為，只有進行了交付，才發(fā)生所有權的變動，交付前出讓方是所有權人，交付后受讓方是所有權人。跨省引進乳用種用動物檢疫審批同意后才能申報產地檢疫，檢疫合格的取得動物檢疫合格證明?！秳游锓酪叻ā访髁罱菇洜I依法應當檢疫而未經檢疫的動物和動物產品。因此，在辦理跨省引進乳用種用動物檢疫審批時，出讓方不能進行交付，所有權尚未發(fā)生變動。依此分析，出讓方即乳用種用動物的輸出方是“貨主”。申報主體是輸出方。

考察《動物防疫法》的立法本意是對跨省“引進”乳用種用動物設定的行政許可，是對引進方設定的行政許可，但引進方在申辦審批時還不是“貨主”。使用“貨主”一詞有失嚴謹，容易產生歧義。因此，筆者建議將第35條中的“貨主”修改為“（引進動物的）單位和個人”。

三、關于動物檢疫合格證明的探討

1.關于動物檢疫合格證明（動物A）和動物檢疫合格證明（產品A）中 “運載工具消毒”項目的探討。動物檢疫屬于行政許可中的核準，即《行政許可法》第12條第（四）項規(guī)定的“直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項”，法律設定動物檢疫是針對動物、動物產品的本身。雖然《動物防疫法》規(guī)定運載工具在裝載前和卸載后應當及時清洗、消毒，但運載工具是否消毒，不是動物檢疫的范圍，也不是檢疫合格的條件。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構實施檢疫也應針對動物、動物產品本身，作出的許可決定也不應超出動物、動物產品的本身。動物檢疫合格證明是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構作出準予行政許可的決定后，向申請人頒發(fā)的行政許可證件，證明也不應記載行政許可決定以外的事項。因此，筆者建議刪除動物檢疫合格證明中“運載工具消毒”的項目。

2.關于動物檢疫合格證明規(guī)定到達時限的探討。《動物檢疫管理辦法》第47條規(guī)定“經檢疫合格的動物、動物產品應當在規(guī)定時間內到達目的地”，但辦法并未規(guī)定具體時限。農業(yè)部在《動物衛(wèi)生監(jiān)督證章標志填寫及應用規(guī)范》（農醫(yī)發(fā)[2010]26號通知附件二）對各種動物檢疫合格證明（分為動物和產品，省境內和出省境）分別規(guī)定了不同的到達時限?，F行動物檢疫合格證明使用的是“本批動物（或產品）經檢疫合格，應于N日內到達有效”的表述。實踐中對此有不同的認識：一種觀點認為在N日內到達“有效”，到達后一直有效。這對于屠宰的動物和動物產品好解釋，可以認為合格的效力持續(xù)到檢疫物的滅失?？墒遣荒芙忉尷^續(xù)飼養(yǎng)的動物出欄時為什么還要繼續(xù)申報檢疫。對分銷換證也不好解釋，檢疫是“依申請而發(fā)生，符合條件解除禁止”的行政許可行為，既然是檢疫合格且有效的，就已經解除了禁止，不存在法律禁止分銷為什么要申請換證或重新申報檢疫？第二種觀點理解為“到達”的有效期限。那么到達后就應該失去效力，如果動物產品到達市場后動物檢疫合格證明就失效了，那就屬于被禁止經營的。

筆者不贊同這兩種觀點，認為“N日內到達有效”就是動物檢疫這項行政許可的有效期，分銷換證是在有效期屆滿前申請行政許可的延續(xù)。另外，行政許可的有效期是對申請人取得的許可權益的一種重大限制，應該由設定行政許可的法律文件作出規(guī)定。以通知附件的形式規(guī)定似有不妥。在《動物防疫法》未做規(guī)定的情況下，可以依照《行政許可法》第16條第3款“規(guī)章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定”由農業(yè)部在規(guī)章中作出具體規(guī)定。建議修改《動物檢疫管理辦法》 “到達時限”的規(guī)定，明確規(guī)定動物檢疫合格證明的有效期。