善治與合法性

姚大志

善治與合法性

姚大志

按照傳統(tǒng)的政治哲學(xué),合法性是由民主政治或公平原則提供的。其實(shí),還有另外一種合法性——善治。這種觀點(diǎn)對(duì)傳統(tǒng)的合法性理論提出了挑戰(zhàn):一方面,并非所有通過(guò)民主政治產(chǎn)生的政府都是完全合法的,因?yàn)樗赡軟](méi)有滿足善治的要求;另一方面,不經(jīng)民主政治產(chǎn)生的政府也可能具有某種程度的合法性,因?yàn)樗鼭M足了善治的要求。因此,一個(gè)政府是完全和充分合法的,既要獲得人民的同意,也要滿足善治的要求。

善治;民主;公平;合法性;法治

本文所說(shuō)的“合法性”(legitimacy)是指政府實(shí)行統(tǒng)治和使用強(qiáng)制性權(quán)力的正當(dāng)性或道德性。一個(gè)合法的政府有制定各種法律的權(quán)利,如民法、刑法、婚姻法和稅法等等,而公民有服從這些法律的義務(wù)。如果某位公民不服從某種法律(如稅法),那么政府有權(quán)利使用強(qiáng)制性權(quán)力來(lái)懲罰他(課以罰款甚至坐牢)。而且,政府的合法性與公民服從政府的政治義務(wù)是密切相關(guān)的:如果一個(gè)政府的統(tǒng)治和對(duì)強(qiáng)制性權(quán)力的使用是合法的,那么公民就具有服從該政府的政治義務(wù)。問(wèn)題在于,政府實(shí)行統(tǒng)治的合法性從何而來(lái)?政府基于什么理由可以對(duì)其公民使用強(qiáng)制性的權(quán)力?

對(duì)于合法性問(wèn)題,西方政治哲學(xué)提供了各種理論解釋。在這些理論解釋中,最重要、流行最廣的理論解釋有兩種:一種是同意理論,它訴諸民主的合法性;另外一種是公平原則,它訴諸正義的合法性。我認(rèn)為這兩種合法性理論都是有問(wèn)題的,而我試圖提出一種更好的理論解釋。我的基本觀點(diǎn)如下:首先,雖然這兩種流行的理論解釋都具有明顯的合理性,但是它們也都存在難以克服的根本困難,從而都無(wú)法成立;其次,這兩種理論的合理性只有在某種條件下才是“明顯的”,而這種條件將把我們引向善治的合法性;最后,民主最多能夠?yàn)檎峁┏绦虻暮戏ㄐ?而善治能夠提供的是實(shí)質(zhì)的合法性。

一、民主的合法性:同意

在西方政治哲學(xué)中,一個(gè)政府是否具有合法性,這是由民主政治決定的。從詞源學(xué)上看,“民主”意味著人民的統(tǒng)治。[1](P11)民主政治主要有兩種制度形式,即直接民主和代議制民主。在直接民主中,人民親身參與統(tǒng)治,既是統(tǒng)治者,也是被統(tǒng)治者,兩者合為一體。在代議制民主中,人民并不是自己直接進(jìn)行統(tǒng)治,而是通過(guò)代表來(lái)實(shí)行統(tǒng)治。現(xiàn)代的民主國(guó)家通常都實(shí)行代議制。這樣,現(xiàn)代民主國(guó)家實(shí)際上是由選舉產(chǎn)生出來(lái)的代表來(lái)統(tǒng)治,人民本身則成為被統(tǒng)治的對(duì)象,統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者分開(kāi)了。

在直接民主中,人民由自己來(lái)實(shí)行統(tǒng)治,而人民自己統(tǒng)治自己無(wú)需合法性?；蛘邠Q一種說(shuō)法,人民自己統(tǒng)治自己,這件事本身就為統(tǒng)治提供了合法性。誰(shuí)能反對(duì)一個(gè)人管治自己呢?但是,在代議制民主中,統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者分開(kāi)了,政治精英是統(tǒng)治者,人民是被統(tǒng)治者。如果這樣,那么,統(tǒng)治者統(tǒng)治人民的權(quán)力從何而來(lái)?按照民主的政治理論,統(tǒng)治者的權(quán)力是人民授予的。政治精英手里的各種各樣權(quán)力,其中包括國(guó)家的最高權(quán)力,最終都來(lái)自于人民。在代議制民主中,統(tǒng)治者及其統(tǒng)治的合法性來(lái)自人民的同意,而人民表達(dá)同意的一般方式就是選舉。一個(gè)政府只有產(chǎn)生于自由的和定期的選舉,代表了人民的意見(jiàn),才能說(shuō)它的統(tǒng)治是人民同意的,從而也才具有合法性。

從政治哲學(xué)的觀點(diǎn)看,民主政治的合法性還需要更深入的解釋,而這種更深入的解釋建立在自主觀念的基礎(chǔ)之上。就民主政治而言,自主有兩種含義,一種是政治的,另外一種是道德的。

“自主”在政治上意味著自治,而自治就是自己統(tǒng)治自己。從形式方面來(lái)看,所有政治制度都可以分為三種:一個(gè)人的統(tǒng)治;一些人的統(tǒng)治;所有人的統(tǒng)治。按照亞里士多德的說(shuō)法,一個(gè)人的統(tǒng)治是君主制,一些人的統(tǒng)治是貴族制,所有人的統(tǒng)治是民主制。[2](P114)對(duì)于人民來(lái)說(shuō),君主制和貴族制都是“他治”,都是由別人來(lái)統(tǒng)治自己,而只有民主制是“自治”,是人民自己統(tǒng)治自己。在某種意義上說(shuō),為民主提供辯護(hù)就是為民主這種統(tǒng)治形式提供合法性。什么樣的統(tǒng)治是合法的?顯然,如果人們是平等的,那么他們自己統(tǒng)治自己是合法的,而由他人來(lái)統(tǒng)治自己則是不合法的。他人統(tǒng)治(君主制和貴族制)的不合法性在于這些制度不是平等待人,而是某些人天生就高人一等,就屬于統(tǒng)治階級(jí),就具有統(tǒng)治別人的權(quán)利。自主和自治為民主提供了一種有力的辯護(hù),而這種辯護(hù)的實(shí)質(zhì)就是人民應(yīng)該由自己來(lái)統(tǒng)治自己。

“自主”在道德上意味著自律,而自律則要求統(tǒng)治應(yīng)該得到被統(tǒng)治者的同意。民主政治與法治是密切相關(guān)的,一個(gè)秩序良好的現(xiàn)代民主社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)法治社會(huì)。在法治社會(huì),人們必須服從法律。人們之所以服從法律,或者是出于對(duì)懲罰的恐懼,從而被迫遵守法律,或者是出于自愿,因?yàn)檫@些法律是自己制定的或自己愿意接受的。如果人們處于前一種情況,就叫做“他律”;如果人們處于后一種情況,就叫做“自律”。自主意味著人民有立法的權(quán)力,而人民服從自己制定的法律就是自己服從自己,就是自律。自主在政治上意味著自己統(tǒng)治自己,人民既是統(tǒng)治者,也是被統(tǒng)治者。但是,在代議制民主中,統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者分開(kāi)了,一些政治精英是統(tǒng)治者,而廣大平民百姓則是被統(tǒng)治者。在這種情況下,什么樣的統(tǒng)治能夠被視為合法的?從自律來(lái)看,只有被統(tǒng)治者所同意的統(tǒng)治才是合法的。在代議制民主中,不可能所有公民都參與統(tǒng)治,都行使權(quán)力,但是它的統(tǒng)治和權(quán)力必須得到人民的授權(quán)。人民的同意為民主制度提供了合法性。在這種意義上,民主政治是同意的政治。

