周邊戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源治理合作探析

【內(nèi)容提要】周邊國家對中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)海外供給的重要性日益顯現(xiàn)，其中兩個因素決定著中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的安全，一是便利的運輸條件，這是安全并及時獲得礦產(chǎn)資源的重要保證;二是周邊國家在全球戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源生產(chǎn)中所占據(jù)的重要地位。當(dāng)前中國與周邊國家的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作關(guān)系主要受制于兩個方面：一是中國與周邊國家因政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展不平衡帶來的問題;二是區(qū)域外大國與中國的地區(qū)博弈對周邊國家的影響，這兩個方面相互聯(lián)系、彼此影響。如何調(diào)整政治關(guān)系來穩(wěn)定或促進(jìn)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源貿(mào)易是中國周邊外交的重要任務(wù)。因此，積極推動與周邊國家的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作是中國和周邊國家合作的重要內(nèi)容。在周邊外交中，中國需倡導(dǎo)合作發(fā)展理念，通過外交保障、機(jī)制設(shè)計、通道保障等多種途徑實現(xiàn)礦產(chǎn)資源供給安全，積極推動周邊合作才可能實現(xiàn)真正的和平發(fā)展與共同安全。

【關(guān)鍵詞】戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源??安全挑戰(zhàn)?治理合作??周邊外交

【作者簡介】于宏源，上海國際問題研究院比較政治和公共政策所所長，研究員

【中圖分類號】D823/F426

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2015）01-0019-15

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw201501002

戰(zhàn)略礦產(chǎn)是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國防安全和基本民生具有重要影響的自然資源。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中近90%的能源、80%以上的工業(yè)原料和70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料來自于戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源。隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，對戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的爭奪、開發(fā)、利用和占有一直是世界政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦點。21世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的消費和進(jìn)口數(shù)量迅速增加。?在中國工程院定義的45種戰(zhàn)略礦產(chǎn)中，中國短缺或不能保障自給的多達(dá)27種，其中一半以上依賴從周邊地區(qū)進(jìn)口。?隨著中國對周邊戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進(jìn)口需求的持續(xù)增長，如何科學(xué)判斷資源供應(yīng)形勢、有效保障海外供應(yīng)成為影響國計民生的重要問題。本文試圖從地緣政治視角分析周邊地區(qū)在中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應(yīng)中面臨的挑戰(zhàn)，以及中國周邊外交為保障戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的供應(yīng)所應(yīng)該采取的策略。

一、中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源嚴(yán)重依賴周邊地區(qū)

戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源問題是典型的全球性問題，它具有不可分割性和滲透性的特點。所謂不可分割性是指全球戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的供應(yīng)和運輸航道問題所涉及的范圍是全球性的，需要所有國家共同應(yīng)對。滲透性是指戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源與經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等其他問題緊密聯(lián)系，相互影響、相互作用。戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源體系的有效運轉(zhuǎn)，不僅同政治和經(jīng)濟(jì)政策緊密相關(guān)，也同生產(chǎn)國、過境國、消費國的社會狀況及公共政策的有效運行密切相關(guān)。

在全球化的今天，戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源出口地所受到的政治和外交壓力，大國對海上航道的控制等都成為影響其全球流動的重要因素。美國海軍分析中心的報告指出，對戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的任何擾動，不僅影響國家安全，而且影響世界經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。?基于戰(zhàn)略資源分布不均勻造成的大國沖突是地緣政治理論產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。邁克爾·克萊爾是一位極端的峰值主義者，他認(rèn)為世界主要的油氣和礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)將逐漸達(dá)到峰值，世界上許多關(guān)鍵的能源和礦產(chǎn)資源將迅速耗盡。他強(qiáng)調(diào)，“容易開采的油氣和礦產(chǎn)資源的時代已結(jié)束，從現(xiàn)在起，資源開發(fā)的難度增加，需要探索更遙遠(yuǎn)和危險的區(qū)域，世界將進(jìn)入資源普遍不足的時代?！笨巳R爾認(rèn)為，人類已處于一個資源匱乏和剩余資源爭奪的時代。這一時代有五個特征：不可再生資源迅速枯竭、新的可替代資源開發(fā)不足、人口增長產(chǎn)生巨大的新消費階層、成本和技術(shù)以及生態(tài)等因素限制資源開發(fā)、氣候變化對資源能源造成負(fù)面效應(yīng)?？巳R爾將對剩余資源的爭奪和國際體系變革聯(lián)系起來，世界主要國家和資源公司為了保障未來生產(chǎn)的可持續(xù)性，將圍繞剩余資源展開競爭。在這一競爭中，只有確保關(guān)鍵資源供應(yīng)鏈安全的國家，才可能在全球秩序中確立自身的位置和影響力。

