動(dòng)物衛(wèi)生行政法學(xué)理論講義（六）

陳 彥，段 蕾，陳向武

（1. 青島易邦生物工程有限公司，山東青島 266114；2.青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

動(dòng)物衛(wèi)生行政法學(xué)理論講義（六）

陳 彥1，段 蕾1，陳向武2

（1. 青島易邦生物工程有限公司，山東青島 266114；2.青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

教材講義連載

編者按：黨的十八大明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，對(duì)法治建設(shè)作出了重大部署。動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法是獸醫(yī)部門的一項(xiàng)重要職能，各級(jí)獸醫(yī)部門歷來重視動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法，執(zhí)法工作也取得了一定的成效。但是，由于動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法工作起步較晚，加之大多動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法人員沒有接受過系統(tǒng)的法律知識(shí)教育，動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)理論知識(shí)欠缺，與依法行政的要求相比還有一定的差距，迫切需要提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)。為此，本刊委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心編寫了《動(dòng)物衛(wèi)生行政法學(xué)講義》，供執(zhí)法人員學(xué)習(xí)。

(續(xù)前)

動(dòng)物衛(wèi)生行政是我國(guó)行政的重要組成部分。動(dòng)物衛(wèi)生行政法學(xué)理論以動(dòng)物衛(wèi)生行政法律、行使動(dòng)物衛(wèi)生行政權(quán)力必須遵循的程序法、以及動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法內(nèi)容為研究對(duì)象，是指導(dǎo)動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法的理論依據(jù)。本文就動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰等內(nèi)容與大家共同學(xué)習(xí)動(dòng)物衛(wèi)生行政法學(xué)理論知識(shí)。

8 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰法律制度

8.1 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰概述

8.1.1 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的概念

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰是指依法享有行政處罰權(quán)的動(dòng)物衛(wèi)生行政主體，根據(jù)動(dòng)物衛(wèi)生行政法律規(guī)范的規(guī)定，依照法定程序，對(duì)違反動(dòng)物衛(wèi)生行政法律規(guī)范的單位或個(gè)人所實(shí)施的行政制裁。

行政處罰是一種行政制裁。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰是因行政相對(duì)人不履行法定義務(wù)或不正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體依法令其承擔(dān)新的義務(wù)或使其權(quán)利受到相應(yīng)損害的行政行為。

8.1.2 實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的條件

實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰必須具備三個(gè)條件：一是必須違反了動(dòng)物衛(wèi)生行政法。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰是以違反動(dòng)物衛(wèi)生行政法律規(guī)范為前提，否則就不存在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰。二是必須由動(dòng)物衛(wèi)生行政主體處罰。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰必須由動(dòng)物衛(wèi)生行政主體，即獸醫(yī)行政主管部門或動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)動(dòng)物衛(wèi)生行政法律規(guī)范進(jìn)行裁決。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體只能對(duì)其所管轄范圍內(nèi)的違法行為進(jìn)行處罰。三是行政相對(duì)人必須明確。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的對(duì)象是違反動(dòng)物衛(wèi)生行政法律規(guī)范所規(guī)定義務(wù)的行政相對(duì)人。這里所說的行政相對(duì)人是指違反動(dòng)物衛(wèi)生行政法的公民、法人或其他組織。

8.1.3 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的特征

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰具有四個(gè)特征：一是雙方法律地位不對(duì)等。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體同行政相對(duì)人之間的法律地位是不對(duì)等的。行政主體在這種法律關(guān)系中是行使權(quán)力的一方，行政相對(duì)人是承受義務(wù)的一方。行政主體的權(quán)力，是由動(dòng)物衛(wèi)生行政法律規(guī)范所賦予的。它對(duì)違反動(dòng)物衛(wèi)生行政法的當(dāng)事人所作的行政處罰，是基于人民和國(guó)家整體的利益而采取的。二是單方面的意思表示。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體單方面的意思表示。雖然行政主體依法對(duì)違法行政相對(duì)人進(jìn)行處罰時(shí)，必須履行告知義務(wù)，但作出何種處罰無需征得行政相對(duì)人的同意，只要行政主體查明行政相對(duì)人的行為確實(shí)違反了動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范，就可依職權(quán)作出處罰決定。行政行為的單方面意思表示區(qū)別于民事行為的協(xié)商一致。三是說服教育與懲罰相結(jié)合。動(dòng)物衛(wèi)生行政法的執(zhí)行，應(yīng)通過廣泛的宣傳教育，使義務(wù)者在自覺自愿的基礎(chǔ)上履行其義務(wù)。如果違反義務(wù)（如情節(jié)輕微），一般對(duì)其批評(píng)教育，只有在教育無效時(shí)，才予處罰。因此，動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰以懲戒而不以實(shí)現(xiàn)義務(wù)為目的。一次處罰以后，即告結(jié)束。四是擁有自由裁量權(quán)。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體基于行政管理和監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的單方意思表示，不能調(diào)解或協(xié)商。行政主體在行政處罰中，依法享有自由裁量權(quán)。包括處罰種類和幅度的確定，以及處罰的變更和撤銷等方面的自由裁量權(quán)。