同意理論最重要的提倡者是洛克。洛克認(rèn)為,國(guó)家是基于人民的同意而建立起來(lái)的,“因此,當(dāng)每個(gè)人和其他人同意建立一個(gè)由一個(gè)政府統(tǒng)轄的國(guó)家的時(shí)候,他使自己對(duì)這個(gè)社會(huì)的每一成員負(fù)有服從大多數(shù)的決定和取決于大多數(shù)的義務(wù)”。[3](P60)洛克的同意理論與社會(huì)契約論是密切相關(guān)的:國(guó)家或公民社會(huì)是通過(guò)原始契約建立起來(lái)的,而契約則是經(jīng)過(guò)所有人的同意訂立的;人們自愿放棄了自己的自然權(quán)利,同意把它們轉(zhuǎn)讓給國(guó)家,國(guó)家因此才擁有統(tǒng)治人民的權(quán)利;只有通過(guò)本人同意,一個(gè)人才可以成為某個(gè)國(guó)家的公民,才具有服從國(guó)家權(quán)力的政治義務(wù),否則他就處于自然狀態(tài)之中;政府的各種權(quán)力(如立法權(quán)和執(zhí)法權(quán))均來(lái)自人民的授權(quán),沒(méi)有人民的授權(quán),政府動(dòng)用權(quán)力就是非法的。同意理論主張,一個(gè)國(guó)家的合法性以及公民服從國(guó)家的政治義務(wù),都基于人民的同意。除非人民同意,否則任何政府都沒(méi)有合法性。

同意理論的成立需要兩個(gè)條件:第一,所有人或者絕大多數(shù)人都表達(dá)了同意,明確承認(rèn)國(guó)家的合法性;第二,每個(gè)人所表達(dá)的同意是自愿的,他是在自由而非被迫的情況下表達(dá)同意的。但是,任何一種同意理論都無(wú)法滿足這兩個(gè)條件。一方面,要求所有人或絕大多數(shù)人的同意,這是不可能的。洛克自己也承認(rèn)這一點(diǎn)。另一方面,每個(gè)人都明確地、自愿地表達(dá)同意,這在歷史上也是從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)的事情。

同意理論的擁護(hù)者可能這樣來(lái)辯護(hù):在實(shí)行民主制度的國(guó)家,人們是通過(guò)投票來(lái)表達(dá)對(duì)政府的同意的,一方面,投票是人們自愿的同意行為,另一方面,獲勝的政府得到了多數(shù)人的同意。這種用投票選舉來(lái)表達(dá)同意的觀點(diǎn)有兩個(gè)問(wèn)題。首先,投票的同意與作為合法性的同意不是一回事。在民主政治中,投票所同意的東西是由某個(gè)政黨來(lái)組成政府。在同意理論中,人民所同意的東西是創(chuàng)立國(guó)家的原始契約。賦予國(guó)家以合法性的東西是對(duì)原初契約的同意而非對(duì)特定政府的同意。即使我們承認(rèn)投票意味著同意,那么也存在第二個(gè)問(wèn)題。在實(shí)行民主政治的國(guó)家,通常存在兩個(gè)或更多的政黨,而且在正常的情況下,它們也輪流執(zhí)政。這樣,某個(gè)政黨在選舉中贏得了勝利,這有可能是51%對(duì)49%的勝利。在這種情況下,得到51%同意的政府如何能夠合法地對(duì)49%的不同意的人們實(shí)行強(qiáng)制性權(quán)力?

同意理論的根本難題在于:它依賴于所有人的明確同意,而所有人的明確同意是絕無(wú)可能的。這樣,同意理論只有一條路可走:同意是默認(rèn)的。實(shí)際上,各種同意理論都依賴于“默認(rèn)的同意”,而默認(rèn)的同意也是始于洛克。默認(rèn)的同意是沒(méi)有明確表達(dá)的同意。但是,如果一個(gè)人什么東西都沒(méi)有說(shuō),那么,什么東西能表明他的默認(rèn)的同意?洛克提出,“只要一個(gè)人占有任何土地或享用任何政府的領(lǐng)地的任何部分,他就因此表示他默認(rèn)的同意……他必須服從那個(gè)政府的法律”,“事實(shí)上,只要身在那個(gè)政府的領(lǐng)土范圍以內(nèi),就構(gòu)成某種程度的默認(rèn)”[4](P7475)。也就是說(shuō),默認(rèn)的同意把同意理論的條件放寬了。

但是,這個(gè)條件太寬了:只要一個(gè)人是某個(gè)國(guó)家的居民,而沒(méi)有移民他國(guó),他就是表達(dá)了默認(rèn)的同意。默認(rèn)的同意具有如下一些難以克服的困難。首先,一個(gè)人要想移民他國(guó),其代價(jià)是巨大的,他可能無(wú)法承受。在這種情況下,一個(gè)人生活在某個(gè)國(guó)家而沒(méi)有移民他國(guó),這根本不能看做是對(duì)該國(guó)家的默認(rèn)的同意。其次,一個(gè)人對(duì)于國(guó)家的權(quán)威沒(méi)有明確地表達(dá)意見(jiàn),可能是一種默認(rèn)的同意,也可能是一種默認(rèn)的不同意。在這種情況下,同意理論的擁護(hù)者沒(méi)有理由只主張一種可能性,除非根本就不存在默認(rèn)的不同意。最后,基于洛克的默認(rèn)的同意,我們可以推論說(shuō),任何一個(gè)居住在專(zhuān)制國(guó)家里的人,只要他沒(méi)有移民到其他的國(guó)家,那么他就是表達(dá)了對(duì)這個(gè)專(zhuān)制國(guó)家的同意。這個(gè)推論是合理的,但它肯定不是洛克的意思,而洛克又沒(méi)有說(shuō)明如何避免從默認(rèn)的同意做出這樣的推論。

二、正義的合法性:公平

鑒于同意理論面臨的種種困難,當(dāng)代一些政治哲學(xué)家想繞過(guò)它,另辟蹊徑來(lái)建立國(guó)家的合法性,來(lái)論證人們有服從法律的政治義務(wù)。作為這種努力的一個(gè)嘗試,哈特提出了“限制的相互性”(mutuality of restrictions)原則:“當(dāng)很多人按照規(guī)則從事某種合作事業(yè)并且限制了他們自己的自由時(shí),那些服從這些限制的人們?cè)谛枰獣r(shí)有權(quán)利要求那些從其服從中受益的人們服從同樣的限制。”[5](P185)例如,在一個(gè)干旱的地方,有A、B、C、D四個(gè)人合作打了一口水井,而E要想使用這口井的水,他就必須做出同其他人一樣的貢獻(xiàn)。按照哈特的原則,對(duì)于任何一個(gè)人,如果他從其他人對(duì)法律的服從中得到了好處,那么他就擁有同其他人一樣服從法律的政治義務(wù)。