全球資源消費與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長密切相關(guān)。中國經(jīng)濟(jì)崛起和發(fā)展帶動全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，資源消費進(jìn)入新的增長周期并在數(shù)量上達(dá)到空前高度。林毅夫認(rèn)為，未來十多年，中國經(jīng)濟(jì)將持續(xù)發(fā)展并可能維持8%的增長速度。在此背景下，中國對全球礦產(chǎn)資源的需求保持大規(guī)模持續(xù)增長的總體態(tài)勢將難以改變，因此使中國在全球戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的消費中占據(jù)舉足輕重的地位。?2011年，中國的鋅、錫消費量接近全球消費總量的90%，銅、鋁、鉛等的消費量也接近或超過全球總消費量的40%（圖1）。

圖1：中國2011年戰(zhàn)略礦產(chǎn)消費占世界份額（%）

資料來源：筆者根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局報告整理，U.S.?Department?of?the?Interior，?U.S.?Geological?Survey，?Mineral?Commodity?Summaries?2013。

中國的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源儲量豐富，但種類不全、人均占有不足，需求量較大的黑色金屬（鐵、錳、鉻）和產(chǎn)銷量占95%以上的四大有色金屬（銅、鋁、鉛、鋅）等大宗金屬礦產(chǎn)資源儲量不足。此外，中國人口眾多，目前礦產(chǎn)資源人均探明儲量占世界平均水平的58%，居世界第53位;其中，戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源鋁土和銅的儲量分別相當(dāng)于世界平均水平的14.2%和28.4%，鎳的儲量僅相當(dāng)于世界平均水平的7.9%。?因此，中國必須依靠大量海外進(jìn)口保障戰(zhàn)略礦產(chǎn)的供應(yīng)，進(jìn)口貿(mào)易額已由2006年的2，303億美元增至2010年的4，829億美元，年均增長20.3%，增速為全球之首;“十一五”期間中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進(jìn)口額占全國進(jìn)口總額的三分之一左右。

戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的保障程度可以用對外依存度和進(jìn)口集中度來衡量。對外依存度是指一國某一類或某一種礦產(chǎn)資源的凈進(jìn)口量與該國國內(nèi)該類或該種礦產(chǎn)資源消費量的比值。2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國鉻礦對外依存度為97.4%，鐵礦為73.2%，鎳礦為72.6%，銅礦為65.7%。集中度則是指進(jìn)口礦產(chǎn)來源國的數(shù)量，數(shù)量越少，集中度越大。目前中國1/3的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進(jìn)口集中度超過80%，如鋁土和鎳的進(jìn)口集中度約為95%，鐵礦石為90%，鉀肥為85%。?不僅如此，從中國海關(guān)網(wǎng)2012年主要進(jìn)口大宗商品數(shù)據(jù)來看，中國相關(guān)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的進(jìn)口主要集中在中國周邊國家。

中國地處亞洲東部，深入亞洲大陸內(nèi)腹，接壤的國家包括：南部的越南、老撾、緬甸，西南和西部的印度、不丹、尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗，西北部的塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦，北部的蒙古國和俄羅斯，東部的朝鮮，同時又與日本、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊、澳大利亞等國隔海相望。加上鄰近的韓國、新加坡、柬埔寨、泰國、孟加拉國、斯里蘭卡、伊朗、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦等國，中國的周邊鄰國占亞洲國家的半數(shù)以上。便利的交通和豐富的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源儲備使周邊地區(qū)成為中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的重要供應(yīng)地。據(jù)統(tǒng)計，周邊國家主要戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的儲量占全球的比例均超過20%，如鐵33.9%、銅22.6%、鎳23.1%、鎢26.6%、錫35.4%、鉀鹽27.6%，其中僅俄羅斯的有色金屬出口就達(dá)到全球總量的16%。?2010年世界鋁土礦產(chǎn)量為2.02億噸，而鋁土礦主要集中在中國周邊的澳大利亞、印度和印度尼西亞等國。2010年全球鎳產(chǎn)量為153.26萬噸，主要集中在中國周邊的俄羅斯、印尼、菲律賓和澳大利亞等國。

