地方債管理新規(guī)評析

黃少明

近

日，國務院公布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理。

地方債問題是中國政府過去幾年來面臨的一大難題。自2008年世界金融危機以來，尤其是在“4萬億”追加投資后，地方政府性債務通過各種方式快速擴張，成為影響中國經濟平穩(wěn)健康發(fā)展的一大隱患。

目前部分地方政府存在債臺高筑、資不抵債、違規(guī)融資、變相融資等問題，同時，地方債缺少統(tǒng)一監(jiān)測和管理制度，具有隱蔽性等特點，部分地方債隨時有惡化的可能。由此可見債務規(guī)模并不是衡量地方債風險的唯一重要因素，判別真實債務和投資項目的可持續(xù)性，以及地方政府債務償還能力十分重要。雖然從總體而言，地方債總量仍然可控，尚屬安全，但并不意味著地方債沒有風險。尤其是隨著經濟增長進入換擋期或下行期，財政收入增速已逐步放緩，地方財政依靠出售土地收入將不可持續(xù);而隨著營業(yè)稅改增值稅的推行，地方稅收結構和水平也面臨改變。另一方面，伴隨公共服務和基礎設施投資的廣泛增加，地方財政支出在財政預算中的占比也勢必隨之加大。當這種情況進一步惡化，出現(xiàn)失控，一旦形成資金鏈斷裂時，就極有可能引發(fā)局部性金融風潮，加劇地方債的違約風險。

正是鑒于地方債可能產生的違約風險，中央已將防范地方債務風險作為今年的六大任務之一，地方債問題已經成為影響經濟持續(xù)發(fā)展的重要因素。為了減輕和消彌地方債風險，中央曾三次大規(guī)模審計地方政府性債務，但每次公布審計報告時，政府卻并未同時宣布解決地方債問題的方案。由于缺少統(tǒng)一監(jiān)測和統(tǒng)一管理制度，總計為18萬億元的地方債問題始終難以找到妥善的解決方法。

為加強地方政府性債務管理，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展，國務院近日印發(fā)了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），不僅通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決“如何借”的問題，而且通過控制舉債規(guī)模、限定債務用途、納入預算管理等措施，解決“如何管”的問題。還通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決“如何還”的問題。此外，為確保改革和調整的平穩(wěn)，明確提出妥善處理存量債務，既要確保在建項目后續(xù)融資，又要切實防范風險。

今年約2.4萬億元地方債到期，是地方政府償債壓力最大的一年，《意見》也因此備受關注?！兑庖姟烦雠_標志著地方債管理的完整制度框架基本建成，意味著長期以來困擾中國經濟的地方債問題開始得到實際性解決，也意味著財稅改革總體方案關于規(guī)范地方債管理工作取得重大進展。

規(guī)范舉債方式，解決“如何借”問題。地方政府以前多通過上萬家融資平臺公司舉債，為了徹底堵住這一管道，《意見》不僅重提“剝離融資平臺公司政府融資職能”，更是強調了“融資平臺公司不得新增政府債務”，可以預計未來有政府信用背書的“城投債”將不復存在。此外，《意見》強調，政府債務只能通過政府及其部門，而不是企事業(yè)單位等舉借。

在“堵暗道”的同時，政府也在“修明渠”。通過發(fā)行地方政府債券的方式，建立規(guī)范的舉債融資機制，疏堵結合。不久前獲通過的新《預算法》，增加了允許省級政府舉借債務的規(guī)定?！兑庖姟访鞔_賦予地方政府依法適度舉債權限。當前地方政府往往通過融資平臺公司舉債，如何規(guī)范“怎么借”，成為加強地方債管理的一大突破口，也有助于推動地方舉債的規(guī)范化?！兑庖姟肪团e債主體、舉債方式、舉債規(guī)模、舉債程序等方面提出了具體要求。一方面，明確舉債主體。經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市、縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借，剝離融資平臺公司政府融資職能。另一方面，規(guī)范舉債方式，地方政府舉債采取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預算收入償還;對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項債務，發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

同時，積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式），吸引社會資本參與公益性項目建設并獲得合理回報，既拓寬社會資本投資管道，也減輕政府舉債壓力。此外，嚴格舉債程序。地方政府在國務院批準的分地區(qū)限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。《意見》還明確了誰借誰還的原則，并強調“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。不過，若地方政府難以自行償還債務時，本級和上級政府也要切實化解債務風險，并追究相關人員責任。

地方政府債務納入預算管理，解決“如何管”問題。由于當前一些地方政府債務不是規(guī)范的債務，實際管理中存在無從下手的問題。為進一步規(guī)范政府債務管理，提高資金效益，一方面要控制舉債規(guī)模，地方政府債務實行限額管理，另一方面限定債務用途，地方政府舉借的債務只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出，此外，還要納入預算管理?！兑庖姟访鞔_指出，將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，或有債務確需政府承擔償債責任的，償債資金要納入預算管理。

完善應急處置，解決“如何還”問題。從近年地方債審計和公布結果看，一些地方存在償債責任不清、償債意識不強、償債機制不健全等問題。對此，《意見》要求建立地方政府償債約束機制：劃清償債責任，建立風險預警，完善應急處置。

高達18萬億元的存量債務怎么還？《意見》給出了具體償還方式：財政資金、項目自營收入、地方債券、PPP模式以及處置政府資產等，存量債務可以多渠道償還。首先，對地方政府應當償還的債務區(qū)分為一般債務和專項債務，經國務院批準后納入預算管理，償債資金按照預算管理的要求規(guī)范管理。其次，對納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構。再次，對已經到期的地方債，《意見》強調要減少行政干預，尤其是不得轉嫁償還責任和逃避債務。對于項目自身收入不能夠償還的債務，政府可以通過依法注入優(yōu)質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。

新老轉換順利銜接，避免后續(xù)資金缺位。在經濟進入“新常態(tài)”的宏觀背景下，規(guī)范地方政府債務管理，是否有可能導致在建項目因資金問題出現(xiàn)“爛尾”工程？為此，《意見》對確保在建項目后續(xù)資金提出了明確措施，要求地方政府統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障項目續(xù)建和收尾。允許地方申請發(fā)行政府債券置換高利率短期債務，降低利息負擔，騰出更多資金用于重點項目建設。對重新審核符合國家有關規(guī)定的在建項目，有融資協(xié)議的允許繼續(xù)按協(xié)議融資;確實沒有其他建設資金來源的，鼓勵采用政府與社會資本合作模式，或通過地方政府債券解決后續(xù)融資。

對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，地方政府應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。此外，為控制和化解地方債風險，《意見》還提出建立風險預警機制，財政部將評估各地區(qū)風險債務情況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警。（作者單位：中銀香港） □endprint