但是,哈特的限制的相互性原則過(guò)于粗糙,很容易引起各種批評(píng)。在對(duì)哈特的各種批評(píng)中,最重要的是諾奇克在《無(wú)政府、國(guó)家和烏托邦》中提出的批評(píng)。諾奇克舉了這樣一個(gè)例子:假設(shè)你的鄰居(除你之外還有364位成人)建立了一個(gè)公共廣播系統(tǒng),并開(kāi)列了一份包括所有人在內(nèi)的名單,其中每個(gè)人在指定的一天負(fù)責(zé)這個(gè)廣播系統(tǒng),如播放音樂(lè)、報(bào)告新聞或講故事等等;你已經(jīng)從這個(gè)廣播系統(tǒng)中受益(有時(shí)聽(tīng)聽(tīng)音樂(lè)或笑話),當(dāng)指定你來(lái)服務(wù)的一天到來(lái)時(shí),你有義務(wù)去值班嗎?[6](P111)

以上述假設(shè)的例子為基礎(chǔ),諾奇克對(duì)哈特的原則提出了三種批評(píng)。[7](P112)首先,按照成本—收益分析,一個(gè)人從合作事業(yè)中的收益有可能小于他為此付出的代價(jià)。例如,盡管這個(gè)人從公共廣播系統(tǒng)中受益了,但是他認(rèn)為一年中364天的收益加在一起也不值得自己付出一整天的勞動(dòng)。如果哈特的原則是公平的,那么它應(yīng)該附加這樣一個(gè)條件,即一個(gè)人從合作事業(yè)中的收益應(yīng)該大于或等于他履行自己義務(wù)時(shí)所付出的代價(jià)。其次,即使?jié)M足了上述條件,一個(gè)人的收益大于他付出的代價(jià),也有可能出現(xiàn)這樣的情況:雖然參加合作事業(yè)的所有人都為此做出了同樣份額的貢獻(xiàn),但是人們從這個(gè)合作中獲得的收益有可能是不一樣的。例如,其他人對(duì)這個(gè)公共廣播系統(tǒng)的很多節(jié)目都非常喜歡,而你只是聽(tīng)聽(tīng)它播放的音樂(lè)而已。在這種情況下,要求你與其他人為此做出相同份額的貢獻(xiàn)是不公平的。最后,即使前兩個(gè)條件都得到了滿足,也有可能出現(xiàn)這種情況,即與這個(gè)公共廣播系統(tǒng)相比,你更偏愛(ài)其他的計(jì)劃,如閱讀哲學(xué)著作或遠(yuǎn)足等等。其他人選擇了公共廣播系統(tǒng),這意味著拒絕了你的選擇,而你本來(lái)并不想?yún)⑴c這項(xiàng)合作。在這種情況下,其他人有強(qiáng)迫你加入合作并做出同樣貢獻(xiàn)的權(quán)利嗎?

這些批評(píng)輻輳于一個(gè)焦點(diǎn):哈特的限制的相互性原則是不公平的。盡管某個(gè)人從某種合作事業(yè)中受益了,但是,如果他的收益小于他為此付出的成本,或者他的收益與其他人相比很小,那么其他人就沒(méi)有強(qiáng)制他做出同樣貢獻(xiàn)的權(quán)利,他也沒(méi)有服從其要求的義務(wù)。即使所有這些條件都滿足了,哈特的原則還有一個(gè)更重要的問(wèn)題,即人們從合作事業(yè)中所得到的收益不是自愿的。哈特的原則要求,你從合作事業(yè)中受益,因此你也應(yīng)該為此做出貢獻(xiàn)。但是,這個(gè)原則的成立需要滿足一個(gè)必要條件:這種受益必須是我自愿接受的。如果我自愿接受了合作的利益,那么我應(yīng)該為此做出貢獻(xiàn);如果我是被迫接受了利益,那么我沒(méi)有做出貢獻(xiàn)的義務(wù)。

上述批評(píng)表明,哈特的限制的相互性原則有兩個(gè)缺點(diǎn)。第一,它是不公平的,或者它可能要求人們做出超過(guò)自己收益的貢獻(xiàn),或者它在人們之收益不同的情況下要求人們做出同樣的貢獻(xiàn)。對(duì)于任何一種合作事業(yè),某些人做出的貢獻(xiàn)大于自己的受益,或者在相同貢獻(xiàn)的情況下其受益是不同的,這是正常的,人們也沒(méi)有必要斤斤計(jì)較。但是,哈特的原則以人們的受益為理由來(lái)要求他們履行服從法律的義務(wù)。這里的理由是受益,而人們的受益與其付出應(yīng)該成比例。如果不成比例,這個(gè)原則就是不公平的。第二,它沒(méi)有表明人們的受益是自愿的。人們從合作事業(yè)中受益有兩種情況:一種是他自己愿意接受這種合作帶來(lái)的好處;一種是無(wú)論他愿意與否,他都不得不接受。在前者的情況下,如果一個(gè)人接受了合作的好處,那么他應(yīng)該為此做出自己的貢獻(xiàn)。但是,在后者的情況下,其他人就沒(méi)有要求他履行合作義務(wù)的權(quán)利。自愿是一個(gè)必要的條件,而沒(méi)有這個(gè)條件,就不能證明服從的義務(wù)。

鑒于哈特原則的缺點(diǎn),羅爾斯在《正義論》中對(duì)它進(jìn)行了修正,并且把自己提出的原則正式命名為“公平原則”。公平原則主張,如果如下兩個(gè)條件得到了滿足,一個(gè)人就有服從制度規(guī)則所確定的義務(wù):第一,這種制度是正義的(或公平的);第二,這個(gè)人已經(jīng)自愿地接受了社會(huì)安排的利益。[8](P111 112)

第一個(gè)條件要求國(guó)家的基本制度是正義的。按照羅爾斯的觀點(diǎn),這意味著國(guó)家的基本制度應(yīng)該符合他的兩個(gè)正義原則的要求。羅爾斯的第一個(gè)正義原則是平等的自由,第二個(gè)正義原則包括兩個(gè)部分,即公平的機(jī)會(huì)平等和差別原則。從合法性來(lái)看,這個(gè)正義(公平)的條件既是對(duì)哈特原則的修正,也是對(duì)同意理論的矯正。它是對(duì)哈特原則的修正,因?yàn)楹笳呖赡苁遣还降?有可能要求人們做出超過(guò)自己收益的貢獻(xiàn)。它也是對(duì)同意原則的矯正,因?yàn)橐粋€(gè)專(zhuān)制的國(guó)家即使得到了人們的同意,它也不能是合法的,而人們也不可能有服從獨(dú)裁統(tǒng)治的義務(wù)。