截至2012年，周邊國家已經(jīng)成為中國進(jìn)口鎳、鋁土、煤炭等戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的重要供應(yīng)地，2011年，中國97%的進(jìn)口鎳來自印尼和菲律賓，占進(jìn)口總量的比例分別為52%和45%;來自印尼和澳大利亞的進(jìn)口鋁土分別占78%和11%;83%的進(jìn)口煤炭來自印尼、澳大利亞、越南、蒙古國等周邊國家;43.3%、10.7%、2.3%的進(jìn)口鐵礦石分別來自澳大利亞、印度和俄羅斯;44%的進(jìn)口鉀礦來自俄羅斯和白俄羅斯;20%的進(jìn)口銅礦來自蒙古國和澳大利亞。2010年，45.3%的進(jìn)口鈾礦來自泰國和馬來西亞。另有部分周邊國家的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源雖在中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的進(jìn)口中所占比重不大，但發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

二、中國周邊外交面臨戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全挑戰(zhàn)

周邊國家在中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進(jìn)口中的重要地位，決定了周邊外交應(yīng)該將戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全納入考慮范圍。具體包括以下兩個問題：一是中國與周邊國家戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進(jìn)出口受政治因素影響的程度和水平;二是如何通過政治關(guān)系的調(diào)整來穩(wěn)定或促進(jìn)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的交易?？傮w上看，由于中國在短期內(nèi)尚難獲得戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的議價權(quán)，當(dāng)相關(guān)國家的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源出口價格及國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)秩序出現(xiàn)變動時，中國會因此而遭受損失。?2000年到2010年間，鐵礦石、銅、鎳的價格分別上漲3.8倍、3.2倍和1.5倍，致使中國遭受較大經(jīng)濟(jì)損失。?因此，當(dāng)前中國在處理與周邊國家關(guān)系時，針對戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的進(jìn)口，應(yīng)著重考慮以下三個方面的影響：一是地區(qū)政治關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展不平衡的影響;二是周邊國家內(nèi)部的資源民族主義的影響;三是域外大國與中國博弈產(chǎn)生的影響，如美國重返亞太的影響。這三個方面相互聯(lián)系、彼此影響。

（一）地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展不平衡的影響

政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系不平衡造成的影響可以分為兩類：一是政治關(guān)系總體良好，但在戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進(jìn)出口方面受價格、市場等經(jīng)濟(jì)因素的影響，需要通過進(jìn)一步密切或深化政治關(guān)系加以應(yīng)對，如中國與俄羅斯、哈薩克斯坦的關(guān)系;二是政治關(guān)系不穩(wěn)定，或是戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源供應(yīng)國希望利用資源實現(xiàn)國內(nèi)政治目標(biāo)，從而導(dǎo)致中國進(jìn)口相關(guān)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的穩(wěn)定性受到影響，比如印尼、印度和蒙古國。

俄羅斯是世界上鐵礦石資源較為豐富的國家之一，也是世界主要鋼鐵生產(chǎn)國之一。美國礦業(yè)局1995年公布的部分國家鐵礦石、鐵金屬儲量和儲量基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)顯示，俄羅斯的鐵礦石儲量高達(dá)640億噸，占全球儲量約14.5%，鐵礦石儲量基礎(chǔ)達(dá)780億噸，鐵金屬儲量達(dá)240億噸，鐵金屬儲量基礎(chǔ)達(dá)290億噸，?實際上，得天獨厚的地緣優(yōu)勢、中俄之間業(yè)已結(jié)成的全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系以及雙方日益強(qiáng)化的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，已經(jīng)為兩國進(jìn)一步拓展礦產(chǎn)資源貿(mào)易奠定了基礎(chǔ)，但2010年中國從俄羅斯進(jìn)口鐵礦石998萬噸，約為總進(jìn)口量的1.4%（6.86億噸）。?與此類似，哈薩克斯坦固體礦產(chǎn)資源豐富，境內(nèi)共有90多種礦藏、1，200多種礦物原料，已探明的黑色、有色、稀有和貴重金屬礦產(chǎn)地超過500處，鎢、鈾、鉻、鉛、鋅、銅、鐵等礦藏儲量占全球儲量的比例在全世界名列前茅。?但中哈戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源貿(mào)易量卻很少。因此，中國與俄羅斯、哈薩克斯坦的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作存在較大發(fā)展空間。

