現(xiàn)代化國家治理體系的建構(gòu)：基于近期頂層設(shè)計(jì)的評述

任劍濤

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現(xiàn)代化國家治理體系的建構(gòu)：基于近期頂層設(shè)計(jì)的評述

任劍濤

建構(gòu)現(xiàn)代化的國家治理體系，已經(jīng)成為當(dāng)前中國改革的核心任務(wù)。中共十八屆三中全會(huì)、紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)、紀(jì)念全國政協(xié)成立65周年大會(huì)以及中共十八屆四中全會(huì)這四次會(huì)議，為現(xiàn)代化國家治理體系頂層設(shè)計(jì)提供了基本框架：國家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)體系、現(xiàn)代化的立法體系、現(xiàn)代化的協(xié)商民主體系、現(xiàn)代化的法治體系。從客觀描述而非價(jià)值評價(jià)的角度看，有效達(dá)到四個(gè)預(yù)期目標(biāo)，中國的現(xiàn)代化國家治理體系建構(gòu)任務(wù)就可望完成。對一個(gè)現(xiàn)代化國家治理體系而言，這四個(gè)方面缺一不可；比較起來，民主制度與依法治國構(gòu)成最重要的兩個(gè)支點(diǎn)。

國家治理體系；現(xiàn)代化；頂層設(shè)計(jì)

現(xiàn)代化國家治理體系的建構(gòu)，不是基層權(quán)力機(jī)構(gòu)或底層社會(huì)可以完成的任務(wù)，只能是頂層設(shè)計(jì)得以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這是因?yàn)?，國家治理體系涉及的基本問題關(guān)乎國家的總體結(jié)構(gòu)與功能，與基層權(quán)力機(jī)構(gòu)和底層社會(huì)關(guān)系不大。循此思路可知，理解現(xiàn)代化國家治理體系的建構(gòu)，必須將眼光鎖定在國家高層權(quán)力對相關(guān)問題的解決理路上面，才能準(zhǔn)確捕捉到其中的重要信息。中共十八屆三中全會(huì)以來的四次重要會(huì)議釋放了建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系的關(guān)鍵信息，讓人們知曉：現(xiàn)代化國家治理體系的頂層設(shè)計(jì)，正在緊鑼密鼓，迅速推進(jìn)。對此，從事實(shí)與學(xué)理上加以系統(tǒng)描述和理性分析，很有必要。

一、結(jié)構(gòu)性的頂層設(shè)計(jì)

中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。這是對中國改革總目標(biāo)的兩個(gè)相關(guān)性規(guī)定，其中所強(qiáng)調(diào)的“中國特色社會(huì)主義制度”，是一個(gè)針對中國建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系和提升現(xiàn)代化治理能力的政治規(guī)定。這一政治規(guī)定性，與執(zhí)政黨的性質(zhì)、定位及政治功能是緊密聯(lián)系在一起的，自改革開放以來，黨的基本文獻(xiàn)對之的表述都沒有改變過，這也是中國改革必須遵守的基本政治原則。否則，改革的命題就會(huì)被棄置，而籌劃中國現(xiàn)代發(fā)展事務(wù)的思路就會(huì)因之全面轉(zhuǎn)換。由于這一政治定位是不容置疑的，人們也知曉其中的倡議性和禁止性的雙重含義，因此勿需特別分析。比較起來，在全面深化改革的決定中，引人矚目的新提法是“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這一表述也含有兩個(gè)義項(xiàng)：一是國家治理體系的現(xiàn)代化，二是國家治理能力的現(xiàn)代化。兩者的基本關(guān)系體現(xiàn)為，國家治理能力的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化順暢運(yùn)行的結(jié)果。當(dāng)然，國家治理能力的現(xiàn)代化本身也包含有專屬于自身的獨(dú)立事項(xiàng)。只是說，一個(gè)國家治理能力的現(xiàn)代化，受制于它是否建立起了現(xiàn)代化的國家治理體系這一前提。可見，國家治理體系的現(xiàn)代化比之于國家治理能力的現(xiàn)代化更為重要。就此而言，國家治理體系的現(xiàn)代化建構(gòu)，相對于治理能力的現(xiàn)代化來講具有明顯的優(yōu)先性。在中國展開全面深化改革的進(jìn)程時(shí)，凸顯國家治理體系的總體框架與基本內(nèi)容也就有著鮮明的意義。這正是我們著重論述國家治理體系現(xiàn)代化建構(gòu)的基本理由。

中共十八屆三中全會(huì)做出全面深化改革決定，強(qiáng)調(diào)國家治理體系現(xiàn)代化的總體籌劃特征，指出“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”；必須“加快發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明”；對改革的社會(huì)狀態(tài)進(jìn)行了宏觀勾畫，努力“讓一切勞動(dòng)、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流”；對改革的目的性進(jìn)行了總體規(guī)定，必須“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。這是對國家治理體系大輪廓的勾勒。其中，明確指出了現(xiàn)代化國家治理體系的人民主權(quán)、民主政治、法治國家、市場經(jīng)濟(jì)、有序社會(huì)等多項(xiàng)指標(biāo)。這是一份旨在推動(dòng)全面深化改革的文件，因此，它對現(xiàn)代化國家治理體系的基本指標(biāo)及其內(nèi)涵事務(wù)的羅列性陳述，超過對現(xiàn)代化國家治理體系的分層性闡釋。

現(xiàn)代化國家治理體系的重要涵項(xiàng)在隨后的幾次重要會(huì)議上立體化地凸顯出來，讓人們得以觀察到現(xiàn)代化國家治理體系的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。它超越了對現(xiàn)代化國家治理體系的平面式羅列，將現(xiàn)代化國家治理體系的核心指標(biāo)突出出來，向人們展現(xiàn)了現(xiàn)代化國家治理體系諸指標(biāo)的重要程度差異，呈現(xiàn)了全面深化改革具體任務(wù)所具有的不同地位與作用，由此揭示出一個(gè)現(xiàn)代化的國家治理體系面目。

在既定的中國國家治理體系中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一直受到特別強(qiáng)調(diào)。這是由中國的國家結(jié)構(gòu)所決定的政治定勢。不過，在現(xiàn)代化的國家治理體系中，如何促使中國共產(chǎn)黨更好地實(shí)現(xiàn)其國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，已經(jīng)成為一個(gè)關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化狀態(tài)的核心問題。在這一既定的政治前提下，籌劃中國的現(xiàn)代化國家治理體系，分別由三次重要會(huì)議著力，分別應(yīng)對三大問題：一是習(xí)近平在紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話，直接處理的便是國家治理體系中至關(guān)重要的立法權(quán)建設(shè)問題，這是一個(gè)現(xiàn)代化國家治理體系落實(shí)人民主權(quán)與民主治理的決定性問題；二是習(xí)近平在紀(jì)念中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話，將重點(diǎn)落在國家治理中民主黨派和群眾團(tuán)體協(xié)商并進(jìn)的重要問題上，這是一個(gè)關(guān)乎現(xiàn)代化國家治理體系中諸社會(huì)政治力量民主、多元地協(xié)力治理國家的制度安排問題；三是中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，則將現(xiàn)代化的國家治理體系嵌定在法治的框架中，這是一個(gè)關(guān)乎現(xiàn)代化國家治理體系采用人治還是法治取向的關(guān)鍵問題。