第二個(gè)條件要求人們對(duì)利益的接受是自愿的。按照羅爾斯所持的義務(wù)論觀點(diǎn),義務(wù)是我們自由行為的后果。只有當(dāng)一個(gè)人自愿地接受了國(guó)家制度給予的好處或者利用了它所提供的機(jī)會(huì)來(lái)促進(jìn)自己的利益時(shí),他才有服從國(guó)家制度之規(guī)則的義務(wù)。同正義的條件一樣,這個(gè)自愿的條件既是對(duì)哈特原則的修正,也是對(duì)同意理論的矯正。它是對(duì)哈特原則的修正,因?yàn)楹笳邲](méi)有表明人們的受益應(yīng)該是自愿的,而沒(méi)有自愿,人們也就沒(méi)有服從的義務(wù)。它也是對(duì)同意理論的矯正,因?yàn)橥饫碚撘蕾囉谀J(rèn)的同意,而默認(rèn)的同意之所以不被看做是同意,就在于它沒(méi)有包含自愿。

我們需要指出,與同意理論相比,公平原則是一種有限的合法性理論:第一,它不適用于所有的國(guó)家,而只適用于其基本制度是正義的國(guó)家;第二,它不是追問(wèn)所有人是否都具有服從國(guó)家法律的義務(wù),而是追問(wèn)在其他人都服從法律的條件下,一個(gè)人是否有服從法律的義務(wù)。在這種意義上,公平原則作為一種合法性理論是有限的。那么,它為什么要“自甘受限”呢?

這與公平原則關(guān)心的問(wèn)題有關(guān),而它關(guān)心的主要問(wèn)題是“逃票者”(free rider)。逃票者是指沒(méi)有履行其義務(wù)的人。例如,對(duì)于像以色列這樣的國(guó)家,不僅人口和領(lǐng)土面積很小,而且四面受敵,因此安全是這個(gè)國(guó)家的頭等大事,它會(huì)要求所有成年男子都服兵役。對(duì)于一名成年男子,會(huì)面臨三種情況:如果他不服兵役,而且這個(gè)國(guó)家的其他成年男子也都不服兵役,那么他會(huì)因國(guó)家沒(méi)有安全而受害;如果他服兵役,而且其他男子也都服兵役,那么國(guó)家安全會(huì)得到保障,但他個(gè)人要付出代價(jià);如果他不服兵役,然而其他成年男子都服兵役,那么他不付出任何代價(jià),而且也會(huì)從國(guó)家安全中受益。最后一種情況對(duì)他來(lái)說(shuō)是最有利的,而這種情況中的他就是“逃票者”。

“逃票者”是國(guó)家安全的受益者,他應(yīng)該在這件事情上承擔(dān)自己相應(yīng)的一份義務(wù),服從相關(guān)的法律。就此而言,公平原則是正確的。然而,一個(gè)人能夠從國(guó)家得到的利益有很多,我們可以把它們分為兩類(lèi):一類(lèi)是排他性的利益,它們可以基于某種規(guī)則分給某些特定的人們,而其他的人們不能得到它們,如機(jī)會(huì)、津貼和補(bǔ)助等等。另外一類(lèi)是不可排他性的利益,如果只想讓某些人分享這些利益,而其他人不應(yīng)該分享,這是無(wú)法辦到的,如國(guó)家安全、地方治安和污染防治等等就是這樣的利益。

公平原則要求,只有在一個(gè)人自愿地接受了國(guó)家的利益的條件下,他才具有服從國(guó)家法律的義務(wù)。對(duì)于排他性的利益,這個(gè)條件問(wèn)題不大。如果一個(gè)人按照規(guī)則可以領(lǐng)取國(guó)家的某種津貼,而他并沒(méi)有申請(qǐng)領(lǐng)取,那么這可以被視為他是不自愿的。但是,對(duì)于不可排他性的利益,由于如果某些人得到了它們,那么所有其他人也會(huì)得到它們,所以沒(méi)有辦法來(lái)區(qū)分人們是不是自愿的。例如,某個(gè)人自認(rèn)武藝高強(qiáng),無(wú)需警察的保護(hù),但是他仍然能夠分享地方治安帶來(lái)的好處,因?yàn)橹伟簿哂胁豢膳潘?。由于不可排他性的利益不能定向分?所以國(guó)家沒(méi)有辦法在得到它們的所有人之間區(qū)分開(kāi)哪些人是自愿的、哪些人不是自愿的。如果沒(méi)有辦法區(qū)分人們接受?chē)?guó)家的利益是不是自愿的,那么公平原則就失去了意義。在這種意義上,公平原則中的“自愿的”條件是一個(gè)重大缺點(diǎn),相當(dāng)于同意理論中的“默認(rèn)的”。

公平原則把“自愿”視為一個(gè)必要的條件,這是在強(qiáng)調(diào)“自主”的價(jià)值。人是自主的,具有自由選擇的能力,因此,如果他們自愿接受?chē)?guó)家的利益,那么國(guó)家的統(tǒng)治就具有了合法性,從而他們也就具有服從國(guó)家法律的義務(wù)。問(wèn)題在于,一個(gè)人可以選擇是否接受?chē)?guó)家的利益,也可以選擇接受某些利益而拒絕另外一些,但是他無(wú)法選擇國(guó)家。國(guó)家對(duì)于其內(nèi)部的任何一個(gè)人都是“生而入其中,死而出其外”,除非他選擇移民他國(guó),而移民需要個(gè)人付出太大的代價(jià)。在這里,我們看到了公平原則與同意理論的另外一個(gè)相似缺點(diǎn):如果你沒(méi)有移民,這或者意味著你“默認(rèn)的同意”,或者意味著你“自愿的選擇”。

三、導(dǎo)向善治的論證

我們應(yīng)該看到,同意理論與公平原則的缺點(diǎn)是對(duì)應(yīng)的。首先,同意理論中的“默認(rèn)的”與公平原則中的“自愿的”是對(duì)應(yīng)的。一個(gè)國(guó)家或政府不可能得到所有人的實(shí)際同意,同意理論只能依賴于默認(rèn)的同意,而默認(rèn)的同意類(lèi)似于強(qiáng)詞奪理。同樣,公平原則依賴于人們對(duì)源自國(guó)家的利益的接受是自愿的,而由于很多利益具有不可排他性,所以根本就沒(méi)有辦法區(qū)分哪些利益的接受是自愿的、哪些是不自愿的。其次,同意理論中的“同意”與公平原則中的“選擇”是對(duì)應(yīng)的。同意理論訴諸人們的同意,為了得到最大程度的同意,它只好把沒(méi)有移民他國(guó)算作同意的表示。公平理論訴諸人們的自由選擇,利益是可以選擇的,而國(guó)家是沒(méi)有選擇的,但只要人們沒(méi)有移民他國(guó),這就會(huì)被看做是選擇的表示。