第二類國家包括印度、蒙古國等。印度鐵礦石儲量約為全球8%，曾是中國重要的鐵礦石來源國，在20世紀(jì)90年代印鐵礦石曾一度占中國進(jìn)口份額的25%，?但印度出于國內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)考慮，自2012年以來對華出口大幅度縮減。作為中國北方重要鄰國，蒙古國與中國擁有四千多公里的共同邊境線。蒙古國地處中亞東西向巨型銅金多金屬成礦帶中東段，礦產(chǎn)資源豐富。然而在礦產(chǎn)資源方面，蒙古國也希望借助自身在部分礦產(chǎn)種類上的儲量優(yōu)勢，與包括中國在內(nèi)的各大國展開周旋，尤其是希望以此實現(xiàn)擺脫中國影響的政治目標(biāo)。

圖2：錫礦進(jìn)口和周邊局勢

資料來源：筆者根據(jù)中國海關(guān)2012年主要進(jìn)口大宗商品數(shù)據(jù)整理。

（二）周邊地區(qū)資源民族主義的影響

復(fù)雜的周邊環(huán)境日益影響到中國的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源供應(yīng)。中國是世界上鄰國最多的國家之一，與中國陸地接壤的國家為14個，陸地邊界線為2.2萬公里;與中國隔海相望的國家有6個，大陸海岸線為1.8萬公里;還有非接壤但有著密切關(guān)系的近鄰國家。中國周邊國家的政治經(jīng)濟(jì)多樣性突出，社會制度差異巨大，由于歷史和現(xiàn)實的原因，中國與周邊國家間的信任度有待深化，特別是受到美國的不斷滲透和影響，中國周邊關(guān)系日益復(fù)雜。例如，2011年中國2/3以上的進(jìn)口錫礦來自緬甸，但隨著緬甸國內(nèi)民主化和反華勢力的增加，中國的礦產(chǎn)進(jìn)口面臨潛在風(fēng)險（圖2）。

圖3：中國鎳礦進(jìn)口主要依賴菲律賓和印尼

資料來源：筆者根據(jù)中國海關(guān)2012年主要進(jìn)口大宗商品數(shù)據(jù)整理。

圖4：中國鋁土礦進(jìn)口主要依賴菲律賓和印尼

資料來源：筆者根據(jù)中國海關(guān)2012年主要進(jìn)口大宗商品數(shù)據(jù)整理。

中國和東南亞國家間的礦產(chǎn)資源貿(mào)易關(guān)系目前正受到國際水域問題的影響。印度尼西亞為世界上重要的礦業(yè)生產(chǎn)國，其中錫、煤炭、銅、鎳產(chǎn)量居世界前列，錫的產(chǎn)量位居世界第二位，銅和鎳位于世界第五位。菲律賓的銅礦儲量居世界第四位、鎳礦居世界第五位、鉻礦居世界第六位。中國鎳礦的海外來源地主要是印尼和菲律賓，2011年97%的鎳來自印尼和菲律賓，占進(jìn)口總量比例分別為52%和45%（圖3）。中國鋁土的海外來源地主要是印尼，2011年占進(jìn)口總量比例為78%（圖4）。但圍繞中國在湄公河上游修建水電站的問題，泰國、柬埔寨等東南亞國家出現(xiàn)了諸多針對中國的負(fù)面輿論。?此外，近年來圍繞海洋權(quán)益的爭議，也影響了越南、馬來西亞、菲律賓和文萊等國與中國之間的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作關(guān)系。