上述四次重要會(huì)議，處理了現(xiàn)代化國家治理體系的四個(gè)重大問題，顯示出遞進(jìn)性地解決現(xiàn)代化國家治理體系的四大關(guān)鍵問題的進(jìn)程。凸顯這些關(guān)乎現(xiàn)代化國家治理體系建構(gòu)的重要事項(xiàng)，不僅具有對中國全面深化改革進(jìn)行立體化籌劃的作用，讓人們擺脫事務(wù)主義導(dǎo)向的零散化改革之困，而且具有提綱挈領(lǐng)、凸顯中國改革現(xiàn)代化總體取向的作用，這樣呈現(xiàn)出來的推進(jìn)改革諸事務(wù)的輕重緩急、優(yōu)先順序，將會(huì)對未來中國的發(fā)展產(chǎn)生積極效用。

有必要強(qiáng)調(diào)，中共十八屆三中全會(huì)確定的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)，是對中國改革開放進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)。近幾年，強(qiáng)化中國改革頂層設(shè)計(jì)的呼吁不絕于耳。這是因?yàn)?，人們都意識到，此前中國的改革是在“摸著石頭過河”的指導(dǎo)思想下推進(jìn)的，缺乏改革的總體設(shè)計(jì)、推進(jìn)路線與時(shí)間標(biāo)尺。胡錦濤在總書記任內(nèi)就開始強(qiáng)調(diào)對中國改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，指出“要切實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)”[2]。習(xí)近平擔(dān)任總書記以來，更是明確強(qiáng)調(diào)要大力推進(jìn)中國改革的頂層設(shè)計(jì)?！案母镩_放是前無古人的嶄新事業(yè)，必須堅(jiān)持正確的方法論，在不斷實(shí)踐探索中推進(jìn)。摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實(shí)踐中獲得真知。摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時(shí)也要繼續(xù)鼓勵(lì)大膽試驗(yàn)、大膽突破，不斷把改革開放引向深入。”[3]這一段論述，明確將中國的改革劃分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是摸著石頭過河的局部改革，第二個(gè)階段則是將摸著石頭過河的局部改革與頂層設(shè)計(jì)緊密結(jié)合的改革。強(qiáng)化這樣的改革設(shè)計(jì)，原因簡單明了：改革本身呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求。缺乏回應(yīng)這一要求的改革，勢必導(dǎo)致改革績效的衰退，甚至影響改革的前景。因此，從改革所呈現(xiàn)的總體特性出發(fā)，站在國家宏觀、總體布局的高度設(shè)計(jì)的改革藍(lán)圖，便是人們熟知的改革頂層設(shè)計(jì)。

致力從四個(gè)維度勾畫中國現(xiàn)代化國家治理體系的前述四次會(huì)議及其基本精神，成為中國改革頂層設(shè)計(jì)凸顯而出的重要標(biāo)志。中國改革頂層設(shè)計(jì)要解決的基本問題，就是對中國改革“摸著石頭過河”所要過的那條河對岸的景象進(jìn)行全面刻畫，從而為改革提供愿景、為改革供給動(dòng)力、為改革聚集資源、為改革有序推進(jìn)提供路線圖和時(shí)間表。這是此前的中國改革所缺乏的構(gòu)成要素。中國改革從長期的、漸進(jìn)性改革，終于走到了當(dāng)下的、結(jié)構(gòu)性改革境地。*有學(xué)者指出，中國下一步改革要實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)向：“從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向效率驅(qū)動(dòng)乃至創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，從單一的經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)向全方位聯(lián)動(dòng)改革，從發(fā)展型全能政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型有限政府，從國際體系追隨者轉(zhuǎn)向未來世界領(lǐng)導(dǎo)者?！眳⒁娞飮鴱?qiáng)等：《中國改革：歷史、邏輯和未來》，24頁，北京，中信出版社，2014。這樣的歸納甚多，可能見仁見智。但中國改革作別漸進(jìn)性、局部化、摸索性進(jìn)路，尋求系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革的路徑，已經(jīng)鮮明呈現(xiàn)出來。這便是改革頂層設(shè)計(jì)得以浮現(xiàn)而出的轉(zhuǎn)折性標(biāo)志。這四次重要會(huì)議，正是對這樣的改革進(jìn)行總體謀劃的會(huì)議?？梢哉f，改革的頂層設(shè)計(jì)，就是現(xiàn)代化國家治理體系的頂層設(shè)計(jì)。

二、制度取向的基本框架

上述四次會(huì)議，分別從四個(gè)維度呈現(xiàn)了中國建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系的指向，也就是對中國改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的重要涵項(xiàng)。分別描述與分析這四個(gè)涵項(xiàng)自有其重要價(jià)值和意義。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為現(xiàn)代化國家治理體系建構(gòu)的核心問題，這是中國政體所要求的事情，但需要留意的是，在四次會(huì)議涉及中國現(xiàn)代化國家治理體系建構(gòu)的所有相關(guān)表述中，加強(qiáng)和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，已經(jīng)成為相互伴隨的兩個(gè)構(gòu)成面。其中有值得關(guān)注的變化：一方面，在當(dāng)下中國的政治力量結(jié)構(gòu)中，要形成有力的領(lǐng)導(dǎo)力量，除開中國共產(chǎn)黨，難有其他政治力量能夠取而代之。因此，中國共產(chǎn)黨作為推進(jìn)中國建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系的核心力量，獲得認(rèn)同。另一方面，試圖提高這一論斷的認(rèn)同程度，則與中國共產(chǎn)黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的狀態(tài)直接相關(guān)。假如中國共產(chǎn)黨一直堅(jiān)持革命時(shí)代形成的那種發(fā)動(dòng)群眾的運(yùn)動(dòng)式領(lǐng)導(dǎo)方式，不僅它自身無法從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，而且會(huì)妨礙現(xiàn)代化國家治理體系的建構(gòu)。對一個(gè)現(xiàn)代政黨來講，它必須訴諸法治的方式來領(lǐng)導(dǎo)國家，才能建立起有效領(lǐng)導(dǎo)國家發(fā)展的權(quán)威，并贏得公眾的較高認(rèn)同度。因此，在全面深化改革的進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提，就是它站在改革開放的前沿，引導(dǎo)中國朝向社會(huì)主義現(xiàn)代化的縱深方向推進(jìn)。這是它領(lǐng)承執(zhí)政黨使命，繼續(xù)享有國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的先決條件。很難設(shè)想，一個(gè)不思改革、僵化停滯的政黨與一個(gè)亟須改革的國家治理狀態(tài)能夠融洽無間。這正是四次會(huì)議共同強(qiáng)調(diào)改善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式的原因。