上面的分析會(huì)產(chǎn)生一個(gè)疑問(wèn):同意理論與公平原則本來(lái)是兩種不同的合法性理論,它們的缺點(diǎn)為什么是對(duì)應(yīng)的?我認(rèn)為,同意理論可以蘊(yùn)涵公平原則,而公平原則可以被看做是同意理論的一個(gè)弱式。我們從兩種理論的要求中可以看出這一點(diǎn):同意理論要求的是,一個(gè)國(guó)家或政府應(yīng)該得到所有人的同意;公平原則要求的是,在其他人同意政府權(quán)威的情況下,你也應(yīng)該同意政府的權(quán)威。我們還可以換一個(gè)角度看這個(gè)問(wèn)題。同意理論表達(dá)了一種民主的合法性,政府的權(quán)威來(lái)自于其所有公民的同意。但是,要求政府得到所有公民的同意,這是不可能的。在實(shí)際的社會(huì)生活中,同意只能意味著民主的“多數(shù)決定”。在這種情況下,政府的權(quán)威能夠合法地及于不同意的“少數(shù)”嗎?公平原則實(shí)質(zhì)上解決的正是這個(gè)問(wèn)題:如果多數(shù)人同意了政府的權(quán)威,那么少數(shù)人也具有服從的義務(wù)。

同意理論與公平原則是具有相同性質(zhì)的理論:它們都基于人的自主性,都訴諸個(gè)人的自由選擇,本質(zhì)上都依賴于公民的同意。在這種意義上,它們所要求的合法性都是程序性的。因?yàn)橥饫碚撆c公平原則具有相同的性質(zhì),所以它們具有對(duì)應(yīng)的缺點(diǎn)。如果我們的上述分析是正確的,即同意理論蘊(yùn)涵了公平原則,那么為了簡(jiǎn)便,在下面的論證中我們將只考慮同意理論。

同意理論的優(yōu)勢(shì)在于它適合于純粹的哲學(xué)思考,是哲學(xué)家通過(guò)反思構(gòu)造出來(lái)的。但是,這種理論違反我們的政治直覺(jué)。按照我們的直覺(jué):如果一個(gè)政府是好的,那么它就是合法的。盡管在“什么樣的政府是好的”問(wèn)題上可能存在爭(zhēng)議,但我們一般不會(huì)認(rèn)同相反的觀點(diǎn):如果一個(gè)政府是合法的,它就是好的。同意理論的擁護(hù)者可能辯護(hù)說(shuō),“合法性”與“好”是兩個(gè)不同性質(zhì)的問(wèn)題,它們之間沒(méi)有因果關(guān)系。但是,按照同意理論,一個(gè)政府只要得到了人們的同意,而不論其多么無(wú)能或腐敗,它都是合法的。無(wú)論如何,這是沒(méi)有道理的。這里的直覺(jué)是:如果一個(gè)自稱其權(quán)力來(lái)自人民的政府沒(méi)有為人民做事的能力或者自身貪污腐敗,那么,無(wú)論它是以什么方式產(chǎn)生的,都不具有合法性。

同意理論不僅違反我們的直覺(jué),而且它也缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的批判能力。任何一種政治哲學(xué)都應(yīng)該一身二任:它是一種辯護(hù)的理論,為某種形式的國(guó)家或政府提供了合法性;它也是一種批判的理論,對(duì)現(xiàn)實(shí)的國(guó)家或政府提出了批評(píng)。當(dāng)面對(duì)一種專(zhuān)制社會(huì)的時(shí)候,同意理論具有批判的能力,它能夠以沒(méi)有得到人民的同意為理由對(duì)這樣的國(guó)家或政府提出批評(píng)。但是,當(dāng)它面對(duì)的是成熟的民主社會(huì)時(shí),而這種社會(huì)的政府是按照民主的合法性建立起來(lái)的,它就失去了批判的能力,無(wú)論這種政府因其無(wú)能或腐敗是多么值得批判。同意理論對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的這種普遍現(xiàn)象無(wú)能為力:一個(gè)政府只要是經(jīng)過(guò)民主程序產(chǎn)生的,無(wú)論它現(xiàn)在多么不得人心,它仍然是合法的。同意理論只能寄希望于下一次選舉,而下一個(gè)選出的政府仍然可能同樣不得人心。

讓我們換一種方式來(lái)思考合法性問(wèn)題。按照同意理論,我們可以把目前全世界的國(guó)家分為兩種。一種是符合同意理論的國(guó)家,它們大多是西方發(fā)達(dá)國(guó)家,建立了比較成熟的代議制民主,從而具有民主的合法性。另一種包括大多數(shù)的非西方國(guó)家,它們不是按照同意理論建立起來(lái)的,也沒(méi)有民主的合法性。問(wèn)題在于,一個(gè)國(guó)家是否實(shí)行代議制民主,取決于很多條件,如有利的政治傳統(tǒng)、健全的法治、成熟的政黨制度、人民的意愿、公民的文化和教育水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等。在一個(gè)不具備相關(guān)條件的國(guó)家,是很難甚至無(wú)法實(shí)行代議制民主的。這就促使我們思考這樣一個(gè)問(wèn)題:如果一個(gè)國(guó)家目前還不具備相關(guān)條件,從而還無(wú)法實(shí)行代議制民主,那么,它的政府是不是在任何情況下都不具有合法性?這里的直覺(jué)觀念是:如果一個(gè)政府是好的,那么,它起碼應(yīng)該具有某種程度的合法性,即使它不是按照代議制民主的程序產(chǎn)生的。

讓我們?cè)贀Q一種方式來(lái)思考合法性問(wèn)題:在什么情況下同意理論才能夠是正確的。讓我們首先假設(shè),同意理論是正確的,即一個(gè)政府只有得到了所有人的同意,它才具有合法性。這種同意理論面臨兩個(gè)困難。第一,要得到所有人的同意,這不太可能。第二,要得到所有人對(duì)國(guó)家或政府的明確表達(dá)的同意,這更不太可能。因此,自洛克以來(lái),主張同意理論的理論家都訴諸“默認(rèn)的同意”。因?yàn)橥馐恰澳J(rèn)的”,所以它無(wú)需任何一個(gè)人表達(dá)出來(lái),更無(wú)需所有人都表達(dá)出來(lái),這樣就克服了上面兩個(gè)難題。但是,如果這種“默認(rèn)的同意”在任何情況下都能夠成立,這顯然是一種強(qiáng)詞奪理。如果它是正確的,那么它只能在某種特定情況下才能成立。它在什么情況下才能夠成立?我認(rèn)為只有一種情況:只有當(dāng)人們面對(duì)的是一個(gè)“好政府”的時(shí)候,“默認(rèn)的同意”才能夠成立。

在上面的分析和討論中,我們有三種基本的思考:第一種思考認(rèn)為,一個(gè)政府即使是按照同意理論建立起來(lái)的,如果它不是一個(gè)好政府(無(wú)能或腐敗),那么它也不具有合法性;第二種思考揭示,一個(gè)政府即使不是按照同意理論建立起來(lái)的,如果它是一個(gè)好政府,那么它起碼具有某種程度的合法性;第三種思考主張,即使同意理論是正確的,它也只有在這樣一種情況下才有可能,即人們擁有一個(gè)好政府。三種思考聚合于一個(gè)焦點(diǎn),即“好政府”。那么,什么是“好政府”?