中國與印度之間亦因有歷史遺留的邊界問題，經(jīng)常出現(xiàn)政治互信不足的情況。印度學(xué)者阿斯薩納（S.?B.?Asthana）稱：中國日益增長的國家實力、軍事能力，近海投送力量的發(fā)展計劃，核打擊能力和軍事現(xiàn)代化步伐，在不久的將來將對印度安全構(gòu)成潛在的威脅。?印度媒體多次炒作稱：位于雅魯藏布江上游的中國大壩“可能決口”、“印度的東北部地區(qū)很可能會被洪水盡數(shù)淹沒”;他們還聳人聽聞地宣稱：“印度的旱災(zāi)、洪災(zāi)甚至生活用水都在中國的控制之下”，甚至猜測印度的洪水“是中國軍方有意而為之”，是“中國正在對印度試驗生態(tài)武器”。?印度國內(nèi)部分人士對中國的發(fā)展壯大心存疑慮，這些都直接影響到中印兩國之間在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)合作。印度曾是中國重要的鐵礦石來源國，與澳大利亞鐵礦石、巴西鐵礦石并稱為世界三大礦，也正是伴隨著印度鐵礦的不斷涌入，中國才開啟了鐵礦石散貨市場，即現(xiàn)貨礦。但近年來，印度著力發(fā)展本國鋼鐵業(yè)以滿足國內(nèi)需求，且通過采取提高關(guān)稅、鐵路運費等措施限制礦石出口。數(shù)據(jù)顯示，2012年1—9月，中國從印度進(jìn)口鐵礦石3，235萬噸，同比下降47%，占比降至5.8%，這一數(shù)據(jù)與中國從南非的進(jìn)口量非常接近，后者同期的進(jìn)口量為3，113萬噸，同比增長17.8%。其中2012年6—9月，印度對中國的出口量更是連續(xù)下滑。

中國與俄羅斯之間也存在類似的問題，如俄羅斯媒體稱中國奪取西伯利亞水資源，100多萬人及幾十家企業(yè)將面臨缺水甚至停產(chǎn)的境遇。?部分俄羅斯人還擔(dān)心俄羅斯會變成中國的“資源附庸”，大量的中國商品涌入俄羅斯，將擠垮俄羅斯的民族工業(yè)。?這都制約著中俄兩國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源貿(mào)易的發(fā)展。

另外，主要礦產(chǎn)生產(chǎn)國國內(nèi)政局波動更加劇了礦產(chǎn)進(jìn)口分布的不均衡，一些資源大國限制出口，如印尼政府逐漸開始禁止鋁土礦原礦的出口。?中國海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年12月中國進(jìn)口鋁土礦總量為353.94萬噸，同比減少21.81%，2012年中國進(jìn)口鋁土礦總量為3，961.10萬噸，同比減少11.28%。?2011年澳大利亞政府公布稅改方案，對全部非可再生資源征收高達(dá)40%的礦產(chǎn)資源超額利潤稅，該方案反響強(qiáng)烈，目前澳大利亞政府要重修《1975年外國投資法案》，以對中國等外國礦產(chǎn)投資加以控制。?蒙古國礦產(chǎn)資源豐富，加之該國政府早期的優(yōu)惠投資條件，吸引了中國投資者，帶動了蒙古國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但在礦產(chǎn)開發(fā)過程中也不可避免地帶來諸多問題。?部分蒙古國國民將這些問題歸咎于包括中國在內(nèi)的外國投資者，認(rèn)為外國投資者開采本國資源是一種掠奪行為。2005年以來，蒙古國出現(xiàn)了“健康社會公民運動”、“我的蒙古土地”、“堅決革新”等一批社會組織，極端民族主義組織頻繁發(fā)起針對外國人的暴力恐怖襲擊事件。2006年5月，約50個“藍(lán)色蒙古”成員欲襲擊一處中國工地的80名工人被警方制止。?2010年8月底，蒙古國工地沖突事件引起國內(nèi)巨大震動，民間仇華情緒進(jìn)一步升級。?在這種背景下，蒙古國于2013年通過《禁止于河源、水庫保護(hù)區(qū)及林區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)勘探及采礦營運》的新法律條文，該法律出臺后將對影響蒙古國生態(tài)環(huán)境的鐵礦、煤礦等國際合作予以注銷。

（三）美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整的影響

中國進(jìn)口戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的海洋運輸線主要是三大方向：向西印度洋、大西洋方向;向南大洋洲方向;向東太平洋、美洲、大西洋方向。其中向西和向東的航線為中國兩大遠(yuǎn)洋主干線。?總體上看，中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源進(jìn)口通道比較單一，印度洋航線組（經(jīng)蘇伊士運河的中東海灣—中國港口航線）承擔(dān)了大部分石油進(jìn)口的海上運輸。