中共十八屆四中全會(huì)的依法治國主題，顯然確定了中國共產(chǎn)黨必須從政治地領(lǐng)導(dǎo)國家轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ蔚仡I(lǐng)導(dǎo)國家的基本路向。由于中國共產(chǎn)黨在國家政治體系中所處的重要地位，可以說，中國共產(chǎn)黨是否能夠成為依法治國、依法執(zhí)政的現(xiàn)代政黨，將對中國是否能夠成功建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系發(fā)揮決定性作用。而中國共產(chǎn)黨是否能夠順暢發(fā)揮相關(guān)作用的關(guān)鍵條件，便是習(xí)近平強(qiáng)調(diào)的：“任何組織或者個(gè)人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！盵4](P138)對中國而言，執(zhí)政黨遵守憲法，依憲行事，是整個(gè)國家落實(shí)憲法秩序的先決條件。這是一個(gè)重大的調(diào)整，一個(gè)關(guān)系到執(zhí)政黨是否能夠成功維持其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)鍵性調(diào)適。這一調(diào)適之所以必要和重要，就是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨事實(shí)上面臨重大考驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)：一方面是執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)；另一方面是精神懈怠的危險(xiǎn)、能力不足的危險(xiǎn)、脫離群眾的危險(xiǎn)、消極腐敗的危險(xiǎn)。如果不及時(shí)對中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代化國家治理體系中的地位與作用進(jìn)行調(diào)適，其執(zhí)政地位就會(huì)受到空前的挑戰(zhàn)。“如果任由這些問題蔓延開來，后果不堪設(shè)想，那就有可能發(fā)生毛澤東同志所形象比喻的‘霸王別姬’了?！盵5](P370)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，由此成為中共十八屆三中全會(huì)確定相關(guān)改革總目標(biāo)的軸心。循此展開的中國國家治理體系的現(xiàn)代化建構(gòu)，也就成為政治權(quán)威得到現(xiàn)代定位情況下的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)諸方面的呼應(yīng)性建構(gòu)。這是中共超越此前單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、低度現(xiàn)代化的國家治理模式的嘗試，是系統(tǒng)建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系的明確宣示。

深探下去，中國共產(chǎn)黨如何才可以成功實(shí)現(xiàn)長期執(zhí)掌國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的目標(biāo)呢？根本的寄托，就在于中共能夠圍繞人民主權(quán)的現(xiàn)代政治建構(gòu)原則，來行使自己的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?！拔覀凕h來自人民、植根人民、服務(wù)人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。失去了人民擁護(hù)和支持，黨的事業(yè)和工作就無從談起。”[6](P367)根據(jù)這一明確的人民主權(quán)原則，以及前述任何組織和個(gè)人都不得具有超越憲法和法律的特權(quán)的執(zhí)政理念，在一個(gè)現(xiàn)代化的國家治理體系建構(gòu)中，由執(zhí)掌全國立法權(quán)的機(jī)構(gòu)發(fā)揮國家治理體系的法治主導(dǎo)權(quán)，就成為理所當(dāng)然的事。這就將人民代表大會(huì)制度在國家治理體系中的重要性推向了前臺。習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中，著重指出加強(qiáng)和改進(jìn)人民代表大會(huì)制度，涉及的正是現(xiàn)代化國家治理體系中國家立法權(quán)力的合理建構(gòu)問題。在現(xiàn)代國家治理體系中，國家立法機(jī)關(guān)的合理建構(gòu)，關(guān)系到依法治國的法律秩序、法律體系與法治機(jī)制的體系化建構(gòu)問題。一個(gè)軟化的國家立法機(jī)關(guān)，只能產(chǎn)出一個(gè)更加軟化的國家治理狀態(tài)：它既無法有力供給國家治理所需要的法律體系，也無法將國家行政權(quán)約束在法律之下，更無法將法治秩序提供給中國社會(huì)。因此，人民代表大會(huì)制度的強(qiáng)化與改進(jìn)，構(gòu)成直接意義上的現(xiàn)代化國家治理體系的重大事務(wù)。

解決好人民代表大會(huì)制度發(fā)揮的國家治理效能，不僅涉及限定國家權(quán)力人民屬性的問題，真正實(shí)現(xiàn)憲法關(guān)于權(quán)力來源的規(guī)定，促使“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”成為現(xiàn)實(shí)，讓“權(quán)為民所賦”成為掌權(quán)者的共識；而且涉及作為代議機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)的立法質(zhì)量高低，有效促進(jìn)依法行政的法治國家、法治政府建構(gòu)，對法治社會(huì)的建構(gòu)發(fā)揮積極推動(dòng)作用。為此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。我們必須堅(jiān)持人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力；各級人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督；各級國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督；國家機(jī)關(guān)實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)。”[7]

這些曾經(jīng)被視為軟化權(quán)力的人民代表大會(huì)權(quán)力，必須落實(shí)為國家治理體系中立法機(jī)關(guān)的剛性權(quán)力，現(xiàn)代化的國家治理體系才具有法治國家權(quán)力體系的保證。同時(shí)，這也是中國特色社會(huì)主義民主制度是否能夠得到實(shí)質(zhì)性體現(xiàn)的首要指標(biāo)。“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的?！盵8]這是人民代表大會(huì)制度運(yùn)作目的性的要求。正是由于這樣的規(guī)定性，改進(jìn)人民代表大會(huì)制度，便成為建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系的重要支撐點(diǎn)。強(qiáng)化立法權(quán)、優(yōu)化立法質(zhì)量、加強(qiáng)立法監(jiān)督、提升一府兩院依法運(yùn)作水平，構(gòu)成落實(shí)人民主權(quán)的基本支點(diǎn)。這些問題的解決，實(shí)際影響著現(xiàn)代化國家治理體系的成功建構(gòu)與有效運(yùn)作。

現(xiàn)代化的國家治理體系，乃是舉國成員公正、公平參與國家社會(huì)政治生活而具有積極參與治理活動(dòng)主動(dòng)性的治理體系。一個(gè)國家將成員部分甚至全部排斥在國家治理過程之外，絕對不是現(xiàn)代化的國家治理狀態(tài)。因此，如何將國家的公民吸納進(jìn)國家治理過程，便成為建構(gòu)現(xiàn)代化的國家治理體系一項(xiàng)極為重要的事務(wù)。吸納公民積極參與國家治理事務(wù)，需要建構(gòu)一個(gè)激發(fā)公民關(guān)注國家治理事務(wù)、介入國家治理過程、關(guān)注國家治理諸事務(wù)的制度機(jī)制。