“好政府”就是“善治”的政府。善治(good governance)中的“治”是一個(gè)古老的詞,據(jù)說(shuō)可以追溯到古希臘,而且在英語(yǔ)中已經(jīng)使用幾百年了,盡管它的流行是比較晚近的事。[9]這個(gè)詞的應(yīng)用范圍很廣,從聯(lián)合國(guó)、世界銀行和各種多邊國(guó)際機(jī)構(gòu)到公司、學(xué)術(shù)團(tuán)體和非政府組織,都在頻繁地使用它。這個(gè)詞的意義也非常復(fù)雜,有政治學(xué)上的和公共管理上的,也有其他方面的。在這種背景下,學(xué)者們對(duì)“善治”這個(gè)概念的含義持有不同甚至相互沖突的觀點(diǎn),而且不同的學(xué)者也在強(qiáng)調(diào)它的不同方面的意義。

要理解一個(gè)概念的意義,與其糾纏于這個(gè)概念的含義,不如看它的用法,看它所針對(duì)的是什么。善治這個(gè)詞在當(dāng)代的流行與世界銀行有關(guān)。世界銀行1989年發(fā)表了一個(gè)關(guān)于非洲的發(fā)展報(bào)告,指出撒哈拉以南的非洲國(guó)家普遍存在著治理危機(jī),所針對(duì)的是公共服務(wù)部門(mén)的效率低下問(wèn)題。[10]從那以后,治理一詞得到了廣泛應(yīng)用,既應(yīng)用于發(fā)展中國(guó)家,也應(yīng)用于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。

應(yīng)用于西方發(fā)達(dá)國(guó)家,善治針對(duì)的是福利制度。[11]第二次世界大戰(zhàn)以后,西方各國(guó)普遍建立起了福利制度,公共開(kāi)支在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比例不斷增大。自20世紀(jì)80年代以來(lái),第二次世界大戰(zhàn)后建立起來(lái)的國(guó)際金融體系開(kāi)始逐漸崩潰,福利國(guó)家的機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大,財(cái)政上負(fù)債累累,福利制度難以為繼。與第二次世界大戰(zhàn)后出現(xiàn)的私營(yíng)企業(yè)國(guó)有化相反,西方發(fā)達(dá)國(guó)家在80年代出現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)私有化的潮流。80年代至90年代,經(jīng)濟(jì)合作組織和世界銀行多次發(fā)表報(bào)告指出西方各國(guó)存在的問(wèn)題:政府花錢(qián)大手大腳,導(dǎo)致財(cái)政危機(jī);福利制度不當(dāng),鼓勵(lì)人們逃避勞動(dòng);政府機(jī)構(gòu)臃腫,行政人員過(guò)多;公共開(kāi)支過(guò)大,導(dǎo)致資源浪費(fèi)。在這種情況下,善治意味著:削減公共開(kāi)支,精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu),裁減政府冗員,改革福利制度,提高行政效率。在這種意義上,善治在于提高效率。

應(yīng)用于發(fā)展中國(guó)家,善治針對(duì)的是政府能力。許多發(fā)展中國(guó)家,特別是一些非洲和拉丁美洲國(guó)家,政權(quán)極不穩(wěn)定,社會(huì)充滿危機(jī),暴力犯罪不斷增加,失業(yè)率居高不下,犯罪集團(tuán)(如販毒集團(tuán))對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行強(qiáng)有力的控制。[12]特別是這些國(guó)家的政府有嚴(yán)重的問(wèn)題,如官僚機(jī)構(gòu)臃腫、缺少法治、裙帶主義成風(fēng)、決策暗箱操作、官員嚴(yán)重腐敗、行政效率低下等等。善治要求這些國(guó)家進(jìn)行能力建設(shè),實(shí)行法治,增強(qiáng)管理能力,提高政府效率,增加政府決策的透明度。雖然善治針對(duì)的是發(fā)展中國(guó)家的能力問(wèn)題,但在能力建設(shè)中不僅要提高政府的效率,而且要健全政府的政治制度,例如實(shí)行法治、保障人權(quán)、健全規(guī)則、懲治腐敗等。

雖然善治對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家提出了不同的要求,但在其應(yīng)用中都具有政治上和行政上的意義。在政治意義上,善治要求國(guó)家應(yīng)該實(shí)行法治,保障人權(quán)。實(shí)行法治,就要具有獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu),具有比較完備的法律體系,所有人(特別是政府官員)都應(yīng)該尊重法律,遵守法律。保障人權(quán),不僅要把人權(quán)列入憲法,成為公民的憲法權(quán)利,而且各級(jí)政府官員都要尊重公民的憲法權(quán)利,不得侵犯。在行政意義上,善治要求政府提高效率,履行職責(zé)。提高效率,就要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),裁減冗員,該管的事情一定要管好,不該管的事情則交給市場(chǎng)、企業(yè)或者非政府組織。履行職責(zé),就要分清職責(zé),對(duì)人民的要求做出迅速反映,而且提高決策過(guò)程的透明度。

四、善治的合法性

按照正統(tǒng)的西方政治哲學(xué),政府的合法性來(lái)自于民主的程序,來(lái)自于人民的同意。雖然民主意味著人民的統(tǒng)治,但在代議制民主中,實(shí)際上的統(tǒng)治者是少數(shù)政治精英。另外,在民主政治中,這些政治精英為了能夠當(dāng)選,從言語(yǔ)到行動(dòng)都試圖討好選民。這樣,代議制民主的合法性面臨雙重危機(jī):政治精英的專(zhuān)權(quán)和政治領(lǐng)導(dǎo)的削弱。

精英政治削弱了政府對(duì)人民的責(zé)任,導(dǎo)致民主的弱化。按照民主理論,統(tǒng)治者是由人民選舉產(chǎn)生的,其一切權(quán)力都來(lái)自人民,所以統(tǒng)治者應(yīng)該以人民的利益為準(zhǔn)繩,對(duì)人民負(fù)責(zé)。民主的理論是一回事,民主的實(shí)踐是另外一回事。在當(dāng)選之前,人民及其同意對(duì)于政治精英具有壓倒一切的重要性;在當(dāng)選之后,人民及其同意對(duì)于他們的重要性就嚴(yán)重貶值了。在現(xiàn)實(shí)政治中,一方面,人民的主權(quán)蛻變?yōu)閹啄暌淮芜x舉統(tǒng)治者的權(quán)利;另一方面,作為統(tǒng)治者的政治精英對(duì)國(guó)家權(quán)力的使用具有相當(dāng)大的自主性。雖然民主制度對(duì)統(tǒng)治者的權(quán)力也都設(shè)置了限制,但由于這些限制通常非常寬泛,而且不是十分有力,這就使政治精英仍然保有很大程度的自由決定權(quán)[13](P113),從而也為濫用權(quán)力甚至貪污腐敗留下了充分的余地。