主要大國對印度洋航線組的地緣競爭由來已久，英國從1867年開始掌控馬六甲海峽，并以新加坡作為主要港口管理印度洋區(qū)域的航運安全。第二次世界大戰(zhàn)之后，由于亞太地區(qū)的海運貿(mào)易量急劇增加，使馬六甲海峽在國際貿(mào)易中的重要性迅速凸顯，印度洋—馬六甲航道成為全球貿(mào)易的重要紐帶，從中東前往中國、東北亞地區(qū)的海運石油都必須經(jīng)過馬六甲海峽抵達(dá)目的地。據(jù)估計，到2030年，近3/4的中東石油運往東亞地區(qū)都必經(jīng)馬六甲海峽，印度洋經(jīng)由馬六甲海峽運輸?shù)挠蜌饬繉⒎环?。以日本為例，其八成以上進(jìn)口原油必須依賴馬六甲海峽輸入國內(nèi)。而在出口商品方面，日本也必須通過馬六甲海峽將國內(nèi)生產(chǎn)的商品運銷至世界各地。從20世紀(jì)80年代起，日本政府將馬六甲海峽的航運安全視為其國家安全政策的重要一環(huán)，并且經(jīng)常資助、支持許多維護(hù)馬六甲海峽航行安全的計劃，例如日本與新加坡政府在馬六甲海峽區(qū)域制定了定期的雙邊防海盜演習(xí)計劃。

此外，印度洋航線組也是美國資源戰(zhàn)略的中心，扇形理論（fan-spread）和“第一島鏈”戰(zhàn)略?表明美國在印度洋航道組將繼續(xù)謀求最大利益和地緣優(yōu)勢，發(fā)揮更大影響力。?蘇珊·賴斯（Susan?Rice）在喬治城大學(xué)的演講中提出，亞洲經(jīng)濟(jì)體在未來幾十年中的資源需求非常強(qiáng)勁，亞洲如何解決資源需求問題將會對世界能源供應(yīng)和氣候安全帶來重大影響。?從俄羅斯能源豐富的薩哈林，穿過能源缺乏的朝鮮、韓國、日本，到中國的東南沿海地區(qū)，被稱為“亞太弧形危機(jī)地帶”。?前美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理托馬斯·多尼?。═homas?Donilon）強(qiáng)調(diào)，要把印度洋—馬六甲海運航道控制在美國主導(dǎo)的國際規(guī)則下，并提出“美國將努力確保該航線的開放，以規(guī)則為基礎(chǔ)解決領(lǐng)土爭端”。?美國布魯金斯學(xué)會的報告也強(qiáng)調(diào)，“長期以來，美國一直承擔(dān)著有關(guān)資源運輸?shù)牡鼐壵物L(fēng)險，而且資源的地緣風(fēng)險形成一個‘風(fēng)險軸心，即‘亞洲軸心。資源也是影響中美關(guān)系中最令人擔(dān)憂的南海問題的重要因素之一?！?

中國對印度洋航線組的依賴延伸為戰(zhàn)略與安全問題，中國資源通道面臨的潛在威脅與美國在中國周邊的軍事戰(zhàn)略緊密相關(guān)。美國以“重返亞太”為名，將東南亞、南亞、北非等作為能源地緣政治的“心臟地帶”，實現(xiàn)對全球能源戰(zhàn)略通道的控制。目前南海諸島遭到周邊一些國家的侵吞，某些島礁被他國占據(jù)，島嶼爭奪背后反映出美國期望主導(dǎo)印度洋航道組并遏制中國發(fā)展的圖謀。如果與美國等西方大國的政治關(guān)系出現(xiàn)動蕩，中國的國際資源運輸將立刻陷入困境。

此外，中國與周邊國家原有的合作模式也不具有可持續(xù)性，未充分估計內(nèi)部政權(quán)和政策的變動。在美國積極拉攏周邊國家的情況下，周邊國家存在減少對華資源合作的傾向。例如，中國2010年銻精礦的主要進(jìn)口來源國是緬甸，占進(jìn)口量的23.2%;2011年，中國約52%的錫礦從緬甸進(jìn)口。但隨著緬甸國內(nèi)政權(quán)發(fā)生重大變化，加上美國等西方國家的拉攏與扶植，緬甸新掌權(quán)者一方面積極尋求西方的支持，另一方面則弱化中國對緬甸的影響。與此類似，近年來美國積極拉攏蒙古國，后者也基于地緣戰(zhàn)略的考慮，奉行多極平衡外交策略，希望在中美俄三大國之間的博弈中謀得利益。