所謂治理(governance)，就是國家、社會(huì)與市場多元力量對相關(guān)事務(wù)進(jìn)行共治的狀態(tài)。治理，是與統(tǒng)治(government)相對而言的概念。統(tǒng)治的狀態(tài)，是一個(gè)統(tǒng)治者單方掌權(quán)、獨(dú)自著力、獨(dú)享成果的狀態(tài)。只要是將國家定位在治理的平臺上，就必須相應(yīng)地花大力氣聚集資源，盡力建構(gòu)共治的制度機(jī)制。在中國，這一共治的制度建制，便是人們所知道的協(xié)商民主機(jī)制。中國的協(xié)商民主機(jī)制，有一個(gè)現(xiàn)存的制度機(jī)構(gòu)及其功能可以激活，這便是中國人民政治協(xié)商會(huì)議的共治機(jī)制。政協(xié)會(huì)議的構(gòu)成成員是各行各業(yè)的代表性人物。但政協(xié)發(fā)揮的激發(fā)共同治理積極性的效用，似乎還有很大的改進(jìn)空間。正是因?yàn)槿绱?，?xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)：“在中國社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好……在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的過程。這樣做起來，國家治理和社會(huì)治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強(qiáng)大力量?！盵9]

多元共治的精神如能在政協(xié)會(huì)議中體現(xiàn)出來，便是現(xiàn)代化國家治理體系建構(gòu)的有力制度建制。政協(xié)會(huì)議長期以來在一定程度上比較注重事務(wù)協(xié)商，如何使之回歸政治協(xié)商的固有軌道，是促使政協(xié)會(huì)議發(fā)揮現(xiàn)代化協(xié)商民主治理功能的前提條件。在中國建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系的嘗試中，政協(xié)會(huì)議就此成為代議機(jī)構(gòu)之外更為充分激發(fā)人民治理國家的積極性、吸納社會(huì)各方治理國家的雄厚資源的一大建制。

在中國特色社會(huì)主義國家治理體系中，無論是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，還是人民代表大會(huì)制度的國家立法權(quán)，抑或是人民政協(xié)會(huì)議中社會(huì)各方的廣泛協(xié)商，關(guān)涉的都是政治組織、立法機(jī)構(gòu)、協(xié)商機(jī)關(guān)的專門職能。這些機(jī)構(gòu)，還需要一個(gè)共同的行為平臺，才能有效整合國家治理力量，真正將國家治理安頓在現(xiàn)代化框架中。中共十八屆四中全會(huì)通過的推進(jìn)依法治國的決定，就為之提供了一個(gè)整合現(xiàn)代化國家治理力量的共同平臺。[10]一方面，中國共產(chǎn)黨率領(lǐng)人民制定憲法，率領(lǐng)人民遵守憲法，任何個(gè)人與組織都在憲法之下行為。依憲治國、依憲執(zhí)政，成為一切權(quán)力作為的法治基本精神?！坝蟹梢溃蟹ū匾?，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，確立起依法治國的法治權(quán)威。這就從根本上杜絕了人治性與隨意性。另一方面，全國與各級人民代表大會(huì)以民主化、制度化、規(guī)范化、程序化的方式行使國家權(quán)力，提高立法質(zhì)量，保證有效監(jiān)督一府(政府)兩院(檢察院、法院)，落實(shí)人民主權(quán)，真正發(fā)揮依法治國的關(guān)鍵性引導(dǎo)作用，并以優(yōu)質(zhì)的法律供給，落實(shí)依法治國的民主立法條件，成為完全按照法治精神運(yùn)作的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。再一方面，中國人民政治協(xié)商會(huì)議以激發(fā)社會(huì)各個(gè)階層、集團(tuán)、組織的代表性成員治國理政的積極性為目的，在憲法和政協(xié)章程的支持下，強(qiáng)化多方協(xié)商，以法治精神引導(dǎo)全社會(huì)合力維護(hù)依法治國的現(xiàn)代治理局面，對多元共治的現(xiàn)代化國家治理制度的建構(gòu)發(fā)揮有效推動(dòng)作用。

“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵11]這是對現(xiàn)代化的、法治型國家治理體系的總體勾畫。這一勾畫，將前述國家的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、國家的立法權(quán)、社會(huì)的民主協(xié)商權(quán)，以及法治化地行使黨政權(quán)力聯(lián)系起來，從而將現(xiàn)代化國家治理體系大致呈現(xiàn)在人們面前。這是基于政黨—國家領(lǐng)導(dǎo)群體改革預(yù)期的國家治理體系。無論是從設(shè)計(jì)者的頂層性還是從關(guān)乎國家發(fā)展問題的頂層性，抑或是從現(xiàn)代國家治理架構(gòu)的頂層性上講，它都與國家治理的“頂層”設(shè)計(jì)要素相吻合。

三、從設(shè)計(jì)到落實(shí)

政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、國家立法權(quán)、社會(huì)協(xié)商權(quán)與法律主治權(quán)結(jié)合起來，凸顯了作為頂層設(shè)計(jì)的、中國現(xiàn)代化國家治理體系的基本輪廓。對中國現(xiàn)代化國家治理體系的全面、頂層設(shè)計(jì)，是當(dāng)下中國發(fā)展的急迫需要——現(xiàn)代化國家治理體系的全面設(shè)計(jì)，是基于現(xiàn)代化國家治理體系各個(gè)要素之間的系統(tǒng)性、整體性要求；現(xiàn)代化國家治理體系的頂層設(shè)計(jì)，是基于現(xiàn)代化國家治理體系的協(xié)同性要求。這是站在各個(gè)地區(qū)、各個(gè)部門的立場上無法透視和設(shè)計(jì)的國家治理要?jiǎng)?wù)。

審視上述現(xiàn)代化國家治理體系設(shè)計(jì)，可以從時(shí)間和空間兩個(gè)維度上切入：從時(shí)間維度上看，它拉開的三個(gè)視界展現(xiàn)出的空間結(jié)構(gòu)變化，讓人們足以從中國現(xiàn)代變遷的大歷史角度，清晰觀察到中國的現(xiàn)代化國家治理體系建構(gòu)的演進(jìn)過程：

一是上溯千年，中國的治道發(fā)生了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。僅從晚清以來中國面對的傳統(tǒng)國家治理體系與現(xiàn)代化國家治理體系之間的抉擇來看，終于塵埃落定。一個(gè)建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上、以皇權(quán)為運(yùn)作核心、依靠傾向于國家利益的法制系統(tǒng)、依托于龐大官僚機(jī)器發(fā)揮效用的國家治理體系，轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒃谑袌鼋?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，以黨權(quán)運(yùn)作為核心、依靠人民利益主導(dǎo)的法治原則、依托于法治國家—法治政府—法治社會(huì)整合建制的治理體系。這是中國轉(zhuǎn)出傳統(tǒng)機(jī)制、轉(zhuǎn)進(jìn)現(xiàn)代機(jī)制的重要標(biāo)志。