民主選舉產(chǎn)生出投機(jī)的政治家,導(dǎo)致政治領(lǐng)導(dǎo)的弱化。由于政治精英必須贏得選民的選票才能當(dāng)選,因此,由民主選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)者往往傾向于討好選民,善于迎合,目光短淺,見(jiàn)風(fēng)使舵,領(lǐng)導(dǎo)能力低下,缺乏雄才大略。出于這些原因,一些民主理論家認(rèn)為,近半個(gè)世紀(jì)以來(lái),西方各民主國(guó)家成為優(yōu)柔寡斷、目光短淺、效率低下和大量超支的范例。[14](P170)如果人們默認(rèn)民主的選舉程序只能產(chǎn)生平庸甚至低下的領(lǐng)導(dǎo)者,那么民主作為一種政治制度就會(huì)慢慢失去對(duì)人們的吸引力。這意味著不僅要建立民主,而且要提升民主。選舉不僅意味著選擇,而且還應(yīng)該意味著選優(yōu)。當(dāng)選之前,競(jìng)選者不應(yīng)該用討好民眾來(lái)獲得選票,而應(yīng)該用能力、資格和政績(jī)來(lái)贏得選票。當(dāng)選之后,領(lǐng)導(dǎo)者不僅應(yīng)該對(duì)人民負(fù)責(zé),回應(yīng)人民的要求,而且還應(yīng)該具有獨(dú)立負(fù)責(zé)的精神,以人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為重,對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)。

如果說(shuō)前一種危機(jī)的實(shí)質(zhì)在于民主,那么后一種危機(jī)的實(shí)質(zhì)則在于善治。對(duì)于任何一個(gè)政府來(lái)說(shuō),民主要求政府應(yīng)該得到人民的同意,善治要求政府應(yīng)該有能力履行其職責(zé)。民主的政治程序使政府獲得了某種程度的合法性,但政府僅僅獲得民眾的選票同意是不夠的,它還必須表明自己足夠稱職。人民在選舉中授予統(tǒng)治權(quán)力的時(shí)候,包含了對(duì)政府能夠很好履行其職責(zé)的期望。如果政府在執(zhí)政期間違背了人民的期望,沒(méi)有很好地履行其職責(zé),那么人民有權(quán)利撤銷(xiāo)對(duì)政府的同意。由于憲法對(duì)定期的選舉有時(shí)間上的規(guī)定,所以從法律上說(shuō),人民只能在下一次選舉中用選票來(lái)表明自己的意愿。即使在兩次選舉之間人民無(wú)法隨時(shí)撤銷(xiāo)對(duì)政府的同意,政府依然保有其權(quán)力,但這種權(quán)力的合法性卻因其沒(méi)有滿足善治的要求而被削弱了。簡(jiǎn)言之,民主政治的合法性產(chǎn)生了危機(jī)。

無(wú)論是作為同意理論還是作為民主實(shí)踐,民主的合法性都面臨著各種困難。盡管如此,我們?nèi)匀豢梢猿姓J(rèn)同意是合法性的一個(gè)來(lái)源。另一方面,對(duì)合法性問(wèn)題的三重反思使我們聚焦于“好政府”,即善治應(yīng)該成為合法性的另外一個(gè)來(lái)源。如果我們的論證是合理的,這意味著政府的合法性應(yīng)該有兩個(gè)支點(diǎn):一個(gè)是同意;一個(gè)是善治。人民的同意是通過(guò)民主政治表達(dá)出來(lái)的,是通過(guò)定期選舉表達(dá)出來(lái)的,是通過(guò)把選票投給誰(shuí)(政治家或政黨)表達(dá)出來(lái)的。在這種意義上,同意是一種程序的合法性,而政府憑借民主的政治程序獲得了統(tǒng)治的合法性。善治是通過(guò)政府履行其職責(zé)表達(dá)出來(lái)的,是通過(guò)良好業(yè)績(jī)表達(dá)出來(lái)的,是通過(guò)滿足了人民的合理期望表達(dá)出來(lái)的。在這種意義上,善治是一種實(shí)質(zhì)的合法性,而政府通過(guò)滿足人民的愿望擁有統(tǒng)治的合法性。同意和善治是合法性的兩個(gè)組成部分:同意作為程序的合法性來(lái)自于民主政治;善治作為實(shí)質(zhì)的合法性來(lái)自于政府卓越地履行其職責(zé)。一個(gè)政府是完全和充分合法的,既要獲得人民的同意,也要滿足善治的要求。

我們知道,傳統(tǒng)的合法性理論中占統(tǒng)治地位的是同意理論。這種同意理論導(dǎo)致兩個(gè)推論:首先,只有通過(guò)民主政治產(chǎn)生的政府才是合法的;其次,任何不經(jīng)民主政治產(chǎn)生的政府都沒(méi)有合法性。在上述討論中,我們是用兩條標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量政府的合法性,即同意和善治。按照這兩條標(biāo)準(zhǔn),前面的兩個(gè)推論都是不正確的。也就是說(shuō),一方面,并非所有通過(guò)民主政治產(chǎn)生的政府都是完全合法的,因?yàn)樗赡軟](méi)有滿足善治的要求;另一方面,不經(jīng)民主政治產(chǎn)生的政府也能具有某種程度的合法性,因?yàn)樗鼭M足了善治的要求。

這意味著善治與合法性的關(guān)系有兩方面的意義:從否定方面說(shuō),善治對(duì)傳統(tǒng)的合法性理論提出了批評(píng),因?yàn)橐粋€(gè)得到人民同意的政府仍然可能沒(méi)有履行其職責(zé);從肯定方面說(shuō),善治對(duì)合法性理論提供了一種新的論證,它要求一個(gè)政府不僅要產(chǎn)生于合法的程序,而且也要履行好其職責(zé)。

善治是衡量政府之合法性的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),而同意是另外一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),這樣,一個(gè)政府即使沒(méi)有滿足同意的標(biāo)準(zhǔn),它也有可能滿足善治的標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)國(guó)家沒(méi)有民主的政治傳統(tǒng),其政府也不是通過(guò)代議制的民主選舉產(chǎn)生的,從而也不具有同意的合法性。但是,如果它能夠很好地履行職責(zé),滿足人民的合理期望,那么它就具有善治的合法性,盡管這種合法性不是完全的和充分的。我們應(yīng)該看到,實(shí)行民主政治是需要條件的。如果一個(gè)國(guó)家既沒(méi)有民主的傳統(tǒng),目前也不具備實(shí)行民主的各種條件,那么它不可能獲得同意的合法性。它不可能獲得同意的合法性,但它卻有可能做一個(gè)得到同意的政府所做的事情。

這里的觀點(diǎn)是:如果一個(gè)政府滿足了善治的要求,那么它就具有了合法性。讓我們?cè)購(gòu)?qiáng)調(diào)一遍,這是某種程度的合法性,或許這也是目前某些國(guó)家所能夠得到的最高程度的合法性?，F(xiàn)在的問(wèn)題是:在什么情況下我們能夠說(shuō)一個(gè)政府滿足了善治的要求,從而具有某種程度的合法性?我認(rèn)為有五個(gè)條件。假如一個(gè)政府滿足了以下五個(gè)條件,那么它就滿足了善治的要求,從而具有善治的合法性。

第一,實(shí)行法治。善治以法治為前提,沒(méi)有法治就談不上善治。首先,法治要求國(guó)家以法律為最高權(quán)威。在一個(gè)國(guó)家之內(nèi),法律的權(quán)威是至高無(wú)上的,任何權(quán)威都不能超越于法律。法律是最高的準(zhǔn)繩,所有政府機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體和公民個(gè)人都必須服從法律,遵守法律規(guī)定,履行法律義務(wù)。其次,法治要求“在法律面前人人平等”。一方面,所有公民都要服從法律,不允許任何人擁有法律特權(quán),在這種意義上,任何人都不能凌駕于法律之上;另一方面,所有公民都有權(quán)得到法律的平等保護(hù),利用法律來(lái)維護(hù)自己的利益,在這種意義上,任何人都處于法律的保護(hù)之下。最后,所有公民特別是政府官員和司法人員要尊重法律。對(duì)法律的尊重是法治必需的條件,它是法治的道德。沒(méi)有對(duì)法律的尊重,即使有再好的法律,也不會(huì)得到切實(shí)的執(zhí)行。