三、從大周邊外交高度思考戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源治理

未來十年，中國擔(dān)負(fù)著對內(nèi)轉(zhuǎn)型和對外和平發(fā)展的雙重任務(wù)。戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源是大國崛起的關(guān)鍵，而中國是國際資源體系的后來者，隨著國力和需求的增長，中國不僅面臨著既有治理結(jié)構(gòu)的制約，而且面臨著美國等西方國家的遏制。因此，中國應(yīng)將戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全納入大周邊外交的戰(zhàn)略考量之中。

首先，應(yīng)當(dāng)在“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的整體框架下，強(qiáng)調(diào)中亞、東南亞乃至澳大利亞的大周邊礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略。上述地區(qū)內(nèi)的國家是中國主要的戰(zhàn)略礦產(chǎn)來源國以及重要的能源（煤炭和油氣）進(jìn)口地。開展與這些國家的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作有利于各自經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及區(qū)域和平穩(wěn)定。中國需要將與俄羅斯、哈薩克斯坦等國關(guān)系的政治優(yōu)勢及時轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)合作的成果，重點要提高中國從俄羅斯、哈薩克斯坦進(jìn)口礦產(chǎn)資源的總量和比例。而且中俄應(yīng)以亞信峰會等區(qū)域合作為契機(jī)，大規(guī)模改造中亞和蒙古國在蘇聯(lián)時期建成的油氣管線網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)俄羅斯—中亞—東亞跨區(qū)域天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)。在東南亞地區(qū)，在加強(qiáng)既有中緬管道、泰國運河等重大能源設(shè)施合作基礎(chǔ)上，利用中國電網(wǎng)的優(yōu)勢，帶動?xùn)|南亞電力一體化建設(shè)，力爭中國營運東南亞區(qū)域電網(wǎng)，通過推動中國—東南亞能源基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程，提升我國在東南亞國家的輻射能力。中國還需要加強(qiáng)能源安全領(lǐng)域的公共外交。為了消除歐美等發(fā)達(dá)國家以及俄羅斯、中東等生產(chǎn)國對我國能源投資、貿(mào)易、收購等活動的疑慮，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化各種形式的能源公共交流，建立高規(guī)格的民間對話機(jī)制，盡量減少彼此的猜疑。另外，為了消除能源生產(chǎn)國對中國海外投資和資源進(jìn)口的戒備心理，應(yīng)大力營造互利雙贏的和諧氛圍，遵守當(dāng)?shù)胤芍贫?，加?qiáng)友好合作伙伴關(guān)系建設(shè)。

其次，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源合作制度建設(shè)，維護(hù)中國海外資源利益。全球礦產(chǎn)資源治理體系主要由美國主導(dǎo)，美國和西方國家制定了一系列礦產(chǎn)資源價格、航運規(guī)則、資源開發(fā)的社會責(zé)任等治理機(jī)制。礦產(chǎn)資源問題超越國家邊界，能源領(lǐng)域的跨境商業(yè)活動也帶動了全球能源資源治理的發(fā)展。主權(quán)國家的政治實體性決定其無法全程參與能源資源合作開發(fā)的談判、簽約、開采、爭端解決等問題，因此需要推動多元行為體參與全球治理制度。?中國應(yīng)積極融入并主動引導(dǎo)區(qū)域能源資源治理制度建設(shè)。

一方面，亞太區(qū)域目前缺少統(tǒng)一的能源資源安全組織，現(xiàn)有的大宗商品和能源機(jī)制主要以自下而上的市場行為來推動，機(jī)制之間缺乏協(xié)調(diào)并且十分松散。因此中國當(dāng)前一方面需要不斷推動亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）能源資源機(jī)制的建設(shè)和發(fā)展?！丁皝喬鍧嵃l(fā)展與氣候新伙伴計劃”意向聲明》、《亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于氣候變化、能源安全和清潔發(fā)展的宣言》等都是APEC能源機(jī)制不斷發(fā)展的成果。然而作為一個松散的、缺乏法律約束力的國際組織，APEC在推進(jìn)能源合作方面仍然存在機(jī)制上先天不足的問題，如2014年的APEC會議僅僅以附錄的形式提出推動在能源資源領(lǐng)域的合作。但與此同時，亞太區(qū)域國家在《亞太清潔發(fā)展和氣候新伙伴計劃》框架內(nèi)的能源合作提供了制度示范，中國應(yīng)該繼續(xù)強(qiáng)調(diào)資源合作機(jī)制的開放性和包容性，在此基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)機(jī)制建設(shè)。