二是上溯300余年，中西文明遭遇之后，西方所代表的現(xiàn)代化國家治理體系與中國固有的國家治理體系之間，在中國長期呈現(xiàn)的遲疑徘徊狀態(tài)終于確定在由西方人創(chuàng)制但并非西方人獨(dú)享的國家治理體系現(xiàn)代化平臺上?，F(xiàn)代化國家體系是人類共享的文明成果，市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、法律主治，是衡量一個(gè)國家是否現(xiàn)代化的基本指標(biāo)。自其傳入中國以后，引發(fā)了廣泛的觀念與實(shí)踐爭論。對現(xiàn)代化國家治理的頂層設(shè)計(jì)，可以終結(jié)這些爭議，開啟全面擁抱現(xiàn)代治理文明的時(shí)代。

三是上溯近40年，自改革開放以來由改革領(lǐng)導(dǎo)人推進(jìn)的國家治道變革，終于落定為由法治推進(jìn)的國家治理狀態(tài)。如果說人治與治道的內(nèi)在聯(lián)系是中國古典傳統(tǒng)的話，那么，由領(lǐng)導(dǎo)者推進(jìn)的改革仍然是一種非現(xiàn)代的國家治理模式；如果說法治與治道的內(nèi)在聯(lián)系是中國的現(xiàn)代治理必須確立的進(jìn)路的話，那么，由依法治國引導(dǎo)的國家治理體系，就是一種現(xiàn)代化的國家治理體系。確立依法治國在現(xiàn)代化國家治理體系中的決定性地位與作用，乃是重大的治道變革。

中國的現(xiàn)代化國家治理體系，由四根支柱支撐起來：政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、現(xiàn)代立法權(quán)、民主協(xié)商權(quán)、法律主治權(quán)。這四根支柱所撐起的中國現(xiàn)代化國家治理體系，在設(shè)計(jì)上，考慮到了中國建立現(xiàn)代國家的歷史狀況與現(xiàn)實(shí)需求。從歷史狀況看，新中國是一個(gè)由政黨領(lǐng)導(dǎo)的政治革命建構(gòu)起來的特殊國家結(jié)構(gòu)，它在形式結(jié)構(gòu)上是民族國家，在實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)上是政黨國家。革命黨的意識形態(tài)、組織方式、領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)路和政治優(yōu)位，在既定的國家治理結(jié)構(gòu)中處于決定性的地位。不管人們對這樣的既定體制做何評價(jià)，它是一個(gè)建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系必須要正視的事實(shí)，也是這一建構(gòu)的相應(yīng)起點(diǎn)。因此，如何處置政黨國家依靠政治意志——不論是政黨領(lǐng)袖的個(gè)人意志還是政黨組織的集體意志與依法治國的法律規(guī)則之間的關(guān)系，就是一個(gè)關(guān)系到國家治理體系能否落實(shí)在法治平臺上的關(guān)鍵問題。與此相關(guān)，建構(gòu)國家的中國共產(chǎn)黨，在建國的正當(dāng)性自證中，是以人民話語為前置條件的。在建國與治國的長期歷程中，中國共產(chǎn)黨都是以人民的代表確證自己執(zhí)政的地位。中共兩任總書記胡錦濤、習(xí)近平明確強(qiáng)調(diào)的“立黨為公、執(zhí)政為民”、沒有政黨一己之私，就是基于這一政黨定位的言說。人民之眾與人民之散，與政黨組織之緊和權(quán)力之顯，便成為國家治理過程中必須關(guān)注的復(fù)雜問題。

在確立國家治理基本原則的時(shí)候，執(zhí)政黨與人民的關(guān)系問題，也就成為一個(gè)建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系的基本問題。正是三者相互勾連關(guān)系的呈現(xiàn)，凸顯了一個(gè)中國建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系的核心問題：人民、政黨與法治的關(guān)系問題。為了處理好這一關(guān)系，一種最簡捷、有效的方式，就是確立三者之間的高度一致性?！皥?jiān)持中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，關(guān)鍵是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一?！盵12](P139)這種統(tǒng)一，首先是一種政治統(tǒng)一，其次是一種法律統(tǒng)一，最后才是一種治理統(tǒng)一。在政治上有機(jī)統(tǒng)一此三者是相對容易的。因?yàn)檎蔚慕y(tǒng)一主要是一種原則性的統(tǒng)一，給定一個(gè)政治原則，表述為統(tǒng)一的政治規(guī)定，在一定政治處境中的人們就必須接受。在法律上統(tǒng)一此三者，也是較為容易的事情。因?yàn)榉傻慕y(tǒng)一主要是法條的統(tǒng)一，盡管有法條上和司法上的邏輯性、明快性與有效性要求，但法條的原則性表述方式可以容有司法實(shí)踐上處理的矛盾空間。最難的是治理過程中三者的有機(jī)統(tǒng)一。因?yàn)閷?shí)際的治理舉措，必須處置涉入治理的諸要素的主次、先后、輕重、緩急問題，分散化的人民訴求、政治化的政黨意志與司法的個(gè)案化審裁之間，就不是那么容易統(tǒng)一起來的。如果說這些落在具體事務(wù)上面的統(tǒng)一艱難性已經(jīng)不是那么容易解決的問題，但它們主要還是在提升現(xiàn)代化國家治理能力的過程中逐步解決的話，在現(xiàn)代化國家治理體系建構(gòu)的過程中，處置三者的交錯(cuò)性關(guān)系，就有一個(gè)將其各自安頓在現(xiàn)代化位置上，并設(shè)計(jì)現(xiàn)代化的交互結(jié)構(gòu)的問題了。這是落實(shí)現(xiàn)代化國家治理體系設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)性問題。

首先，落實(shí)現(xiàn)代化國家治理體系的設(shè)計(jì)，首當(dāng)其沖的是促使執(zhí)政黨落實(shí)法治化政黨的地位。因此，建構(gòu)中國現(xiàn)代化國家治理體系，必須高度重視政黨改革。

這方面的改革，展現(xiàn)在兩個(gè)重大事務(wù)上：一是政黨、人民與法律關(guān)系的理順；二是政黨運(yùn)行機(jī)制與法治化的國家治理機(jī)制的吻合。就前者言，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！盵13](P142)這是對國家治理體系中各方權(quán)屬關(guān)系的厘定。就后者論，“堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅(jiān)持依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，支持國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作”[14](P142)。這是對國家治理體系中主導(dǎo)方的執(zhí)政黨如何依法行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)重大事務(wù)的厘定。這兩個(gè)厘定，引導(dǎo)著由強(qiáng)烈的政黨憂患意識促成的政黨改革愿望。“黨的先進(jìn)性和黨的執(zhí)政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過去先進(jìn)不等于現(xiàn)在先進(jìn)，現(xiàn)在先進(jìn)不等于永遠(yuǎn)先進(jìn)；過去擁有不等于現(xiàn)在擁有，現(xiàn)在擁有不等于永遠(yuǎn)擁有?！盵15](P367)由此便能理解，執(zhí)政黨的群眾路線教育、反“四風(fēng)”活動(dòng)等所蘊(yùn)含的國家治道變革指向。

其次，由于執(zhí)政黨確定了從政治地治國向法治地治國的轉(zhuǎn)變路徑，因此，必須強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)制度改革的極端重要性。