8.1.4 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰與行政強(qiáng)制、行政處分和刑罰的區(qū)別

8.1.4.1 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰與行政強(qiáng)制1動(dòng)物衛(wèi)生行政強(qiáng)制的具體內(nèi)容，詳見《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第3期90-92頁，動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法中行政強(qiáng)制的應(yīng)用（一）；《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第5期87-89頁，動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法中行政強(qiáng)制的應(yīng)用（二）；《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第8期89-91頁，動(dòng)物衛(wèi)生行政執(zhí)法中行政強(qiáng)制的應(yīng)用（三）。的區(qū)別。一是實(shí)施的階段不同。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰是在事后（違法行為發(fā)生后）實(shí)施；而動(dòng)物衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施是在事前或事中實(shí)施。二是所針對(duì)對(duì)象的性質(zhì)不同。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰是行政制裁的體現(xiàn)，以行政相對(duì)人的違法為前提；而動(dòng)物衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施是非制裁性行為，既可以針對(duì)行政相對(duì)人的違法行為，也可以針對(duì)行政相對(duì)人的合法行為。這是二者的根本區(qū)別。三是法律效果不同。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰則是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的最終剝奪,是最終行為；而動(dòng)物衛(wèi)生行政強(qiáng)制措施既可以是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的一種臨時(shí)限制,是中間行為，如對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行留驗(yàn)，也可能是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的最終處理，如沒收銷毀不符合補(bǔ)檢條件的動(dòng)物產(chǎn)品。

8.1.4.2 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰與行政處分的區(qū)別。一是適用的對(duì)象不同。行政處分適用的對(duì)象是具有公務(wù)身份人員的一般違法失職行為，針對(duì)的是內(nèi)部行為，以行政隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)。例如：《動(dòng)物防疫法》第六十九條至第七十二條規(guī)定的適用行政處分的情形等。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰適用的是行政相對(duì)人違反動(dòng)物衛(wèi)生行政法所規(guī)定之義務(wù)的行為，是外部行為，以行政管理關(guān)系為基礎(chǔ)。例如違反動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范有關(guān)規(guī)定的行為等。二是實(shí)施的機(jī)關(guān)不同。行政處分由違法者所在單位或上級(jí)主管部門進(jìn)行處理。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰則由動(dòng)物衛(wèi)生行政主體進(jìn)行處理。三是適用的種類不同。行政處分的種類主要有警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除、降低崗位等級(jí)（僅針對(duì)事業(yè)單位工作人員）等。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的種類則主要有警告、罰款、沒收、吊銷動(dòng)物衛(wèi)生許可證照、停產(chǎn)停業(yè)等。四是救濟(jì)的途徑不同。對(duì)行政處分不服的，只能申請(qǐng)復(fù)核或者申訴，不能通過行政復(fù)議和行政訴訟救濟(jì)。對(duì)行政處罰不服的，行政相對(duì)人則可以通過申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟實(shí)施救濟(jì)。

需要說明的是，在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，發(fā)現(xiàn)官方獸醫(yī)或其他工作人員倒買動(dòng)物檢疫證明或檢疫標(biāo)志牟取利益的，因其與動(dòng)物衛(wèi)生行政主體有行政

隸屬關(guān)系，是內(nèi)部的行為，故應(yīng)當(dāng)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，但不能給予罰款等行政處罰。

8.1.4.3 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰與刑罰的區(qū)別。一是適用法律不同。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的依據(jù)是動(dòng)物衛(wèi)生行政法律規(guī)范；刑罰的依據(jù)是刑法。二是作出決定的機(jī)關(guān)不同。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰是由動(dòng)物衛(wèi)生行政主體決定；刑罰則由人民法院判決。三是作出決定的程序不同。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰根據(jù)動(dòng)物衛(wèi)生法律規(guī)范和《行政處罰法》等有關(guān)規(guī)定作出；刑罰判決則根據(jù)刑法和刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定作出。四是制裁的種類不同。刑罰的種類由刑法規(guī)定，主要有五種主刑（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑）和三種附加刑（罰金、剝奪政治權(quán)利、沒收財(cái)產(chǎn)）；動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰由動(dòng)物衛(wèi)生行政法律規(guī)范規(guī)定，種類較多（如，警告、罰款、沒收違法所得和非法財(cái)物，吊銷許可證照，等等）。

8.2 動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的原則

動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰原則，是指由法律規(guī)定的實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰時(shí)必須遵循的準(zhǔn)則。它貫穿于動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的全過程，對(duì)實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的主體具有約束力，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰是行政處罰的重要組成部分，所以在實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰時(shí)，必須要遵循《行政處罰法》規(guī)定的處罰原則。行政處罰的原則有以下幾項(xiàng)：