另一方面，中國應(yīng)該利用現(xiàn)有的合作機(jī)制推行大周邊礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略，包括APEC、中俄沿邊地方合作、上合組織、大湄公河區(qū)域合作、中國和東盟自由貿(mào)易區(qū)、中日韓自由貿(mào)易區(qū)、中俄朝韓蒙圖們江合作等。中國的周邊戰(zhàn)略資源合作應(yīng)把政治關(guān)系納入考慮的范疇，在中國北部、南部和東部的周邊地區(qū)進(jìn)行不同的戰(zhàn)略和政策設(shè)計。北部周邊側(cè)重以政促經(jīng)，將合作關(guān)系提升為資源盟友級別;南部周邊應(yīng)認(rèn)清美國和東南亞國家對華“利用+防范”的策略，提升中國和東南亞地區(qū)地緣經(jīng)濟(jì)的共贏效應(yīng);東部周邊則應(yīng)考慮受主權(quán)領(lǐng)土和其他政治敏感事件沖擊的可能性，借鑒《歐洲能源憲章》豐富中日韓資源消費共同體的內(nèi)涵，并提升東北亞區(qū)域的能源資源合作制度建設(shè)。

第三，中國應(yīng)該開展與政治友好關(guān)系國的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作。如加強(qiáng)與上海合作組織和金磚國家成員國的礦產(chǎn)資源合作，如進(jìn)展順利，可將這類合作關(guān)系提升為資源盟友級別。目前，中國與諸如俄羅斯、哈薩克斯坦、南非、巴西等國家的合作仍有很大提升空間。中國可在金磚國家、上海合作組織等多邊層面以及雙邊層面不斷充實戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作，促進(jìn)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的合作共贏，同時要避免經(jīng)濟(jì)合作演變?yōu)閱渭兊馁Y源進(jìn)口關(guān)系。以亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金等為切入點，夯實戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源合作的機(jī)制建設(shè)。2014年11月，習(xí)近平總書記指出，“要以創(chuàng)新思維辦好亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金。發(fā)起并同一些國家合作建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行是要為‘一帶一路有關(guān)沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作;設(shè)立絲路基金是要利用中國資金實力直接支持‘一帶一路建設(shè)”。

第四，保障戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的海運通道。目前中國過度依賴印度洋—馬六甲—南海這一航線來實現(xiàn)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的運輸，存在一定的地緣風(fēng)險。因此，中國需要以戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源國際通道和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為紐帶，積極參與北極航道、巴拿馬運河二期、東非油氣終端等重大礦產(chǎn)資源通道工程的建設(shè)?！堵?lián)合國海洋法公約》為中國的資源運輸通道安全提供了相當(dāng)充分的法律依據(jù)支撐，然而在局部地區(qū)如南海等關(guān)系中國資源安全的海上通道仍存在法律疑問，中國應(yīng)致力于構(gòu)建于己有利的海上通道國際法律秩序。

第五，中國應(yīng)完善礦產(chǎn)資源安全風(fēng)險分析和戰(zhàn)略儲備能力，加強(qiáng)智庫在礦產(chǎn)資源安全領(lǐng)域的能力建設(shè)。中國需要加強(qiáng)宏觀礦產(chǎn)資源安全研究，主要是研究全球及自身中長期礦產(chǎn)資源需求趨勢、供應(yīng)趨勢和相關(guān)進(jìn)口地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險態(tài)勢。礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備是為了保障國家的國防安全和經(jīng)濟(jì)安全，并在國際上保持獨立自主的地位，因此對國家而言意義十分重大。隨著中國對各種礦產(chǎn)資源的消費進(jìn)入新的高速增長期，戰(zhàn)略資源儲備不應(yīng)該僅限于石油，還應(yīng)該包括各類戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源，同時要通過政治、經(jīng)濟(jì)、外交、金融等手段，全面保障國家安全。此外，要將天然氣、石油和礦產(chǎn)資源儲備與國家整體戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌考慮。

[收稿日期：2014-07-28]

[修回日期：2014-12-15]

[責(zé)任編輯：陳鴻斌]