在中國，人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使立法權(quán)力，監(jiān)督“一府兩院”的運(yùn)作。在某種意義上講，人大具備合理結(jié)構(gòu)與發(fā)揮有效功能，構(gòu)成中國國家治理體系是否落實(shí)在現(xiàn)代化平臺上的基本判準(zhǔn)。必須承認(rèn)，人大在發(fā)揮現(xiàn)代化治理功能的同時(shí)，存在諸多需要改進(jìn)的地方。人大的改革，主要面臨兩個(gè)棘手的問題：一是自身的結(jié)構(gòu)化改善，二是制定良法、促成良制的任務(wù)的落實(shí)。就前者言，改革的導(dǎo)向是，“我們必須堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，堅(jiān)持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力。要擴(kuò)大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[16]這是對人民代表大會(huì)在現(xiàn)代化國家治理體系中結(jié)構(gòu)要素的確認(rèn)，也是對現(xiàn)代化國家治理體系的人民主權(quán)、民主治理原則的接納。就后者論，“各級人大及其常委會(huì)要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)對‘一府兩院’執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。地方人大及其常委會(huì)要依法保證憲法法律、行政法規(guī)和上級人大及其常委會(huì)決議在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。要加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)內(nèi)部各種形式的紀(jì)律監(jiān)督”[17]。這是對現(xiàn)代化國家治理體系中立法機(jī)構(gòu)的運(yùn)行職能的現(xiàn)代確定。

再次，由于中國社會(huì)的高度復(fù)雜性，任何尋求良政善治的國家治理體系，都必須高度重視社會(huì)各界的政治協(xié)商。

在現(xiàn)代化國家治理體系中，中國人民政治協(xié)商會(huì)議完全可以發(fā)揮更為重要的作用。不過也需要承認(rèn)，政治協(xié)商會(huì)議的政治功能，一定程度上被政協(xié)會(huì)議的事務(wù)協(xié)商所沖淡。因此，圍繞現(xiàn)代化國家治理體系建構(gòu)的目標(biāo)，激活政協(xié)會(huì)議的“政治”協(xié)商功能，便是有效聚集中國現(xiàn)代化國家治理資源的一個(gè)重要途徑。政協(xié)的改革，就此提上日程。這一改革的重要事務(wù)，大致呈現(xiàn)為：其一，有效激活政協(xié)的國家治理功能；其二，真正聚集社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中有利于國家現(xiàn)代化治理的政治資源。就前者看，“做好人民政協(xié)工作，必須堅(jiān)持大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合。大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合是統(tǒng)一戰(zhàn)線的本質(zhì)要求，是人民政協(xié)組織的重要特征。人民政協(xié)要堅(jiān)持在熱愛中華人民共和國、擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、擁護(hù)社會(huì)主義事業(yè)、共同致力于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的政治基礎(chǔ)上，最大限度調(diào)動(dòng)一切積極因素，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的人，匯聚起共襄偉業(yè)的強(qiáng)大力量”[18]。這是對政協(xié)在現(xiàn)代化國家治理體系中的地位與作用的基本規(guī)定。就后者言，“做好人民政協(xié)工作，必須堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。人民民主是社會(huì)主義的生命。人民政協(xié)是人民民主的重要形式。人民政協(xié)要適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，堅(jiān)持改革創(chuàng)新精神，推進(jìn)人民政協(xié)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、工作創(chuàng)新，豐富民主形式，暢通民主渠道，有效組織各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層、各界人士共商國是，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)廣泛有效的人民民主”[19]。這是對政協(xié)在現(xiàn)代化國家治理體系中發(fā)揮民主治理推動(dòng)作用的確認(rèn)。

最后，由于現(xiàn)代化國家治理體系確鑿無疑的是法治化的治理體系，因此，將國家治理體系扎實(shí)地落定在現(xiàn)代法治的平臺上，就成為中國是不是真正建構(gòu)起了現(xiàn)代化國家治理體系的標(biāo)志。

圍繞法治化的國家治理體系建構(gòu)目標(biāo)，對中國現(xiàn)行的國家治理模式進(jìn)行全方位改革，便成為一項(xiàng)主題先行的重大事務(wù)。促使中國走上法治化的國家治理軌道，需要首先確立法治化國家治理體系的基本框架?！叭嫱七M(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵20]同時(shí)，需要在法治化治國體系的落實(shí)上，真正凸顯憲法在治國理政中的核心地位，提高民主立法質(zhì)量，確立制度化、規(guī)范化、程序化的法治機(jī)制，堅(jiān)持依法行政，強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，保證公正司法，提高司法公信力，建構(gòu)法治文化，優(yōu)化法治隊(duì)伍，從而保證現(xiàn)代化的國家治理體系完全落定在法治化的平臺上。

由上述可見，中國現(xiàn)代化的國家治理體系的頂層設(shè)計(jì)已展現(xiàn)輪廓。但是，要實(shí)現(xiàn)中國的現(xiàn)代化國家治理，還需要對國家現(xiàn)有治理模式進(jìn)行全方位的改革。這正是全面深化改革的決定與現(xiàn)代化國家治理體系建構(gòu)內(nèi)在相關(guān)性的體現(xiàn)。這是兩個(gè)互相影響、互相制約的變遷進(jìn)程，也正是四次會(huì)議凸顯的不同指向之間高度互補(bǔ)關(guān)系的顯現(xiàn)?，F(xiàn)代化國家治理體系設(shè)計(jì)的實(shí)施，是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的浩大的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要時(shí)間、資源、耐心和智慧。

四、在比較治理視野中

中國的現(xiàn)代化國家治理體系，在具體結(jié)構(gòu)與運(yùn)行上一定具有中國特色。但現(xiàn)代化還有一個(gè)相對確定的框架結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，因此，建構(gòu)中國的現(xiàn)代化國家治理體系，還需要從超出國家范圍的比較視野，借鑒其他國家的治理經(jīng)驗(yàn)，吸取相應(yīng)過程的治理教訓(xùn)。

對于“現(xiàn)代化國家治理體系”，在“國家”治理體系的落點(diǎn)上，它當(dāng)然是指向基于國情的特殊性；但在“現(xiàn)代化”前置規(guī)定性上講，它既有國家個(gè)性，也有國家間的共性；在“治理體系”的含義上，它自然包含有走出傳統(tǒng)統(tǒng)治形態(tài)、進(jìn)入多元與民主共治狀態(tài)的共同含義。