第二,保護(hù)人權(quán)。一般所說(shuō)的人權(quán),是指?jìng)€(gè)人所擁有的對(duì)于自由、平等、生命以及其他一些東西的權(quán)利。關(guān)于人權(quán),有人認(rèn)為是人的自然權(quán)利,有人認(rèn)為是人的道德權(quán)利。無(wú)論是作為自然權(quán)利還是作為道德權(quán)利,人權(quán)要得到保護(hù),都必須被列入憲法,成為憲法權(quán)利。一個(gè)國(guó)家不僅要把這些基本的人權(quán)規(guī)定為憲法權(quán)利,而且要落在實(shí)處,真正尊重人權(quán),確保政府自己不侵犯人權(quán),也保護(hù)所有公民免于被侵犯。

第三,實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。正義是社會(huì)的重要價(jià)值,也是善治的目的。社會(huì)正義不僅要求政府公平地對(duì)待所有公民,而且也要求政府積極幫助那些迫切需要幫助的人們。政府公平地對(duì)待所有公民,這意味著在初次分配中政府要尊重“應(yīng)得”。按照“應(yīng)得”,在初次分配中,某些人沒(méi)有得到他們應(yīng)得的報(bào)酬,或某些人得到了他們不應(yīng)得的報(bào)酬,這都是不正義的。即使人們?cè)诔醮畏峙渲卸嫉玫搅似洹皯?yīng)得”,但是也會(huì)存在宏觀的不平等問(wèn)題,例如,人們之間貧富差距過(guò)大,兩極分化嚴(yán)重。這種嚴(yán)重的不平等是不正義的,而這種不正義集中體現(xiàn)在弱勢(shì)群體身上。弱勢(shì)群體是最需要政府幫助的人。這樣,社會(huì)正義要求政府矯正這些不平等,縮小貧富差別,防止兩極分化,也就是說(shuō),要幫助弱勢(shì)群體。為此,政府應(yīng)該建立相應(yīng)的制度和政策,特別是各種社會(huì)保障制度,如失業(yè)、醫(yī)療、退休等福利制度。

第四,提高政府效率。實(shí)行法治、保護(hù)人權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義是善治的間接要求或背景制度,而善治最直接的要求就是提高政府的效率。在某種意義上說(shuō),善治概念就意味著效率。政府的效率主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。首先是責(zé)任。政府切實(shí)履行好自己的責(zé)任,不該管的事情不要管,而該管的事情一定要管好。其次是反應(yīng)。政府對(duì)人民關(guān)心的事情要敏感,對(duì)關(guān)系到民眾的重大事件應(yīng)做出迅速的反應(yīng),要以人民的利益為重。再次是效果。政府要有效利用各種資源特別是財(cái)政收入,不僅杜絕貪污腐敗,而且也杜絕鋪張浪費(fèi)。政府的財(cái)政收入和支出應(yīng)得到切實(shí)的限制和監(jiān)督。最后是透明度。政府的規(guī)則、規(guī)章和政策是公開(kāi)的,決定事情的過(guò)程是透明的,人民擁有充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第五,社會(huì)功能多元化。政府要包辦所有事情是不可能的,這就要求分清職責(zé),哪些事情是由政府負(fù)責(zé)的,哪些事情不是由政府負(fù)責(zé)的。這里的關(guān)鍵在于,政府在減少自己的功能時(shí),不是推諉責(zé)任,而是把某些社會(huì)功能交給更合適的機(jī)構(gòu)或組織。例如,對(duì)于環(huán)保事業(yè)、慈善事業(yè)和救災(zāi)行動(dòng)等等,某些非政府組織和志愿者更有經(jīng)驗(yàn),更具備專(zhuān)業(yè)知識(shí),從而更善于做這些事情。政府應(yīng)該相信它們,而不是懷疑它們;支持它們,而不是壓制它們;鼓勵(lì)它們做更多的事情,而不是限制它們做更多的事情。

要滿足以上五個(gè)條件不是一件容易的事情。但是,如果一個(gè)政府能夠滿足善治的這五個(gè)條件,那么它就具有了善治的合法性。無(wú)論是基于理論的理由還是實(shí)踐的理由,我們都應(yīng)該鼓勵(lì)任何政府追求這種善治的合法性。

[1] Robert A.Dahl,On Democracy.New Haven:Yale University Press,1998.

[2] Aristotle.The Politics of Aristotle.Oxford:Oxford University Press,1946.

[3] 洛克:《政府論》(下篇),北京,商務(wù)印書(shū)館,1986。

[4] 洛克:《政府論》(下篇),北京,商務(wù)印書(shū)館,1986。

[5] H.L.A.Hart.“Are There Any Natural Rights?”.Philosophical Review,1955(64).

[6][7] 羅伯特·諾奇克:《無(wú)政府、國(guó)家和烏托邦》,北京,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2008。

[8] John Rawls.A Theory of Justice.Cambridge,Mass.:Harvard University Press,1971.

[9] Bob Jessop.“The rise of governance and the risks of failure:the case of economic development”.International Social Science Journal,1998(155).

[10] David Williams and Tom Young.“Governance,the World Bank and Liberal Theory”.Political Studies, 1994,42(1).

[11] Fran?ois-Xavier Merrien.“Governance and Modern Welfare State”.International Social Science Journal, 1998(155).

[12] Cynthia Hewitt de Alcántara.“Uses and Abuses of the Concept of Governance”.International Social Science Journal,1998(155).

[13] Robert A.Dahl.On Democracy.New Haven:Yale University Press,1998.

[14] Giovanni Sartori.The Theory of Democracy Revisited.Chatham,New Jersey:Chatham House Publishers,1987.

Good Governance and Legitimacy

YAO Da-zhi
(School of Philosophy and Sociology,Jilin University,Changchun,Jilin 130012)

According to traditional political philosophy,the legitimacy of governments is based on democratic politics or principle of fairness.Good governance,the paper proposes,is another type of legitimacy.Such a conception of legitimacy challenges the traditional theory of legitimacy:on the one hand, not all governments established by democracy are fully legitimate,as they may not be in consistent with the requirements of good governance;on the other hand,governments that are not established by democracy can also have legitimacy to some degree,as they meet the requirements of good governance. The paper assumes that a government is fully and adequately legitimate only when it is both agreed by the people and meets the requirements of good governance.

姚大志:吉林大學(xué)哲學(xué)基礎(chǔ)理論研究中心暨哲學(xué)社會(huì)學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師(吉林長(zhǎng)春130012)

(責(zé)任編輯 李 理)

教育部重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“分配正義研究”(12JJD710011)

Key woods:good governance;democracy;fairness;legitimacy;rule by law