8.2.1 處罰法定原則

處罰法定原則要求行政處罰必須有法定依據(jù)，主體、職權(quán)必須是法定的，且必須依照法定程序?qū)嵤┨幜P。該原則是行政處罰最基本和最主要的原則，行政處罰中的其他基本原則都是這一原則派生出來的。該原則體現(xiàn)的最核心的含義是“法無明文規(guī)定不得處罰”。公民、法人或其他組織的行為，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定應(yīng)予處罰、給予何種處罰時(shí)，才能受處罰；沒有規(guī)定的，不受處罰。實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的主體是指獸醫(yī)主管部門和經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，他們擁有法定的處罰主體資格，在行使處罰權(quán)時(shí)，必須遵守法定的職權(quán)范圍和程序，不得越權(quán)和濫用權(quán)力。

8.2.2 公正公開原則

公正要求動(dòng)物衛(wèi)生行政主體實(shí)施行政處罰時(shí)做到客觀、公平、合理，給予的處罰與當(dāng)事人的違法行為應(yīng)當(dāng)是相應(yīng)的，做到過罰相當(dāng)，即違法行為的種類、程度與所應(yīng)受的處罰種類、幅度相一致，不能畸輕畸重。為了使公正性的標(biāo)準(zhǔn)更具有可操作性、可監(jiān)督性,應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)仄毡榇嬖诘倪`法行為的性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害等實(shí)際情況, 在規(guī)章和規(guī)范性文件中將動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰的適用條件、幅度、范圍, 盡可能地細(xì)化、量化、具體化, 并進(jìn)行公布,使之成為法定的處罰依據(jù)。

公開是指處罰公開，具體包括，處罰的依據(jù)公開，不能依據(jù)未公開的規(guī)定或內(nèi)部文件實(shí)施處罰；處罰的程序要公開，如獲取證據(jù)的渠道公開，檢查公開，處罰決定公開；更重要的是，在行政處罰的實(shí)施過程中，要保障當(dāng)事人的陳述、申辯以及聽證的權(quán)利，同時(shí)動(dòng)物衛(wèi)生行政主體的處罰活動(dòng)應(yīng)接受行政相對(duì)人及社會(huì)的監(jiān)督。

8.2.3 懲罰與教育相結(jié)合原則

懲罰與教育相結(jié)合原則，要求動(dòng)物衛(wèi)生行政主體在實(shí)施行政處罰的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)受罰人的法制教育，使其知道自己行為的違法性和應(yīng)受懲罰性，讓其今后能自覺守法，這樣才能達(dá)到處罰的真正目的。同時(shí)，教育與處罰相結(jié)合并不是讓動(dòng)物衛(wèi)生行政主體以教代罰，畢竟教育與處罰具有不同的功能，對(duì)違法行為只教育不處罰會(huì)失去處罰應(yīng)有的懲戒功能，也無法有效保障法律的實(shí)施。

8.2.4 過罰相當(dāng)原則

《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定：設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。這里規(guī)定的“與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度相當(dāng)”,

就是違法行為與處罰相適應(yīng)的原則，是“過罰相當(dāng)”原則在我國(guó)行政處罰中的具體體現(xiàn)?！斑^罰相當(dāng)”原則要求, 既不能對(duì)輕微的違法行為給予較重的行政處罰；也不能對(duì)社會(huì)危害程度較大的違法行為給予較輕的行政處罰。

8.2.5 一事不再罰原則

《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。據(jù)該條規(guī)定，《行政處罰法》規(guī)定的一事不再罰是指，違法行為人實(shí)施的同一個(gè)違法行為，行政執(zhí)法主體不得以同一事實(shí)和同一依據(jù)給予違法行為人兩次以上的罰款處罰。這就是執(zhí)法實(shí)踐中通常所說的“一事不再罰原則”?！缎姓幜P法》確立這一原則的目的，是防止處罰機(jī)關(guān)濫用職權(quán)對(duì)行政相對(duì)人同一違法行為以同一事實(shí)理由處以兩次以上罰款，以獲得不當(dāng)利益，同時(shí)也是為了保障處于被管理地位的行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵犯。

8.2.6 保障當(dāng)事人合法權(quán)益原則

動(dòng)物衛(wèi)生行政主體依法對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生行政秩序進(jìn)行管理，對(duì)違法的行為依法給予行政處罰，是保障國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)及其他社會(huì)生活的有序進(jìn)行的前提，也是保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益的條件?！缎姓幜P法》規(guī)定，公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述、申辯權(quán)以及特定處罰的聽證權(quán)，對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。公民、法人或其他組織因動(dòng)物衛(wèi)生行政主體違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求。這些權(quán)利是行政相對(duì)人依法保障自己權(quán)益的合法武器，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體若剝奪了行政相對(duì)人這些權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

[1]陳向前. 動(dòng)物防疫行政法學(xué)[M]. 呼和浩特：遠(yuǎn)方出版社，1999.

S851.33

C

1005-944X（2015）06-0090-04

陳向武