現(xiàn)代國家治理，核心的指向是政府與社會(huì)相互尊重的治理互動(dòng)，關(guān)鍵的問題是處理好公共部門與私營部門之間的平衡關(guān)系。[21](P1)這樣的治理模式，既是古典傳統(tǒng)意義上的國家無法建立起來的，也是現(xiàn)代社會(huì)長期沒有建構(gòu)成功的治理形式。從全世界范圍看，古典傳統(tǒng)意義上的國家治理，基本上是建立在暴力征服基礎(chǔ)上的國家權(quán)力單方面整治社會(huì)。在世界現(xiàn)代化進(jìn)程的很長時(shí)間內(nèi)，國家治理的流行模式也是政府單方面施加給社會(huì)以法律和行政管理意志。只是在第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著政府失效與市場失靈問題的漸次顯現(xiàn)，人們才發(fā)現(xiàn)，國家與社會(huì)的治理互動(dòng)、公共部門與私營部門的動(dòng)態(tài)平衡，最有利于一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)良政善治的目標(biāo)。從國家權(quán)力治理的特定角度看，正是由于現(xiàn)代國家確立的規(guī)制、福利與發(fā)展的治理使命，呈現(xiàn)出無以治理或治理失敗的結(jié)局，復(fù)加福利國家頻頻顯現(xiàn)的危機(jī)，促使國家權(quán)力紆尊降貴，與社會(huì)展開治理互動(dòng)，才造就了現(xiàn)代化國家治理的當(dāng)下局面。[22](P9)因此，僅就“現(xiàn)代化國家治理體系”這一復(fù)合性概念的內(nèi)涵而言，乃是一個(gè)切中現(xiàn)代國家演進(jìn)的重大命題，即借由國家如何可以有效治理而呈現(xiàn)出來的治國命題。一方面，這證明現(xiàn)代化國家治理體系不是一成不變的，而是與時(shí)俱進(jìn)的復(fù)雜體系。另一方面，證明了現(xiàn)代化國家治理體系是不斷納入互動(dòng)因素而建立起來的治理機(jī)制。就前者言，一個(gè)現(xiàn)代化的國家治理體系，必須是抱持演進(jìn)性態(tài)度才能建立起來的；就后者論，一個(gè)現(xiàn)代化的國家治理體系，必須是吸納性的治理機(jī)制，而不能是排斥性的治理機(jī)制。

現(xiàn)代化的國家治理模式既然是演進(jìn)性、吸納性的體系，那么，現(xiàn)代化的國家治理體系也就必然具有同樣的特征。這樣的國家治理體系，既包含先期進(jìn)入現(xiàn)代化治理行列的國家為后起的、力圖進(jìn)入現(xiàn)代化治理行列國家起示范作用的指標(biāo)，也包含現(xiàn)代化國家治理不斷充實(shí)的演進(jìn)性內(nèi)涵。由這兩者呈現(xiàn)出來的現(xiàn)代化國家治理體系，便有了一個(gè)相對公認(rèn)的基本指標(biāo)。當(dāng)下中國對現(xiàn)代化國家治理體系的頂層設(shè)計(jì)，有必要承接這些基本指標(biāo)，否則，就會(huì)陷入凸顯國家特色有余而呈現(xiàn)現(xiàn)代化特質(zhì)不足的尷尬狀態(tài)。事實(shí)上，中國對現(xiàn)代化國家治理體系的設(shè)計(jì)，已經(jīng)承接了現(xiàn)代化國家治理體系的基本指標(biāo)。

參照現(xiàn)代化國家治理的指標(biāo)體系，有助于刻畫現(xiàn)代化國家治理體系的基本輪廓。由于國際社會(huì)提供的治理評估體系多而繁復(fù)，這里僅選取世界銀行制定的三個(gè)評估體系，以呈現(xiàn)現(xiàn)代化國家治理體系的基本指標(biāo)，以及這些指標(biāo)背后預(yù)設(shè)的國家治理體系的基本框架。

第一，世界銀行提供的治理指標(biāo)體系，分為世界治理指標(biāo)、國家政策與制度評估指標(biāo)以及治理與反腐敗診斷調(diào)查指標(biāo)。由于這類評估的指標(biāo)體系是與具體的評估操作聯(lián)系在一起的，因此實(shí)際指向的是一個(gè)國家的治理能力。為了突出其中關(guān)系到國家治理體系的內(nèi)涵，一則需要將具體的評估技術(shù)操作安排暫時(shí)隱匿，二則需要將三者疊合起來，才可望歸納出一個(gè)現(xiàn)代化國家治理體系的大致狀態(tài)。世界銀行制定的“世界治理指標(biāo)”體系，圍繞六個(gè)主題：“(1)言論和問責(zé)(VA)：一個(gè)國家的公民能夠在多大程度上有參與選擇他們的政府、表達(dá)意見的自由，結(jié)社自由，以及傳媒的自由。(2)政治穩(wěn)定和杜絕暴力/恐怖主義(Ⅳ)：政府被違憲或暴力手段，包括恐怖主義破壞的可能性。(3)政府效能(GE)：公共服務(wù)的質(zhì)量，提供社會(huì)服務(wù)的能力及其獨(dú)立于政治壓力的程度，政策制定的質(zhì)量。(4)監(jiān)管質(zhì)量(RQ)：政府是否有能力提供健全的政策和法規(guī)，促進(jìn)私有部門的發(fā)展。(5)法治(RL)：代理者在多大程度上對于社會(huì)規(guī)則有信心并遵守包括合同的執(zhí)行和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，警察和法院，以及犯罪和暴力行為的可能性。(6)控制腐敗(CC)：公共權(quán)力在多大程度上被行使為謀取私利，包括各種大小形式的腐敗行為，以及精英和私有利益占有國家利益?！盵23](P122)

第二，“國家政策與制度評估”指標(biāo)體系，包括四大類十六個(gè)大指標(biāo)及其細(xì)分指標(biāo)：在經(jīng)濟(jì)管理上的宏觀經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)政政策、債務(wù)政策，在結(jié)構(gòu)政策上的貿(mào)易、金融部門、商業(yè)監(jiān)管環(huán)境，社會(huì)包容和平等政策上的公共資源使用的平等、人力資源建設(shè)、社會(huì)保障和勞動(dòng)力、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的政策與體制，公共部門管理和體制上財(cái)產(chǎn)權(quán)及基于規(guī)則的治理、預(yù)算和財(cái)政管理的質(zhì)量、收入動(dòng)員的效率、公共行政管理的質(zhì)量、公共部門的透明度問責(zé)制及腐敗。[24](P159-161)這些指標(biāo)，與前述的“世界治理指標(biāo)”有高度的吻合，只是在具體政策取向上更加細(xì)化。

第三，“治理與反腐敗診斷調(diào)查”指標(biāo)體系，主要是以三個(gè)民意調(diào)查的主題顯現(xiàn)其對現(xiàn)代治理的推動(dòng)作用，包括：“公職人員調(diào)查：這項(xiàng)調(diào)查的目的是了解機(jī)構(gòu)具體的腐敗行為(包括賄賂、裙帶關(guān)系、政治干預(yù)、挪用公款等)，自由裁量權(quán)/隨意性，績效和治理情況。調(diào)查的結(jié)果引發(fā)了在治理和消除貧困，治理和公共部門的成果，治理和政治、價(jià)值、文化差異的關(guān)系上的對話。企業(yè)調(diào)查：這項(xiàng)調(diào)查的目的是研究商業(yè)環(huán)境，重點(diǎn)是公共部門的治理和腐敗行為對私有部門發(fā)展的影響。這項(xiàng)調(diào)查還研究公司作為公共服務(wù)使用者、管理規(guī)定的服從者、各種執(zhí)照和許可的申領(lǐng)者，他們的作用和角色。另外，這項(xiàng)調(diào)查對司法體系和制度也給予了特別的關(guān)注。家庭調(diào)查：這個(gè)調(diào)查是研究普通公民對于公共和私有部門中的腐敗行為的體驗(yàn)和認(rèn)識。公眾也同樣是從作為公共服務(wù)的使用者、管理規(guī)定的服從者、各種執(zhí)照和許可的申領(lǐng)者的角度接受調(diào)查。調(diào)查的重心是社會(huì)服務(wù)，例如醫(yī)療保健和教育。”[25](P170-171)

后兩個(gè)治理評估指標(biāo)體系，總體上講也與世界銀行制定的“世界治理指標(biāo)”體系的宗旨一致。除開細(xì)節(jié)上的差異，從現(xiàn)代化國家治理體系的角度講，一些高度重疊的指標(biāo)，可以被指認(rèn)為現(xiàn)代化國家治理體系的基本指標(biāo)。這些指標(biāo)，一是關(guān)于國家民主政體的，諸如公民權(quán)利、法治政府、依法治國、政治問責(zé)，等等；二是關(guān)于政府與企業(yè)、公私部門之間關(guān)系的，諸如政府預(yù)算、公共政策、政府規(guī)制、市場導(dǎo)向、政策透明度、營商環(huán)境，等等；三是關(guān)于公權(quán)公用的機(jī)制，諸如公私關(guān)系、懲治腐敗、控制犯罪、公眾滿意度、績效評估，等等?？偟恼f來，民主政體的建構(gòu)與多元共治的機(jī)制，是一個(gè)現(xiàn)代化的國家治理體系最基本的顯示指標(biāo)。因?yàn)?，從?guī)范的視角看，民主與法治是現(xiàn)代化國家治理體系的兜底指標(biāo)。兜住這個(gè)底，現(xiàn)代化國家治理體系就足以建構(gòu)起來；兜不住這個(gè)底，現(xiàn)代化國家治理體系無論如何也建立不起來。

將中國現(xiàn)代化國家治理體系的頂層設(shè)計(jì)方案，置入上述現(xiàn)代化國家治理指標(biāo)體系，可以看到，它們是基本吻合的。這足以證明，中國國家治理體系的“現(xiàn)代化”指標(biāo)，是大致符合現(xiàn)代一般基準(zhǔn)的：在人民主權(quán)原則引導(dǎo)下的依憲治國、依憲執(zhí)政，對人民代表大會(huì)制度的改進(jìn)與落實(shí)，對政協(xié)會(huì)議的改進(jìn)與功能的發(fā)揮，都是現(xiàn)代化國家治理體系必須具備的民主政體建設(shè)的具體體現(xiàn)。同時(shí)，在中國現(xiàn)代化國家治理體系頂層設(shè)計(jì)中，明確認(rèn)取的國家權(quán)力系統(tǒng)、市場價(jià)格機(jī)制與社會(huì)管理創(chuàng)新基礎(chǔ)上的多元互動(dòng)與多元共治，則是對現(xiàn)代化國家治理體系運(yùn)行機(jī)制的落實(shí)。如果說中國必須在現(xiàn)代化國家治理體系中處理執(zhí)政黨與國家的復(fù)雜關(guān)系，因此呈現(xiàn)出鮮明的中國國家結(jié)構(gòu)特色的話，那么，中國國家治理的悠久歷史積淀，也將對建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系發(fā)揮獨(dú)特的作用。據(jù)此，在中國現(xiàn)代化“國家”治理體系與一般“現(xiàn)代化”國家治理體系符合論的視野中，中國仍然可以保有自己的治理特色，但也讓人們可以根據(jù)現(xiàn)代化國家治理體系的一般指標(biāo)，來判斷中國是否建立起了現(xiàn)代化國家治理體系。這無疑是近期中國現(xiàn)代化國家治理體系頂層設(shè)計(jì)的一個(gè)亮點(diǎn)。

[1] 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京，人民出版社，2013。

[2] 新華社電：《抓住主題 把握主線 統(tǒng)籌兼顧 改革創(chuàng)新 把黨的十七屆五中全會(huì)精神貫徹落實(shí)好》，載《人民日報(bào)》，2010-12-30。

[3] 新華社電：《習(xí)近平主持集體學(xué)習(xí)，要求加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)改革》，載《人民日報(bào)》，2013-01-02。

[4][5][6][12][13][14][15] 習(xí)近平：《談治國理政》，北京，外文出版社，2014。

[7][16][17] 習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，載《人民日報(bào)》，2014-09-06。

[8][9][18][19] 習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，載《人民日報(bào)》，2014-09-22。

[10] 任劍濤：《反腐的不同進(jìn)路與法治的整合功能》，載《中國法律評論》，2014(4)。

[11][20] 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報(bào)》，2014-10-29。

[21][22] Jan Kooiman(ed.).ModernGovernance：NewGovernment-SocietyInteractions.London:Sage Publica￣tions，1993.

[23] 世界銀行：《世界治理指標(biāo)》，載俞可平主編：《國家治理評估——中國與世界》，北京，中央編譯出版社，2009。

[24] 世界銀行：《國家政策與制度評估》，載俞可平主編：《國家治理評估——中國與世界》，北京，中央編譯出版社，2009。

[25] 世界銀行：《治理與反腐敗診斷調(diào)查》，載俞可平主編：《國家治理評估——中國與世界》，北京，中央編譯出版社，2009。

(責(zé)任編輯 林 間)

Construction of a Modernized State-Governance System：A Review Based on the Recent Top Design

REN Jian-tao

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872)

The construction of a modernized state-governance system has become a primary task of current reform in China. Since the goal of constructing a modernized state-governance system was set on The Third Plenary Session of the 18thCPC Central Committee, major issues concerning state governance are addressed from three aspects by three conventions, namely NPC’s 60thAnniversary，CPPCC’s 65 Anniversary and The Forth Plenary Session of the 18thCPC Central Committee. All these four conventions provide vital support for the top design of a modernized state-governance system, which includes an objective system of modernized state governance, a modernized legislative system, a modernized deliberative-democracy system and a modernized rule-of-law system. From the perspective of objective description rather than valuation assessment,it is arguable that the task of constructing a modernized state-governance system can be accomplished if the above four intended goals are achieved effectively, none of which should be neglected. Comparatively, a democratic system and the strategy of “Rule by Law”constitute two most important pivots, making democracy and “Rule of Law”the bottom-line norms for a modernized state-governance system.

state governance system; modernization; top design

任劍濤：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(北京100872)